1、.PPP模式在項目識別階段需要注意的難點(diǎn)要點(diǎn)識別階段是 PPP項目的一個起始階段，這一階段更多的是“判斷”，判斷一個項目是否適合采用 PPP的模式。這種判斷從計劃到論證， 從財政部門、 行業(yè)主管到社會資本都需要判斷項目本身與 PPP模式的契合度。 如果契合度比較低， 那么就不用再花太多的精力硬套 PPP的模式，轉(zhuǎn)向其他模式可能是一個更有利也更經(jīng)濟(jì)的選擇。對項目自身的判斷， 源自于對這個行業(yè)有一定的認(rèn)知。 首先我們通過總結(jié)近期的 PPP項目實施情況，判斷行業(yè)發(fā)展的趨勢； 其次我們需要對識別階段的一些定義、概念易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑， 避免錯誤的理解和使用 PPP模式；最后落實到執(zhí)行層面， 當(dāng)一

2、個項目經(jīng)過初步判斷具有使用 PPP模式的條件和基礎(chǔ)， 應(yīng)當(dāng)由誰來推動相關(guān)的工作， 使項目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段， 可能是本階段最為重要的現(xiàn)實問題。（一）趨勢判斷1、PPP項目目前的推進(jìn)情況總結(jié)當(dāng)下的 PPP主要處于探索階段，在推進(jìn)過程中呈現(xiàn)出以下四個方面的特征：（ 1）從央地層面，中央層面高度重視，地方層面存在運(yùn)動化、形式化傾向中央層面，財政部、發(fā)改委、住建部陸續(xù)發(fā)布了一系列 PPP相關(guān)的政策法規(guī)及指導(dǎo)意見，宏觀上為 PPP的順利實施奠定了政策基礎(chǔ)； 在地方層面各級政府（或成立 PPP中心）與相關(guān)部委對接， 但需要關(guān)注的是， 在微觀層面的對接過程中很多項目沒有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)地論證， 人為忽視了識別階段

3、的重要意義， 采取跳過的方式匆忙上馬，更有部分在建項目從原先的 BT 改頭換面為 PPP，這既是明顯不符合政策要求的，也反映出了非理性一陣風(fēng)式的運(yùn)動化與形式化傾向。（ 2）從行業(yè)領(lǐng)域看， PPP項目主要落地于五大領(lǐng)域在具體實施上，目前的PPP主要集中在環(huán)境治理、區(qū)域開發(fā)、軌道交通、市政工程、醫(yī)療養(yǎng)老這五大領(lǐng)域， 其中環(huán)境領(lǐng)域由于前期的項目積累多，自身盈利能力強(qiáng)， PPP項目進(jìn)展較快；而基于中國的城市化發(fā)展對軌道交通的巨大需求，軌道交通領(lǐng)域也成為了本輪PPP發(fā)展的一個重點(diǎn)。（ 3）從項目屬性看，經(jīng)營性項目受熱捧.在項目屬性方面， PPP項目主要分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類，目前

4、在實踐中采用 PPP模式的項目主要集中在具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、 盈利性較強(qiáng)、收益能完全覆蓋成本的經(jīng)營性項目， 而準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目由于原有付費(fèi)機(jī)制及管理制度的局限性， 盈利性不強(qiáng)， 缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)， 如果沒有創(chuàng)新的模式支撐， 必將給地方財政帶來較大的壓力， 導(dǎo)致很多地方在統(tǒng)籌考慮之下不得不“忍痛割愛”選擇放棄。（ 4）從所有制結(jié)構(gòu)來看，公有制主體參與為主在所有制方面， 目前 PPP在實踐層面主要為地方政府平臺、 央企、國企等公有制主體間的合作， 私營企業(yè)參與較少， 這一方面因為前期項目合作主要以國企為主，項目參與主體存在承繼性； 同時也因為私營企業(yè)前期遇到的玻璃門和彈簧門對本輪公私合營

5、存在一定顧慮。 當(dāng)然環(huán)境治理領(lǐng)域是比較特殊的， 其本身高度的市場化，上市公司、民營企業(yè)在行業(yè)中占據(jù)了較大的份額， 因此這一領(lǐng)域的公有制并不占主導(dǎo)地位。我們在全國各地接觸并輔助實施了大量 PPP項目，對部分地區(qū)有著深入的了解。近期受河南省財政廳 PPP中心邀請，參加了河南省第一批 29 個 PPP項目的督導(dǎo)推進(jìn)、第二批 PPP項目的初步審查以及協(xié)助完善方案上報的工作。 結(jié)合其他區(qū)域的現(xiàn)狀和實際工作， 我們所了解的 PPP項目的簽約率并沒有市場傳聞的那么低。以省級推介的項目為例，約 1/3 的項目基本落地簽約， 1/3 的項目年內(nèi)有望簽約，剩下的 1/3 的項目簽約的可能性比較??； 如果是市級層面

6、推介的項目， 簽約率可能要略低于省級。2、在中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上，如何理解中國在現(xiàn)階段大規(guī)模推動 PPP 統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示， 2014 年中國的城鎮(zhèn)化率為 54.77%。從城鎮(zhèn)化（或者說城市化）的一般發(fā)展規(guī)律來看， 我國已經(jīng)步入了中期發(fā)展階段， 城鎮(zhèn)化的“速度”和“質(zhì)量”成為了當(dāng)前階段的主要矛盾，傳統(tǒng)的“政府單一拉動”不再適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求， “多方協(xié)同參與”已成為必然趨勢。尤其是當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過 50%時，應(yīng)通過結(jié)構(gòu)的調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從粗放式的發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，這一點(diǎn)也是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃重點(diǎn)提及的。因此，在這背景下大規(guī)模推動 PPP主要基于以下動因：（1）發(fā)揮政府的社會動員

7、力量，動員全社會資源與力量投入城鎮(zhèn)化的后半.場，同時也充分體現(xiàn)社會各方在新型城鎮(zhèn)化中的利益與訴求，避免資源錯配。（2）在城鎮(zhèn)化上半場，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務(wù)過大（更多的體現(xiàn)為隱性債務(wù)） 和債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等問題，帶來了巨大的財政壓力與債務(wù)風(fēng)險。 社會資本的介入可減少政府在下階段城鎮(zhèn)化中資金投入的絕對量，并通過PPP機(jī)制調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。（3）現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變和國企改革有目標(biāo)無路徑，PPP 的推進(jìn)推動了政府職能的轉(zhuǎn)變、政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與國企改革。其中財稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎(chǔ)，同時也將在PPP演進(jìn)中更趨合理。（4）中國當(dāng)下的社會資本是有一定能力參與到城鎮(zhèn)化

8、的建設(shè)中來，但缺乏直接的投資渠道與投資機(jī)會， 以往的社會資本只能通過間接的渠道 （如證券市場）或 BT、BOT 等形式參與一些經(jīng)營性、明確約定收益或承諾回購的項目。而PPP中使用者付費(fèi)與政府財政補(bǔ)貼機(jī)制的完善與推廣， 賦予了社會資本更多的參與空間和投資機(jī)會。 同時，城鎮(zhèn)化推進(jìn)將產(chǎn)生更多產(chǎn)業(yè)與投資機(jī)會， 配合證券市場的改革，必將為社會資本的發(fā)展配上產(chǎn)業(yè)與金融的雙翼。3、在中國的現(xiàn)行政府構(gòu)架中，由哪個部門主導(dǎo)PPP財稅體制改革， 作為本輪國家治理體系的一個重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的。 預(yù)算法的修訂作為重要標(biāo)志，明確了現(xiàn)代財稅制度的改革方向，如：實行全口徑預(yù)算管理、 國務(wù)院財政部門

9、具體負(fù)責(zé)對中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理、 允許發(fā)行地方政府債券、 將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、 各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等。以往地方政府債務(wù)多以 “城投債” 的形式表現(xiàn)， “城投債” 是由發(fā)改委審核，并未納入預(yù)算管理； 未來無論是政府發(fā)行債券， 還是 PPP項目所涉及到的政府補(bǔ)貼，都要納入預(yù)算管理，那么由財政部主導(dǎo) PPP項目順理成章。對于地方政府， PPP模式的核心是應(yīng)當(dāng)改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險，這里的債務(wù)結(jié)構(gòu)很重要的一點(diǎn)就是將短期負(fù)債轉(zhuǎn)向長期負(fù)債， 并且從較長的周期化解分?jǐn)傦L(fēng)險，而非簡單的推遲風(fēng)險。從財政部發(fā)布的指南中也能夠看出， PPP 模式以財政投資預(yù)算跨年度試算平衡為基礎(chǔ)，財政資金

10、從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運(yùn)營”，更加重視項目全生命周期的動態(tài)管理。當(dāng)然在現(xiàn)階段， 幾乎所有的 PPP項目都處于識別和準(zhǔn)備的過程，也就是處于.PPP項目的“立項”環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)改委需要統(tǒng)籌的是經(jīng)濟(jì)與社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。 PPP不僅僅是一種投融資模式，更多的是政府與社會資本的“聯(lián)姻”，共同攜手致富的過程。這個度需要準(zhǔn)確衡量，條件過于苛刻不利于轉(zhuǎn)型的成功，過于寬松又會導(dǎo)致非系統(tǒng)性風(fēng)險大幅攀升。因此在這一環(huán)節(jié)，發(fā)改委仍然需要對整體進(jìn)行統(tǒng)籌安排， 也就出現(xiàn)了發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開辟 PPP 項目庫專欄，公開發(fā)布 PPP推介項目的情況。（二）概念解惑1、什么樣的項目適合以PPP的模式操作按照

11、財金 76 號文中的說明：價格調(diào)整機(jī)制相對靈活，市場化程度較高，投資規(guī)模相對較大，需求長期穩(wěn)定，這些項目在現(xiàn)階段更加適合 PPP。例如城市供水，污水處理，軌道交通（地鐵，有軌電車），養(yǎng)老醫(yī)療等項目。在實踐中，這四個方面的要求都是相對的，并沒有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)或門檻。在識別階段只能基礎(chǔ)的判斷出具有靈活的調(diào)價機(jī)制、 市場化程度較高的這類項目采取 PPP的難度會比較低； 而純公益性、 缺乏市場競爭的項目， 則需要各方主體審慎對待，不可用其他類型的項目經(jīng)驗直接套用，而是需要思考如何通過創(chuàng)新，使自身滿足或具備這樣優(yōu)秀的條件。2、存量項目是否能采取PPP模式運(yùn)作存量項目是可以采取 PPP的方式運(yùn)作的，目前實

12、施 PPP的很多項目都是存量項目。以河南省為例， 6 月河南省發(fā)布了河南省 PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案，明確對運(yùn)用 PPP模式改造的存量項目和新增項目給予支持?；鹬饕峁﹥煞矫娴闹С郑Y本支持和技術(shù)支持。對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的 30%給予資本金支持，總投資在 10 億元以下（含 10 億元）的單個項目最高支持 2000 萬元，總投資超過 10 億元的項目最高支持 5000 萬元；對于存量項目采用 PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的 5%10%給予支持，最高不超過 5000 萬元?；鸩捎霉蓹?quán)為主方式投入 PPP項目。技術(shù)援助分兩種形式。 一是前期費(fèi)用補(bǔ)貼。 二是

13、項目獎勵。 列入財政部全國示范的項目，每個項目獎勵 500 萬元。.（三）操作指引1 、誰能發(fā)起 PPP項目，應(yīng)當(dāng)向誰提出按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發(fā)起項目。政府發(fā)起是由財政部門 （政府和社會資本合作中心） 負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。 行業(yè)主管部門可從新建、 改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，向財政部門申報。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門 （政府和社會資本合作中心） 推薦潛在政府和社會資本合作項目。在實踐中，我們深入?yún)⑴c了某省的 PPP項目識別階段的各項工作。通常 PPP 項目是由行業(yè)主管部門、 下屬的平臺公司或社會資本發(fā)起， 向當(dāng)?shù)氐呢斦块T申

14、報。如果是省一級向下主導(dǎo) PPP項目的地區(qū)，是由市 / 縣級的地方政府，委托當(dāng)?shù)氐呢斦块T，向省 PPP中心申報，省 PPP中心會通過篩選和分類， 建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫， 重點(diǎn)支持示范庫和推介庫的項目， 例如給予省級的財政補(bǔ)貼等。2、哪些主體可以作為實施機(jī)構(gòu)發(fā)改委 2724 號文對實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行了描述： 實施機(jī)構(gòu)是由政府確定， 作為 PPP 項目的實施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé) PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。其中實施機(jī)構(gòu)在選擇合作伙伴時即作為采購人， 通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負(fù)責(zé)資格預(yù)審、談判、最

15、終確認(rèn)等工作（可以委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。關(guān)于哪些主體能夠成為實施機(jī)構(gòu)，在財政部 76 號文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)， 負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、 采購、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委 2724 號文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、 事業(yè)單位、 行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)， 作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)”。綜上，只要是政府授權(quán)的，職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運(yùn)營公司、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)（平臺，地方國企）均可作為實施機(jī)構(gòu)。但是我們在實施的過程中發(fā)現(xiàn)，部分職能部門、 事業(yè)單位、 行業(yè)管理部門若.作為實施機(jī)構(gòu)， 可能直接參與到項目的經(jīng)營中，同時又

16、承擔(dān)了項目的監(jiān)管、考核等職責(zé)，存在“既做運(yùn)動員，又做裁判員”的風(fēng)險。因此建議將實施運(yùn)營和監(jiān)管考核分開，由兩個主體分別承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡政放權(quán)，不過度干預(yù)市場。3、立項階段可研的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進(jìn)這里的可研全稱是工程項目可行性研究報告，是報發(fā)改委立項審批中重要的支撐性報告。在財政部發(fā)的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）中提到了，在項目發(fā)起階段， “新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、 項目產(chǎn)出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經(jīng)立項，實際上也是提

17、交過可研的。在合同指南中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計等前期工作要求”。因此，從理論上來說，可研是項目立項的依據(jù)， 如果沒有可研， 項目不能通過立項， 是否采取 PPP都不可能實施。現(xiàn)實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動 PPP項目，如果嚴(yán)格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。 以我們在某省操作的大量案例來看，通常是項目建議書報發(fā)改委審批確定立項之后，可以先提交 PPP的初步實施方案， 與可研同步推進(jìn)， 最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、 準(zhǔn)確參數(shù)，作為調(diào)整實施方案的重要依據(jù)。缺少可研會導(dǎo)致項目流程不完備， 實施方案（或初步實施方案） 依據(jù)

18、不充分不準(zhǔn)確，無論是業(yè)主方、社會資本，還是咨詢機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)清楚其中存在的風(fēng)險。如果按照非常規(guī)的流程推進(jìn)項目， 在具體操作實施中， 需要向省級的相關(guān)部門了解清楚各項工作的要求，確保進(jìn)一步降低風(fēng)險。4、初步實施方案應(yīng)當(dāng)包含哪些方面的內(nèi)容，哪些部分是重點(diǎn)在財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知 （財金 201557 號）的附件部分，給出了初步實施方案的模板，重點(diǎn)包含了四個部分的內(nèi)容：項目基本情況、可行性分析、初步實施安排、財務(wù)測算。其中核心和重點(diǎn)問題在于， 擬采用的運(yùn)作方式以及收益分析。其中運(yùn)作方.式不僅包含了 PPP的投融資方式， 還包含了項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)， 即我們所說的交易結(jié)構(gòu)。雖然在初步實施方案中并不會寫的非常深入， 但要求表述的比較清晰和全面。因為只有運(yùn)作方式確定了，后續(xù)的收益分析才能有所依據(jù)。收益分析則關(guān)系到項目后續(xù)的付費(fèi)方式，以