1、.關(guān)于城市規(guī)劃公共政策與法規(guī)的討論城市是人類文明進(jìn)步的象征，經(jīng)過(guò)百年的現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展史，人們?cè)絹?lái)越發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃需要更多地關(guān)注廣泛的社會(huì)問(wèn)題，城市規(guī)劃更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程和時(shí)間順序?！俺鞘幸?guī)劃作為公共政策” 已成為政府、規(guī)劃者乃至公眾的共識(shí)。城市規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、 指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、 維護(hù)社會(huì)公平、 保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃理論的不斷完善，城市功能的需求也在不斷增多，城市發(fā)展建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，城市規(guī)劃面臨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，2008 年開(kāi)始實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法 在總結(jié)原 城市規(guī)劃法 的基礎(chǔ)上， 更加強(qiáng)調(diào)把社會(huì)公共利益放在核心位置

2、，提出重視資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、 文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)等規(guī)定，體現(xiàn)了社會(huì)公共利益基本構(gòu)成在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要地位。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，人類開(kāi)發(fā)自然和改造社會(huì)的能力空前提高，但各種各樣的公共問(wèn)題又隨之而來(lái)。在中國(guó)，經(jīng)過(guò)30 年的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀建制有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，人民生活也得到了持續(xù)改善。在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多公共問(wèn)題，如環(huán)境惡化、 人口爆炸、 氣候變暖、網(wǎng)絡(luò)詐騙、地下水超采、垃圾肆虐、森林面積縮小、水土流失、治安形勢(shì)不容樂(lè)觀、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏長(zhǎng)期的保養(yǎng)機(jī)制等。面對(duì)這些公共問(wèn)題，顯然是任何私人組織所不能解決的。因此，只能訴諸于政府通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定靈活高效的公共政策和法規(guī)，著眼于可持續(xù)發(fā)展培養(yǎng)解決公共

3、問(wèn)題的適當(dāng)機(jī)制，激勵(lì)公民社會(huì)在政府引導(dǎo)下與政府努力協(xié)作，共同解決公共問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。價(jià)值取向是判定政策性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會(huì)公正程度的依據(jù)，它直接影響社會(huì)資源的流向與分配形式。城市規(guī)劃作為決策者對(duì)城市發(fā)展建設(shè)的重要手段，通過(guò)優(yōu)化配置城市資源、 有效平衡公共利益等對(duì)城市的復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和協(xié)調(diào)。這一過(guò)程必須在確定政策選擇和制定政策的一個(gè)價(jià)值排序基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行?？茖W(xué)發(fā)展觀的根本在于人的全面發(fā)展，人在城市中處于主體地位，發(fā)揮著主要作用，城市規(guī)劃公共政策的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)把以人為本的價(jià)值取向貫穿于政策的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平和健康水

4、平，不斷創(chuàng)造人們平等發(fā)展、充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性的社會(huì)環(huán)境，從而使城市規(guī)劃公共政策成為推動(dòng)人全面發(fā)展的動(dòng)力，進(jìn)而成為城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的橋梁。要強(qiáng)調(diào)以人為本，那就必須要強(qiáng)調(diào)公平的社會(huì)理想和原則，它反映了人們對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)權(quán)利關(guān)系的理性追求。從多種價(jià)值中進(jìn)行選擇或排序不僅是一個(gè)技術(shù)上的判斷問(wèn)題，也包含著對(duì)道德因素評(píng)判的過(guò)程。要做好城市規(guī)劃中公共利益的協(xié)調(diào)平衡，必須樹(shù)立公開(kāi)、公正、公平的協(xié)調(diào)理念， 強(qiáng)化城市規(guī)劃的政策性， 兼顧社會(huì)弱勢(shì)群體的利益， 體現(xiàn)公共政策的道德要求。城市規(guī)劃是政府掌握的重要公共政策之一， 它既能在城市的空間配置及環(huán)境建設(shè)中反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意圖， 又能平衡和維護(hù)社會(huì)各階層的利益。 政

5、府通過(guò)城市規(guī)劃制定一系列的公共政策， 將對(duì)促進(jìn)城市健康發(fā)展， 人民生活安定，社會(huì)和諧進(jìn)步起著非常重要的作用。對(duì);.于城市規(guī)劃而言， 實(shí)施公共政策最有效的途徑就是編制有法定效力的操作性規(guī)劃，即控制性詳細(xì)規(guī)劃， 規(guī)定各項(xiàng)用地的面積，建筑的容積率，綠地率等內(nèi)容， 使城市建設(shè)在可控的范圍內(nèi)發(fā)展。目前我國(guó)的城市規(guī)劃公共政策主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1、人居環(huán)境建設(shè)政策。 城市規(guī)劃編制辦法指出“編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢(shì)群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全” 。關(guān)于人居環(huán)境吳良鏞教授把它概括為5 大系統(tǒng)：自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、居住系統(tǒng)、支撐

6、系統(tǒng)。 人類系統(tǒng)與自然系統(tǒng)是兩個(gè)基本系統(tǒng)。居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)即住房和基礎(chǔ)設(shè)施，是人工創(chuàng)造和建設(shè)的結(jié)果人與人的共處構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平得到了很大的提高，但是社會(huì)分配不均造成貧富差距也越來(lái)越大， 帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題這就需要在城市規(guī)劃中進(jìn)行控制引導(dǎo)，促使 5 個(gè)系統(tǒng)和諧發(fā)展為居民提供住房和社會(huì)服務(wù)，加強(qiáng)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及管理維護(hù)城鄉(xiāng)住區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施， 尤其是供水、廢物處理衛(wèi)生、交通和能源等方面制定環(huán)境政策。主要是關(guān)心人，不分窮人、富人，在建設(shè)商品房的同時(shí)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，讓低收入者也能買(mǎi)得起房，租得起房，享受同樣的自然環(huán)境和基礎(chǔ)、服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建和諧的住區(qū)社

7、會(huì)系統(tǒng)，改善他們的生存條件和生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。2、城市公共空問(wèn)管理政策。城市公共空間是構(gòu)成城市總體框架，體現(xiàn)歷史文化內(nèi)涵和城市特色的重要組成部分， 是城市中面向公眾開(kāi)放、 供公眾進(jìn)行各種活動(dòng)的空間。城市的道路、廣場(chǎng)、 公園綠地、 水景等開(kāi)放空間的布置對(duì)城市的整體形象起著非常重要的作用，它既是城市歷史、文化和藝術(shù)集中展示的場(chǎng)所，又是人民休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，在城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)中需要作為重點(diǎn)，進(jìn)行設(shè)施景觀的建設(shè)要滿足人的使用要求。在具有歷史文化特色的城市，制定保護(hù)政策。 歷史建筑可以作為城市公共空間的重心，結(jié)合劃定的絕對(duì)保護(hù)區(qū)、環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)布置廣場(chǎng)、綠地。保護(hù)歷史文化街區(qū)，辟為步行街區(qū)，隔離喧

8、囂的汽車(chē)噪聲，使居民在傳統(tǒng)的建筑街巷中享受澹泊與清靜。 政府加大對(duì)歷史文化銜區(qū)的投入， 鼓勵(lì)居民積極參與保護(hù)，使歷史街區(qū)的保護(hù)和環(huán)境整治成為居民生活的一部分。3、“城中村”改造政策。城中村是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)，仍然保留農(nóng)村體制，使用集體土地，以村民委員會(huì)為組織形式的行政村的居住村落。這些地區(qū)被城市居民及設(shè)施包圍著，房屋質(zhì)量差， 基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施缺乏，戶籍實(shí)行另冊(cè)管理，村民住在城市中卻享受不到城市的待遇，形成城市中的弱勢(shì)群體。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定“城中村”改造政策，由政府統(tǒng)籌土地資源、合理調(diào)配城中村發(fā)展用地，為城中村的遷建、翻建做好土地儲(chǔ)備保障。城中村改造提倡、鼓勵(lì)易地置換。易地置換的，

9、應(yīng)整村遷移，由政府按照城市整體規(guī)劃另行征用劃撥土地。 城中村就地改造的，集體土地應(yīng)依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，除村民住宅用地之外其余土地可以進(jìn)行招商引資、有償開(kāi)發(fā)， 開(kāi)發(fā)所得用于城中村的改造和發(fā)展。進(jìn)行整村遷移的城中村，騰遷出來(lái)的集體土地，應(yīng)依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城中村的公共設(shè)施服務(wù)參照城市居住區(qū)、居住小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置。通過(guò)一系列的政策措施，在城市中逐步消滅;.城鄉(xiāng)“二元制”戶籍管理，改變村民的生活環(huán)境，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。4、進(jìn)城務(wù)工人員政策。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，促進(jìn)了農(nóng)民收人增加、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。他們已經(jīng)成為城市中不可忽略的人口，在城市規(guī)劃中要對(duì)

10、其進(jìn)行用地、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)設(shè)施的配置，要制定政策，進(jìn)行有效的管理。加強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)， 提高其基本素質(zhì)和職業(yè)技能， 企業(yè)要吸納外來(lái)務(wù)工人員加入工會(huì)。允許他們加入社會(huì)保險(xiǎn)，子女能夠正常進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)。真正體現(xiàn)以人為本，關(guān)心弱勢(shì)群體的規(guī)劃思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。然而由于當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃缺乏完善的法律體系支持規(guī)劃的干預(yù)缺乏力度。城市規(guī)劃決策往往只有領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。這種決策主體的錯(cuò)位使得規(guī)劃領(lǐng)域的決策呈現(xiàn)封閉型的特點(diǎn)，缺乏公眾監(jiān)督， 難免會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行， 調(diào)控作用不明顯。 另外作為集中體現(xiàn)政府意志和公共意志的城市規(guī)劃公共

11、政策，具有對(duì)政府和社會(huì)的雙向約束作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期， 面對(duì)社會(huì)日益分化條件下各個(gè)利益集團(tuán)追逐自身利益的復(fù)雜局面，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)尚未完成，法制的不完善、 體制的不健全政府實(shí)施規(guī)劃調(diào)控的行政權(quán)力的權(quán)威性不足。同時(shí)，規(guī)劃執(zhí)法還缺乏有效、 及時(shí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 規(guī)劃的監(jiān)督檢查部門(mén)難以發(fā)揮對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督制約作用。對(duì)規(guī)劃管理監(jiān)督的形式主要是輿論監(jiān)督，但它具有明顯的滯后性。通常法學(xué)上認(rèn)為， 法律條文包含著實(shí)體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容，實(shí)體性內(nèi)容和詳細(xì)規(guī)定進(jìn)行控制和以程序性內(nèi)容的嚴(yán)密設(shè)定進(jìn)行控制，是法律對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范和控制的兩種作用方式。 基于特定的政治、 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化背景，各國(guó)

12、在有關(guān)城市規(guī)劃的立法中對(duì)這兩種形式的運(yùn)用情況不盡相同。我國(guó)規(guī)劃立法，從中央法律、法規(guī)到地方性法規(guī)、規(guī)章，基本上是圍繞城市規(guī)劃從編制到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)定規(guī)劃主管部仃及相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容和范圍，而對(duì)各十環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)所必須遵守的程序規(guī)定，則相當(dāng)籠統(tǒng)和茼單， 僅僅在個(gè)別地方性法規(guī)中有所涉及，如（上海市城市規(guī)劃條例）、（深圳市城市規(guī)劃條例）等。由此可反映出，我國(guó)城市規(guī)劃立法具有這樣一個(gè)普遍性的特征：重實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)范，輕行為程序的約束。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)規(guī)劃法規(guī)實(shí)體性內(nèi)容為主進(jìn)行調(diào)控的模式，適應(yīng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段下的城市建設(shè)中相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)關(guān)系，為我國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展和城市的建設(shè)管理提供了法定

13、依據(jù)和法律保障。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)組織與運(yùn)行、 政府職能、 社會(huì)文化與倫理道德都在發(fā)生著根本性的變化，城市規(guī)劃和建設(shè)中的社會(huì)關(guān)系趨向多元化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)定為主、缺乏程序性的規(guī)劃法規(guī)，在實(shí)踐中難以應(yīng)付諸多新的問(wèn)題和矛盾，難適應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)管理進(jìn)行法律調(diào)控的需要，亟待進(jìn)行修訂。實(shí)體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容之間既有區(qū)別，又相互依賴、相互聯(lián)系。一方面，盡管兩者都是法律的控制方式， 但兩者的側(cè)重點(diǎn)是不同的。實(shí)體性內(nèi)容側(cè)重于對(duì)有關(guān)行為具體內(nèi)容的制定， 程序性內(nèi)容則著眼于對(duì)行為過(guò)程的程序設(shè)計(jì)。另一方面， 許多權(quán)力內(nèi)容本身是實(shí)體性;.的，但在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中還必須借

14、助某種手段、方法或途徑。 程序就是權(quán)力實(shí)體性內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的合法方式和必要條件， 只有合理的法定程序才能保障實(shí)體內(nèi)容的有效作用。由于規(guī)劃的程序過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各行為主體之間利益的分配過(guò)程，同時(shí)，程序過(guò)程從一個(gè)側(cè)面反映了國(guó)家的行政體制和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的作用過(guò)程。因此， 形成完善的規(guī)劃法規(guī)程序性內(nèi)容，是一項(xiàng)牽動(dòng)面廣、涉及因素多的工作。 在當(dāng)前我國(guó)規(guī)范法制建設(shè)的背景下，結(jié)合縣體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境， 增強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)中的程序性內(nèi)容，必須持科學(xué)的態(tài)度，不可能一蹴而就。須循序漸進(jìn)，找準(zhǔn)楔入點(diǎn)。若結(jié)合當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)化和依法行政的建設(shè)，更易取得功效。加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)的程序性，重點(diǎn)應(yīng)在地方性法規(guī)層面進(jìn)行。一方面，在對(duì)程序性

15、內(nèi)容的理論認(rèn)識(shí)不夠深入和實(shí)踐運(yùn)用不夠成熟的條件下，應(yīng)該先在地方性法規(guī)中嘗試、完善和發(fā)展；另一方面， 作為我國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的重要組成部分，地方性法規(guī)規(guī)范著各地方城具體的、豐富多樣的城市規(guī)劃和建設(shè)活動(dòng)，城市規(guī)劃的編制和實(shí)施管理正是在這些具體過(guò)程中展開(kāi)的。另外加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)程序性的主要內(nèi)容，要結(jié)合我國(guó)城市建設(shè)的實(shí)際，針對(duì)規(guī)劃法制建設(shè)的具體問(wèn)題，在平等、公開(kāi)、科學(xué)、有效的程序原則下，加以研究和確定。當(dāng)前，要在各個(gè)階段規(guī)劃的編制、 申請(qǐng)和審批以及違章建設(shè)監(jiān)督檢查三個(gè)主要環(huán)節(jié)，明確對(duì)各行為時(shí)間長(zhǎng)短和行為次序的規(guī)范。 其中時(shí)限方面須考慮我國(guó)城市規(guī)劃和建設(shè)的具體情況，在保證行政效率的前提下，合理確定。設(shè)置行為的法定時(shí)間要求，有利于城市規(guī)劃過(guò)程的法律監(jiān)督和控制，有利于推進(jìn)城市規(guī)劃的依法行政建設(shè)。只有從法律上確立各主體參與規(guī)劃的合法地位和制度化途徑，規(guī)劃程序才可能真正形成交涉性的過(guò)程。 本文強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)程序性的作用和意義，并不是否認(rèn)完善法規(guī)的實(shí)體性內(nèi)容的必要性， 因?yàn)槿绻灰酝晟频囊?guī)劃實(shí)體性內(nèi)容為基礎(chǔ)，再合理的法