財(cái)政研究論文-新中國財(cái)政體制變革的回顧與展望中華人民共和國成立50周年了。如同整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)一樣，財(cái)政戰(zhàn)線發(fā)生了巨大的變化。我國財(cái)政制度正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式逐步走向市場經(jīng)濟(jì)模式，其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是值得記取的。本文的目的是對(duì)作為財(cái)政制度的主要內(nèi)容的財(cái)政體制的變遷作歷史性的回顧，并從理論上對(duì)發(fā)生的變遷努力作出說明，在此基礎(chǔ)上，就完善市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政制度提出若干前瞻性的看法。一、我國財(cái)政體制的變遷財(cái)政體制是用以確定中央與地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。主要內(nèi)容包括：（1）中央對(duì)地方財(cái)政收入和支出的范圍劃分；（2）中央規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來源；（3）中央規(guī)定地方財(cái)政支出的許可用途；（4）中央確定地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政所負(fù)有的責(zé)任。建國后，財(cái)政體制未能定型，原因是多方面的，首先財(cái)政體制的確定與國民經(jīng)濟(jì)的狀況有十分密切的關(guān)系，前者常常跟著后者走；其次是財(cái)政制度（稅收制度、企業(yè)事業(yè)財(cái)務(wù)制度等）經(jīng)常發(fā)生變化，財(cái)政體制必須與之相適應(yīng)；三是我國理財(cái)思想在不斷發(fā)展，從計(jì)劃到市場有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。第三個(gè)原因是最主要的。財(cái)政體制的變遷基本上可分為兩個(gè)階段：第一階段是從建國開始到1994年。在這段時(shí)間，財(cái)政體制的類型基本上可概括為四類：（1）統(tǒng)收統(tǒng)支型。這種財(cái)政體制把全國的財(cái)力絕大部分集中在中央，除地方稅收和一些零星收入歸地方外，主要收入，如公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅、國營企業(yè)收入、公債收入等，全歸中央；各級(jí)政府的開支，由中央統(tǒng)一核撥。就地方來說，收歸收，支歸支，收支兩條線，地方征收的收入再多，無權(quán)留用；只要中央同意支出可以追加。這種高度集中統(tǒng)一的財(cái)政體制在建國初期最為典型，對(duì)恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、平衡預(yù)算和穩(wěn)定物價(jià)具有重要作用。但其缺點(diǎn)是，地方對(duì)增收節(jié)支沒有積極性。國家運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)入正常后，統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制很快就停止了。（2）收支掛鉤型。是把地方負(fù)責(zé)組織的財(cái)政收入（包括中央收入）與地方財(cái)政的總支出掛起鉤來，按收支總數(shù)確定一個(gè)分成比例。這對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制是一大進(jìn)步，使地方對(duì)財(cái)政收支的關(guān)心程度大大提高。但缺點(diǎn)也是很明顯的。主要有：會(huì)助長地方盲目擴(kuò)大財(cái)政支出的傾向，因?yàn)槎嘀б馕吨殖杀壤?；在年初確定地方收支預(yù)算時(shí)，會(huì)對(duì)分成比例和收支指標(biāo)十分計(jì)較，容易發(fā)生扯皮現(xiàn)象；對(duì)多收少支的省市不利（分成比例低），對(duì)少收多支的省市有利（分成比例高）。從全局的意義上看，這種財(cái)政體制會(huì)誘使地方對(duì)支出的關(guān)心甚于對(duì)收入的關(guān)心，具有“鞭打快?！钡呢?fù)面效應(yīng)。我國在19591970年，19761979年實(shí)行過這種財(cái)政體制。（3）收入分成型。是中央對(duì)地方財(cái)政收入或它的超收部分另行確定分成比例，目的是鼓勵(lì)地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入，以適當(dāng)緩和收支掛鉤型財(cái)政體制所帶來的矛盾。除此之外，這種辦法的優(yōu)點(diǎn)還有：使財(cái)政收入與財(cái)政支出脫鉤；財(cái)政支出包干有利于地方安排財(cái)政開支。這種體制典型地表現(xiàn)在19741975年。收入分成型財(cái)政體制的嚴(yán)重缺點(diǎn)就是地方與中央討論分成比例時(shí)往往要討價(jià)還價(jià)，也缺乏合理的、科學(xué)的計(jì)算根據(jù)。（4）包干型。它的特點(diǎn)不僅反映在財(cái)政支出包干上，而且更重要的是財(cái)政收入包干。這種體制在19711973年實(shí)行過。中央每年核定各省市的財(cái)政收入上交任務(wù)和財(cái)政支出指標(biāo)，收大于支者，包干上交中央財(cái)政；支出大于收入者，由中央財(cái)政按差額補(bǔ)貼給地方。地方超收或支出結(jié)余都?xì)w地方支配使用；如果收入完不成任務(wù)或支出超額，也由地方自求平衡，中央不再負(fù)責(zé)。但這種財(cái)政體制的毛病很快就顯露出來了。除地方與中央“較勁”爭指標(biāo)外，中央財(cái)政在平衡預(yù)算上發(fā)生了很大的困難。中央對(duì)各省市在年初核定的收支（特別是收入）指標(biāo)往往與實(shí)際脫節(jié)很大，所以實(shí)際執(zhí)行數(shù)與年初指標(biāo)數(shù)上下相差甚大。有的省市超收過多，有的省市則短收嚴(yán)重。盡管從道理上講，短收由地方自行負(fù)責(zé)，但實(shí)際上是包盈不包虧，中央財(cái)政發(fā)生“窟窿”，難以平衡。這種財(cái)政體制實(shí)行了3年就被終止。第二階段是從1994年開始的。對(duì)財(cái)政包干型財(cái)政體制的終止不可能再回復(fù)到象收支掛鉤型、收入分成型財(cái)政體制，更不可能實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制。于是根據(jù)國外通行的做法，實(shí)行“分稅制”。我國全面實(shí)行的分稅制財(cái)政體制的具體內(nèi)容包括四個(gè)方面：（1）按照中央和地方政府的事權(quán)，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍。中央財(cái)政主要負(fù)擔(dān)國家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要負(fù)擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。（2）根據(jù)財(cái)政與事權(quán)相結(jié)合原則，合理劃分中央與地方收入。按照稅制改革后的稅種設(shè)置，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種。將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相聯(lián)系的主要稅種劃為中央與地方共享稅。在劃分稅種的同時(shí)，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。中央稅種和共享稅種由國稅局負(fù)責(zé)征收，其中共享收入按比例分給地方；地方稅種由地稅局征收。（3）中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定。為了保持地方既得利益，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（即消費(fèi)稅和75增值稅之和減去中央下劃地方收入），1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得財(cái)力，并以此作為中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅的平均增長率的10.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還增加0.3。如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。（4）原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理。為順利推行分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的分配格局暫時(shí)不變，過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。二、確定我國財(cái)政體制的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變盡管目前的分稅制還是很不完善的，但畢竟在改革的道路上邁開了一大步。完善分稅制的關(guān)鍵是確定中央政府和地方政府的事權(quán)究竟有哪些，然后再具體確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的籌資來源。應(yīng)該看到，目前實(shí)行的分稅制的指導(dǎo)思想基本上是正確的。實(shí)行國際通行的分稅制財(cái)政體制是與我國的理財(cái)思想的轉(zhuǎn)變是分不開的?；仡櫼幌吕碡?cái)思想的轉(zhuǎn)變過程對(duì)今后完善分稅制是大有裨益的。1.從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)。我國在確定市場經(jīng)濟(jì)體制之前，實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國家是一個(gè)基本核算單位，各省市和各地區(qū)的政府部門實(shí)際上是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。在這種體制下，集權(quán)是核心。為對(duì)各省市和各地區(qū)的有效管理，通行的管理模式是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”。各地財(cái)力的多少取決于中央的態(tài)度，時(shí)多時(shí)少，根據(jù)當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)的形勢和領(lǐng)導(dǎo)人的偏好而定。由于實(shí)行的是公有制，國家的絕大部分財(cái)產(chǎn)歸全民（國家）所有，盡管各地有其自己的自身利益，但各地的行政長官是中央任命的，他們奉行的原則：“局部服從全局，地區(qū)服從中央?！敝醒肱c地方的財(cái)權(quán)劃分沒有、也沒有必要在法律上予以明確。所以，多變性是我國財(cái)政體制的明顯特征。即使是實(shí)行同類型的財(cái)政體制，比如收入分成型財(cái)政體制，收入分成比例也不是一成不變的。這種司空見慣的變