1、第一章 農(nóng)村社會保障理論與實踐,第一節(jié) 我國農(nóng)村社會保障制度 第二節(jié) 農(nóng)村社會保障研究綜述,第一節(jié) 我國農(nóng)村社會保障制度,一、我國農(nóng)村社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展 (一)初創(chuàng)階段（19491956年） 建國之初，黨和政府在農(nóng)村主要著手建立以社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置為內(nèi)容的保障制度。 1.農(nóng)村社會救災救濟。52年開始。 2.合作醫(yī)療初步發(fā)展。 1956年6月30日，一屆人大三次會議通過高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程，促使由農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動中創(chuàng)造和開展的合作、互助醫(yī)療，成為后來農(nóng)村解決“病有所醫(yī)”的重要形式。 3.優(yōu)撫安置。國家陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)的法規(guī)，使這一工作制度化、統(tǒng)一化。,（二）農(nóng)村集體保

2、障階段 （19561978年）,1.農(nóng)村合作醫(yī)療大發(fā)展。1960年2月，中央肯定了合作醫(yī)療這一辦醫(yī)形式，并轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告，將這種制度稱為集體醫(yī)療保健制度.到1976年，90%的生產(chǎn)大隊都辦起了合作醫(yī)療，很大程度上解決了農(nóng)民缺醫(yī)少藥的困難，一度引起世界各國的關(guān)注。 。 2.五保供養(yǎng)制度。60年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要明確：對無法定扶養(yǎng)義務人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務人，但是扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力的、無勞動能力的、無生活來源的人保吃、穿、住、醫(yī)、葬（孤兒為保教 ） 3.優(yōu)撫安置、救濟救災。1962年內(nèi)務部、財政部頒發(fā)撫恤、救濟事業(yè)費管理使用辦法，對合理、及時地使用撫恤費、救濟事業(yè)費，

3、保證農(nóng)村社會保障工作起到了很重要的作用。,（三）農(nóng)村社會保障的調(diào)整與改革階段（19781992年）,1.農(nóng)村合作醫(yī)療也隨著人民公社的解體而退出歷史舞臺，只保留下來5%左右。 2.實行開發(fā)式扶貧 3.農(nóng)村養(yǎng)老保險地方開始試點。80年代中期部分地區(qū)鄉(xiāng)村自辦，91年國務院建議實行縣級養(yǎng)老保險。 4.社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、五保供養(yǎng)制度進行了一些調(diào)整與改革的工作。,(四)農(nóng)村社會保障的改革與創(chuàng)新階段（1992-2002）,1.老農(nóng)保的發(fā)展與衰退。98年參保人數(shù)8025萬人，2002年參保人數(shù)5461萬人。 2.農(nóng)村合作醫(yī)療部分恢復與發(fā)展。 3.農(nóng)村最低生活保障制度。1994年部分地方試點，96年

4、底民政部印發(fā)關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見，有條件的地方開始發(fā)展。 4.其他,（五）新型農(nóng)村社會保障的發(fā)展階段（2003-今）,1.新型農(nóng)村社會保障的建立與發(fā)展 （1）新農(nóng)合的大發(fā)展。 2012年末， 8.05億人參保，參保率98%，總籌資額2483.75億元，人均308.5元（計劃240元）。 （2）新農(nóng)保的大發(fā)展 。 2012年末， 4.6億人參保，參保率80.7 %，總籌資額850.4億元。 （3）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展與完善?；咀龅綉１M保。 （4）其他 總體看我國農(nóng)村社會保障制度已初步建立起來。,（五）新型農(nóng)村社會保障的發(fā)展 （2003-今）,2.城鄉(xiāng)一體化的初步發(fā)展 （1

5、）城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度 2014年全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元 20092015我國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)單位: 萬人,（五）新型農(nóng)村社會保障的發(fā)展 （2003-今）,（2）城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險制度 2014年居民基本醫(yī)療保險31449萬人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保人均政府補助，已達到320元，個人80元，共400元。2015年補助再提高60元，達380元，個人100元？共480元。 全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療情況（2014年中國統(tǒng)計年鑒，及網(wǎng)上2015）,（五）新型農(nóng)村社會保障的發(fā)展 （2003-今）,（3 ）城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度 部分地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起來，最終將在全國實現(xiàn)。 截

6、至2014年底，總體上： 覆蓋面進一步擴大初步做到廣覆蓋。 社保待遇水平穩(wěn)步提高 社會保險基金增長加快?？偸杖牒嫌嫗?9592億元，同比增長12.3%；基金總支出合計為32977億元，同比增長18.1% 。 實際持卡人數(shù)達到7.12億人。其中，2014年新增發(fā)卡1.64億。,二、我國農(nóng)村社會保障制度的基本內(nèi)容,（一）農(nóng)村社會保險 1.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度 3.生育保險 （二）農(nóng)村社會救助 1.農(nóng)村最低生活保障制度 2.農(nóng)村社會救濟 制度 （三）農(nóng)村社會福利 包括農(nóng)村未成年人教育福利、農(nóng)村老年人和殘疾人福利、農(nóng)村失業(yè)及貧困救助福利、農(nóng)村公益事業(yè)財政補貼制度、農(nóng)民

7、醫(yī)療救助制度等 （四）農(nóng)村社會優(yōu)撫安置,三、農(nóng)村社會保障制度存在問題及原因,（一）存在的問題 1. 項目不全，系統(tǒng)性差 工傷、失業(yè)保險、社會福利、住房保障等。 2.覆蓋面有待提高，且很不平衡 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體的社會保障問題突出 ，陷入了社會保障的“真空地帶” 3.籌資機制不合理，保障水平低 （1）政府投入少，不公平； （2）籌資標準低； （3）保障水平低，不能滿足農(nóng)民基本需要。,（一）存在的問題,4.管理不夠科學與規(guī)范，保值增值能力差 （1）體制不順 （2）管理規(guī)章制度不健全，違法違紀問題較為嚴重 （3）管理人員素質(zhì)不高，管理手段落后 （4） 運營渠道單一，保值增值能力差 5.社會化程度低 多以縣

8、為單位，基金調(diào)劑范圍小 ，從嚴格意義上而言只是一種社區(qū)保障而非社會保障。這種小范圍內(nèi)實施的農(nóng)村社會保障，沒有實現(xiàn)社會保障應具備的社會化規(guī)模。 6.缺乏法制保障,（二）基本原因,1.政府重城輕鄉(xiāng)的思想與政策 2.農(nóng)村經(jīng)濟的落后 3.農(nóng)村地廣人多 4.監(jiān)管不力,四、改革與完善我國農(nóng)村社會 保障制度的基本原則,（一）政府主導原則 （二）普遍性原則 （三）公平優(yōu)先與兼顧效率原則 （四）社會保障水平較快提高原則 1.與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應 2.保障基本生活原則 3.較快提高 （五）分類分層原則 （六）一體化社會保障原則,五、我國農(nóng)村社會保障制度 改革與完善的政策措施,（一）轉(zhuǎn)變思想，提高認識 （二）加快制

9、度建設，實現(xiàn)廣覆蓋 （三）建立合理高效的籌資機制，提高保障水平 關(guān)鍵 ：政府責任 （四）加強監(jiān)督管理，保障健康發(fā)展 （五）加快農(nóng)村社會保障制度的立法工作 （六）逐步提高統(tǒng)籌層次、社會化程度 （七）加快城鄉(xiāng)一體化進程 2020年基本實現(xiàn)，2025年完全實現(xiàn) （八）加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強農(nóng)村社會保障的實力,第二節(jié) 農(nóng)村社會保障研究綜述,一、農(nóng)村社保制度（體系）的進入路徑 這一主題的形成是由我國現(xiàn)有的二元社會結(jié)構(gòu)所決定的。已有的社會保障體系實質(zhì)上只包括城鎮(zhèn)社會保障制度，這就帶來了農(nóng)村社保體系建設如何進入的問題。對此研究者形成了三類觀點： 1.“分離說”。他們從當前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未消除、城鄉(xiāng)居民收

10、入水平差距較大、城鎮(zhèn)社保體系存在諸多問題出發(fā)，提出建立農(nóng)村社會保障制度必須從農(nóng)村實際出發(fā)，實行與城市不同的制度。 2.“一體說”。研究者從公民基本權(quán)利和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度提出應當實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的一體化，要讓農(nóng)村居民也享有基本社會保障權(quán)。,一、農(nóng)村社保制度（體系）的進入路徑,3.“過渡說”，其核心觀點在于由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短時間內(nèi)無法真正消除，這就決定了我們無法在短期內(nèi)實現(xiàn)完全意義的城鄉(xiāng)社保體系一體化；現(xiàn)實的做法只能是通過一種過渡性的制度安排，在完全割裂的城鄉(xiāng)二元社會保障制度之間構(gòu)建一種銜接模式，為將來建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障創(chuàng)造條件。,二、農(nóng)村社會保障制度（體系）的發(fā)展模式,在分析路

11、徑上，研究者主要依據(jù)城鄉(xiāng)社保銜接的不同階段、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的階段差異以及農(nóng)村社會發(fā)展的地區(qū)差異，來確定農(nóng)村社會保障的發(fā)展模式 。鑒于城鄉(xiāng)社保銜接具有階段性，有3中觀點： 1.觀點一：應該先搞好進城從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民和國有企業(yè)城鎮(zhèn)集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工的社會保障，特別是養(yǎng)老和失業(yè)保險，進而逐步把農(nóng)村人口涵蓋進來，最后視經(jīng)濟發(fā)展情況，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的飛躍。 2.觀點二：應該根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同時期分別按照轉(zhuǎn)型模式、市場模式和目標模式來指導農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建；同時這三種模式并不是孤立的，可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷上升，沿著由轉(zhuǎn)型模式向市場模式、再向目標模式的路徑轉(zhuǎn)換。 3.觀

12、點三：建立農(nóng)村社會保障體系的基本思路應當是依據(jù)不同類型農(nóng)村的 經(jīng)濟發(fā)展水平進行分類設計和分類實施：在貧困型農(nóng)村應建立以基本生活保障為內(nèi)容的救濟型社會保障體系，在溫飽型農(nóng)村應建立基本生活需要型的社會保障體系，在富裕型農(nóng)村應建立保險型的社會保障體系。,三、農(nóng)村社保制度（體系） 構(gòu)建的順序和重點,研究者們在農(nóng)村社保體系的構(gòu)成內(nèi)容上意見基本一致，但在發(fā)展順序和重點上有一定的分歧。 （一）發(fā)展順序 觀點一：農(nóng)村社保的近期目標是用36年的時間在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)全面實行農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和低保制度，在中部和西部地區(qū)積極開展農(nóng)村低保，進行農(nóng)村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療試點，中期目標是用10年左右的時間，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)

13、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本社會保障制度的統(tǒng)一，中部地區(qū)和有條件的西部地區(qū)，農(nóng)村低保覆蓋所有農(nóng)民，農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障覆蓋多數(shù)農(nóng)民；長期目標是用20年左右的時間，在東、中部地區(qū)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會保障制度，西部地區(qū)的農(nóng)村社會保障也有長足進展，使大多數(shù)農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，基本生活得到保障。,三、農(nóng)村社保體系構(gòu)建的順序和重點,觀點二：有研究者提出農(nóng)村社會保障體系建設的“步驟論”： A.“三步說”：第一步建立全面的農(nóng)村最低生活保障制度；第二步建立農(nóng)村老年人口的醫(yī)療保障；第三步建立農(nóng)村青少年的教育保障。 B.“七步說”：第一步啟動大病醫(yī)療保險與籌備養(yǎng)老基金；第二步推行基本生活保障；第三步擴大社會救濟；第四步實

14、施全面醫(yī)療保險和部分工傷保險；第五步啟動養(yǎng)老保險并建立失業(yè)保險、工傷保險、生育保險；第六步建立全民社會福利制度；第七步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障。,三、農(nóng)村社保體系構(gòu)建的順序和重點,（二）農(nóng)村社保制度（體系）建設的重點 提出在農(nóng)村社會保障的各項制度建設中，最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度的建設是其重點。,四、農(nóng)村社會保障的財政支持研究,（一）理論依據(jù)：公共物品理論與公共財政理論 1.關(guān)于公共物品的爭論 觀點一：總體上是。農(nóng)村社會保障的發(fā)展程度受諸多因素的影響，但是由于其公共產(chǎn)品特性，從而確立了財政支持其發(fā)展的主導性地位（陶紀坤，2004；庹國柱，2009等）。 觀點二：分類界定。農(nóng)村社會保障

15、是一個龐大的體系，因此大多數(shù)學者（鄧大松，2001；郝書辰，2009等）選擇進行分類界定，并基本形成“政府財政支持農(nóng)村社會保障的廣度和深度應以項目屬性為依據(jù)”的研究前提。總體來看，對農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村社會優(yōu)撫和農(nóng)村社會福利的公共產(chǎn)品屬性學者們態(tài)度較為一致，進而證明了國家財政的無限責任。但是對農(nóng)村社會保險的屬性界定曾倍受爭議。 （1）準公共產(chǎn)品。郝書辰（2008）、顧昕（2009）、陳玉平（2010）等認為，農(nóng)村社會保險的非排他性主要體現(xiàn)于其公平性特征，強大的正外部效用具有不可分割性，加上政府供給具有明顯的優(yōu)越性，因此其準公共產(chǎn)品特性明顯強于私人產(chǎn)品特性，國家財政必須扶持但應適度。,（一）理論依

16、據(jù)：是否是公共物品的爭論,（2）屬于私人產(chǎn)品。陳平（2002）認為，參保個體享受到的農(nóng)村社會保險的數(shù)量是有限的導致其具有可分割性，需要交費才能獲得使之又具有排他性，因此屬于私人產(chǎn)品，政府不宜直接介入只能政策引導，這種觀點實際上否定了國家財政支持農(nóng)村社會保險的必要性。 2.公共財政理論 將公共財政理論與社會保障聯(lián)系起來進行研究最早的學者是張馨（1996）。她在研究中指出，現(xiàn)代社會保障收支的公共服務性，決定了它天然是公共財政的一個組成部分，社會保障活動離不開國家預算經(jīng)常性收入財力的支持，必須以國家預算的財力為后盾；社會保險基金余額的投資，應由國家預算集中掌握和安排。 隨后以公共財政理論為基礎(chǔ)進行社

17、會保障的研究逐漸豐富起來，為財政支持農(nóng)村社會保障的發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)與可靠的依據(jù)。 基于農(nóng)村社會保障的公共產(chǎn)品屬性，將農(nóng)村社會保障置于公共財政理論范疇進行研究也成為重要趨向（張馨，1996；彭成洪，2006；齊海鵬，2008；顧昕，2006；李莉，2007等）。,（二）財政支持績效評價及原因,1.財政支持績效評價 近年來，國家財政對農(nóng)村社會保障各保障項目給予了不同程度的支持。大部分學者的研究是在肯定財政支持給農(nóng)村社會保障帶來的深刻變化的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村社會保障整體或某一社會保障項目，查找問題、分析原因，對財政支持農(nóng)村社會保障績效進行客觀評價。 （1）農(nóng)村社會保障財政支持的總體績效。從學者們的

18、研究來看，觀點相對集中，即農(nóng)村社會保障財政支持水平總體較低，對此學者們大都運用實證的研究方法，輔以數(shù)據(jù)證明。 （2）分項評價。對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、低保等財政支持績效評價多。,（二）財政支持績效評價及原因,2.績效水平低的原因 一是從財政體制方面進行了探討。 總體認為，1994年開始的財政體制改革不徹底，是以財政投入為主的農(nóng)村社會保障體系難以建立的重要原因。 呂煒（2006）、王一涵（2007）、汪敏（2011）等學者認為是財政支持責任劃分不明確且欠合理。 二是宏觀制度環(huán)境的原因及建議，主要是對二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的批判。,（三）財政支持標準與方向,1.農(nóng)村社會保障財政支持的標準

19、 由于農(nóng)村社會保障包含的內(nèi)容較多，對財政的需求總量不管是從定性還是從定量的角度進行測算都具有一定的難度，因此鮮有學者對財政支持農(nóng)村社會保障的總體標準給出一個明確的數(shù)字，最多只能根據(jù)某一指標給出一個比重。例如 貢森（2007）測算在未來10年時間內(nèi)，農(nóng)村社會保障財政投入占農(nóng)民純收入的比重應提高到10%左右。 李先德（2010）在假定20102020年財政收入以四種情景遞增的情況下，分別測算出農(nóng)村社保三項（新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村低保）的財政資金需求占總財政收入的比例，其中最高的占比達到6.6%，并得到基本研究結(jié)論：農(nóng)村社保事業(yè)不僅是可以推進的，而且我國的財政能力也足以承擔起更高的支出水平，到2020年我國政府將農(nóng)村社保三項的總投入提高到16880億元不會對財政造成明顯壓力。,（三）財政支持標準與方向,2.財政支持