關(guān)于東城區(qū)古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造的調(diào)研報告第一部分是簡要分析古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造的主要矛盾，第二部分是分析解決古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造的思路、原則，第三部分提出了根據(jù)我區(qū)情況進行古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造試點的幾種模式，第四部分提出了幾點政策建議。一、東城區(qū)古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造的幾個主要矛盾1古都風貌文化保護區(qū)以下簡稱文保區(qū)內(nèi)危舊房過多，造成保護與改造之間的矛盾。根據(jù)中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃基本術(shù)語的規(guī)定，城市需要重點保護的歷史地段或歷史街區(qū)，保護是指對歷史地段及其環(huán)境的鑒定、保存、維護、整治以及必要的修復和復原等活動。文保區(qū)內(nèi)好房子多，意味著工作重點是歷史地段及其環(huán)境的鑒定、保存、維護和整治，工作難度、資金壓力等都會相應(yīng)降低。而東城區(qū)恰恰相反，在文保區(qū)內(nèi)危舊房的比例超過80，也就是說很多房子都要拆了按照古都風貌重新或部分翻建，形成了“保護少，改造多”的情況。這樣就增大了工作的難度，主要表現(xiàn)在文保區(qū)的建筑規(guī)劃設(shè)計、資金投入、市政設(shè)施建設(shè)、房屋施工、居民周轉(zhuǎn)問題等等。2文保區(qū)的劃定是北京市人民政府向北京市人民、全國人民做出的承諾，這造成文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的迫切性與配套政策法規(guī)相對匱乏之間的矛盾。改革開放以后，特別是近10年來，城市建設(shè)和城市土地開發(fā)飛速發(fā)展，以房地產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)為主體的城市建設(shè)和城市開發(fā)成為主旋律。在與城市建設(shè)和城市開發(fā)有關(guān)的法律規(guī)范中，大多是以規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動為主，對其他模式的城市土地開發(fā)活動進行規(guī)范的法律文件幾乎沒有。文保區(qū)內(nèi)的危舊房改造是在保護前提下進行的改造，受到古都風貌保護的限制，對以經(jīng)濟利益最大化的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來說，是不愿意介入的。文保區(qū)內(nèi)的危舊房改造由于它的特殊性，不可能完全參照房地產(chǎn)開發(fā)的法律規(guī)范進行操作，因此，盡快出臺一部比較完整的、全面的、統(tǒng)一的關(guān)于文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的法律法規(guī)是十分必要的。這主要表現(xiàn)在確定文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的主體，規(guī)范各個參與者的權(quán)利與義務(wù)，制定改造模式的流程，資金的來源，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)整，房地產(chǎn)價值評估、利益分配和公示機制，建筑規(guī)劃的主導思想等方面?，F(xiàn)在的問題是關(guān)于文保區(qū)的法律規(guī)范，基本都是北京市人民政府下發(fā)的文件，法律效力不高，老百姓了解甚少?，F(xiàn)有的政策文件包括北京歷史文化名城保護規(guī)劃、北京舊城25片歷史文化保護區(qū)保護規(guī)劃、北京皇城保護規(guī)劃、中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳關(guān)于加強北京市舊城保護和改善居民住房工作有關(guān)問題的通知等。3文保區(qū)內(nèi)危舊房改造需要資金量比較大，但文保區(qū)內(nèi)中低收入者占有很大比例，造成居民一方面迫切希望改造，一方面又存在等開發(fā)商、等政府出錢改造之間的矛盾。我們在視察中，明顯地體會到老百姓有改善居住條件的強烈愿望，但限于經(jīng)濟條件，很多人無能為力，希望政府或開發(fā)商，或其他到文保區(qū)買四合院的人士，出資進行搬遷改造。老百姓一般要求是希望得到購買一個兩居室的40萬元資金。另一方面，2004年修改頒布的憲法，更加明確了對私人財產(chǎn)的保護，老百姓也更珍視這個權(quán)力。房地產(chǎn)是老百姓最重要的財產(chǎn)之一，對房屋所有權(quán)、房屋使用權(quán)、房屋租賃權(quán)、國有土地使用權(quán)的價值觀念非常重視，以往簡單、粗放地處置產(chǎn)權(quán)人房地產(chǎn)的做法，行不通了。但是，怎樣使文保區(qū)內(nèi)居民積極主動參與改造，激發(fā)他們的主觀能動性，讓“死房子”活起來，真正使房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和價值按照市場規(guī)律流動起來，盡快推動文保區(qū)內(nèi)危舊房改造工作，形成政府、居民、其他參與改造單位通力合作的局面，我們認為這是解決文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的突破口。關(guān)于文保區(qū)內(nèi)危舊房改造問題，還有很多矛盾和問題，如胡同道路寬度與市政、消防通道建設(shè)規(guī)范的矛盾，大量遷出四合院居民與文保區(qū)內(nèi)城市文化、傳統(tǒng)文化保護之間矛盾，規(guī)劃高度限制與居民住房面積需求之間的矛盾，文保區(qū)開發(fā)利用與保護之間的矛盾，文保區(qū)土地價值高與限制土地開發(fā)之間的矛盾等等，這里就不一一列舉。總之，文保區(qū)內(nèi)危舊房改造是一個充滿著矛盾和沖突的系統(tǒng)，分析和正確認識存在的矛盾，是走向成功的第一步。二、文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的思路、原則一思路。1先易后難，以點帶面，尋找規(guī)律。以大片、集中、房地產(chǎn)開發(fā)“剃光頭”模式進行文保區(qū)內(nèi)危舊房改造，已經(jīng)得到了政府、百姓、專家的廣泛否定，因此，新的保護和改造模式還在探索和創(chuàng)新之中。在這個前提下，對文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的思路應(yīng)該是“先易后難，以點帶面，尋找規(guī)律”，通過劃定小范圍、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡單、居民容易配合改造、房屋質(zhì)量較好的改造區(qū)域，進行創(chuàng)新性試點改造，找出老百姓比較認同、操作流程清晰、利益分配公開的新模式。2主張“政府牽頭、居民為主體、有關(guān)機構(gòu)參與”的自主性改造。多年來，我們一直提倡“人民城市人民建”，但在實際中卻是“人民城市政府建、開發(fā)商建”，城市的真正主體老百姓，是被動地參與到城市建設(shè)中。我們在調(diào)查中，明顯地感到老百姓等政府、等開發(fā)商，甚至與政府形成對立情緒，不信任房地產(chǎn)開發(fā)商，為了保護自己的基本利益，只提出“我的房子能換多少錢”，并不十分關(guān)心政府的政策規(guī)定、古都保護、城市建設(shè)等問題。因此，如果提出“政府牽頭、居民為主體、有關(guān)機構(gòu)參與”的自主性改造的思路，有可能使老百姓積極地參與到改造中，理解和溝通更加容易，與自己利益更相關(guān)，增大在改造的各個環(huán)節(jié)中的透明度和公開度，也許工作會更順利。3開發(fā)改造模式要靈活多樣，實事求是，因地制宜，不搞一刀切。社會的發(fā)展和進步，使人們的精神需求和物質(zhì)需求都呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，不可能按照統(tǒng)一的或單一的模式解決復雜的社會問題。因此，針對文保區(qū)內(nèi)危舊房改造這個綜合問題，在研究具體改造模式方面，基本思路就是要根據(jù)不同院落、不同人口結(jié)構(gòu)、不同用途、不同功能、不同地段等因素，實行靈活多樣的改造模式，適應(yīng)老百姓的經(jīng)濟承受能力和基本需求，傾聽老百姓的意見和建議，不搞一刀切。二原則。文保區(qū)內(nèi)危舊房改造涉及千千萬萬普通人的利益，也涉及到東城區(qū)今后的發(fā)展，關(guān)系到古都形象問題，為了使這項工作能夠開展起來，我們提出以下幾個原則1依法原則。在文保區(qū)內(nèi)的危舊房改造中，為規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù)，第一原則就是依法原則，沒有大家共同遵守和執(zhí)行的統(tǒng)一綱領(lǐng)，工作是不會做好的。文保區(qū)內(nèi)危舊房改造法律規(guī)范的主要內(nèi)容要以房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)價值評估和分配、保護改造模式和程序、各參與者包括政府權(quán)利義務(wù)、公眾參與程序等內(nèi)容為主。2技術(shù)創(chuàng)新原則。文保區(qū)的危舊房改造與以往單純的房地產(chǎn)開發(fā)或危舊房改造都不同，它是基于傳統(tǒng)文化保護的危舊房改造，同時涉及到改善老百姓住房條件問題。它的復雜程度遠遠大于單純的房地產(chǎn)開發(fā)和危舊房改造活動，因此，文保區(qū)的危舊房改造一定要有創(chuàng)新意識，不僅包括觀念創(chuàng)新、觀點創(chuàng)新，也包括制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，要突破以往的束縛，用先進的理論和已取得的經(jīng)驗指導這項工作。特別是技術(shù)創(chuàng)新顯得尤為重要，很多關(guān)于建筑材料、采暖技術(shù)、太陽能技術(shù)、院落中水處理技術(shù)等先進技術(shù)的研究和引進，可以大大減少改造的難度，如引進大市政、冬季取暖問題等等。技術(shù)和管理的創(chuàng)新，本身就是生產(chǎn)力，這在中國共產(chǎn)黨提出的“三個代表”中有明確的論述。因此，在古都風貌保護中，技術(shù)創(chuàng)新是需要投入一定的財力和物力進行研究的重大課題。3規(guī)劃先行原則。在文保區(qū)危舊房改造方面，規(guī)劃工作最重要，它關(guān)系到改造項目的質(zhì)量、效益和效率，是整個改造工作的基礎(chǔ)，重中之重。因此，不管文保區(qū)危房改造項目在短期內(nèi)是否進行，政府有關(guān)部門都要組織一定的人力和物力，對東城區(qū)15片保護區(qū)作出詳細的城市規(guī)劃方案，供社會各界提出意見，作為今后改造的基礎(chǔ)。4全市一盤棋原則。東城區(qū)被劃定的15片古都風貌文化保護區(qū)，不僅屬于東城區(qū)，也屬于北京市。從土地經(jīng)濟學和城市規(guī)劃學角度分析，當一個區(qū)域被劃定為歷史文化保護街區(qū)后，從城市規(guī)劃角度看，這個區(qū)域就被限制開發(fā)了，而其他區(qū)域由于沒有被設(shè)定為保護區(qū)，依然可以按照利益最大化特別是經(jīng)濟利益的城市規(guī)劃方案進行開發(fā)和建設(shè)；從土地經(jīng)濟學角度看，這個區(qū)域被政府設(shè)定了歷史遺跡地役權(quán)，地區(qū)內(nèi)的土地使用者是供役者，由于土地被限制開發(fā)利用如不能拆舊房，不能開發(fā)建設(shè)高容積率、高收益的房產(chǎn)，使土地使用者的經(jīng)濟利益減損，因此持有地役權(quán)的機構(gòu)或政府應(yīng)該對供役者以經(jīng)濟補償。另一方面，地役權(quán)也形成一定的價值和收益，被持有者和利益相關(guān)者享有如胡同游的組織者就是歷史遺跡地役權(quán)的直接受益者之一。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，可以通過兩種渠道對地區(qū)內(nèi)的土地使用者或土地所有者進行補償。一種是通過設(shè)定歷史遺跡地役權(quán)價值補償，即誰得到地役權(quán)的好處，誰就要對供役者進行補償。東城古都風貌文化保護區(qū)對北京成為歷史名城做出了貢獻，因此北京市政府應(yīng)從每年的土地使用權(quán)出讓金收入中，?？顒澇鲑Y金用以補償文保區(qū)內(nèi)的居民和單位。另外一種是通過建立土地發(fā)展權(quán)制度，為東城區(qū)進行補償。由于文保區(qū)的開發(fā)利用被規(guī)劃條件限制，如只能建6米以下住宅，而其他城區(qū)卻可以建設(shè)45米、60米甚至100米的高層建筑，其收益可想而知。同樣面積的土地因為規(guī)劃條件的不同，開發(fā)收益肯定不同。這時，可以通過建立土地發(fā)展權(quán)制度，開發(fā)高容積率地區(qū)的企業(yè)要購買低容積率地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)，這樣低容積率地區(qū)的土地使用者也能獲得收益，從而平衡了各個區(qū)域的土地經(jīng)濟收益。如果可以實行這樣的制度，海淀、朝陽、豐臺等區(qū)政府應(yīng)該通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，向東城支付一部分土地收益或其他稅收收益，以彌補東城區(qū)的經(jīng)濟損失。因此，從表面上看，古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造是東城區(qū)自己的事情，但從深層次上分析，它實際上只有通過全市人民與市政府的共同努力，才會圓滿地解決這個問題。三、古都風貌文化保護區(qū)內(nèi)危舊房改造的幾個建議模式通過調(diào)查研究，視察了幾個已經(jīng)完成的改造項目，根據(jù)東城區(qū)政治、經(jīng)濟、文化資源情況，我們提出幾種不同形式的文保區(qū)危舊房改造具體模式，供有關(guān)部門參考。1旅游景點帶動模式。旅游景點帶動模式是以文保區(qū)內(nèi)文化底蘊濃厚的旅游資源為核心和龍頭，帶動周圍胡同和四合院的更新改造，如鼓樓核心改造區(qū)、國子監(jiān)核心改造區(qū)、故宮核心改造區(qū)等。這種模式的主體牽頭單位是旅游景點單位，或旅游景點單位與街道辦事處成立聯(lián)合體，以旅游資源綜合開發(fā)利用為內(nèi)容，四合院居民與旅游景點單位建立松散聯(lián)盟，共同致力于文保區(qū)的危舊房改造工作。在鐘鼓樓地區(qū)，可以圍繞鐘樓和鼓樓的“計時、定時、報時”的皇家文化進行深入開發(fā)，帶動周圍的四合院居民積極參與，以院落為單位，以餐飲、酒吧、書吧、茶吧、四合院民俗住宿、旅游紀念品制作銷售、四合院參觀、胡同觀光為內(nèi)容的一種文保區(qū)危舊房改造模式。四合院居民具體參與模式和院落改造模式，資金使用和利潤分配，可以再做進一步的研究和探索。2功能定位改造模式。對于一些產(chǎn)權(quán)主體單一、院落面積比較大的四合院，可以通過改變四合院的用途，重新進行功能定位，如把院落規(guī)劃為賓館、招待所、辦公等用途，整體出售給某一單位進行改造。這種模式，可以在征求大多數(shù)居民同意的基礎(chǔ)上臺灣地區(qū)一般是70同意即可，進行前期的可行性研究，核算出居民能接受的成本，找出幾個院子，通過報紙、電臺、網(wǎng)絡(luò)或北京市土地儲備整理中心，發(fā)布信息公開拍賣，拍賣款用于補償搬遷居民。這種模式的牽頭單位是區(qū)政府房產(chǎn)管理部門、街道辦事處。3居民聯(lián)合翻建模式。這種模式適用于四合院內(nèi)居民戶數(shù)比較少，不愿意搬出四合院，聯(lián)合出資進行翻建。這種模式的牽頭單位是街道辦事處，居民是主體，區(qū)政府有關(guān)部門給予技術(shù)支持和政策支持，包括一定數(shù)量的資金補貼、規(guī)劃指導、施工監(jiān)督等。對于這種模式，希望有關(guān)政府部門簡化程序，減免土地出讓金等政府收費項目，由建委協(xié)助居民進行施工工程招標，提供新型建筑材料和新技術(shù)，如戶式或院落太陽能供暖、雨水利用、中水循環(huán)利用設(shè)備和技術(shù)等。4居民遷出賣房模式。這種模式適用于四合院內(nèi)居民意見不統(tǒng)一，院子比較小，居民經(jīng)濟條件比較差，希望把房子賣了搬出四合院。街道辦事處可以協(xié)調(diào)居民意見，牽線搭橋，以市場價格把四合院賣出去，補償居民。5開發(fā)商小范圍開發(fā)模式。這種模式適用于房地產(chǎn)開發(fā)商愿意投資改造，居民也愿意配合開發(fā)商進行改造的地區(qū)。這種模式的特點是政府監(jiān)控、開發(fā)商投資，以中華人民共和國房地產(chǎn)管理法、中華人民共和國土地管理法為依據(jù)進行房地產(chǎn)開發(fā)。6政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動模式。這種模式適用于政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動文保區(qū)內(nèi)危舊房改造的模式，投資主體是政府有關(guān)單位，如道路擴建工程。7出租經(jīng)營模式。這種模式適用于四合院居民自費搬出四合院，將房產(chǎn)委托給其他經(jīng)營主體進行房屋改造，再由經(jīng)營主體進行出租經(jīng)營，居民從經(jīng)營收益中定期獲得一部分收益。居民和經(jīng)營主體之間可以簽訂15到20年的租賃經(jīng)營合同，合同期滿后，經(jīng)營者與居民可以協(xié)商房產(chǎn)繼續(xù)經(jīng)營合同，或者居民將房產(chǎn)收回。四、政策建議為了使文保區(qū)危舊房改造工作有序、健康地進行，使古都風貌重煥青春，提出下面幾條政策建議。1請市里頒布統(tǒng)一的以古都風貌文化名城保護為主、包括文保區(qū)危舊房改造在內(nèi)的法律規(guī)范，將有關(guān)文保區(qū)危舊房改造中涉及的各項內(nèi)容統(tǒng)一到一部法律規(guī)范中，便于政府部門、居民、單位、有關(guān)機構(gòu)參照執(zhí)行。改造模式要多種模式并行，政策上要積極扶助弱勢群體，改善生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。2政府有關(guān)部門要鼓勵新技術(shù)、新材料、新工藝的推廣和使用，建設(shè)節(jié)約性能源住宅，使老百姓能夠享受到最新的技術(shù)和產(chǎn)品提供的便利。使用新材料和新技術(shù)，也會使改造的難度降低，如采用新型外保溫墻維護材料和戶式太陽能供暖技術(shù)在平谷區(qū)政府的支持下，部分農(nóng)村居民已經(jīng)采用這兩種技術(shù)進行了農(nóng)村居民住房的改建，就可以不再集中鋪設(shè)大型供暖管道。再如采用戶式中水處理技術(shù)和雨水利用技術(shù)，也可以不再集中鋪設(shè)污水管道。如果能夠科學地、高技術(shù)地解決了供