研討財(cái)政違法行為的責(zé)任和法律的后果 摘要:本文評(píng)析了新出臺(tái)的財(cái)政違法行為處罰處分條例在財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果方面的規(guī)定,通過(guò)與國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定的比較,指出新條例在責(zé)任方式的分類、法律后果方面的科學(xué)的調(diào)整,同時(shí)也分析了條例存在的忽視第三人利益的問(wèn)題。 關(guān)鍵詞:財(cái)政違法行為;責(zé)任;法律后果 Abstract: This article has evaluated new releasing Financial Illegal activity Punishment Punishment Rule in the financial illegal activity responsibility and the legal consequences aspect stipulation, through with the State Council about Violates Financial Laws and regulations Punishment Temporary provisions the comparison, pointed out that new Rule in responsibility way classification, legal consequences aspect science adjustment, simultaneously has also analyzed the neglect third person of benefit question which Rule exists. key word: Financial illegal activity; Responsibility; Legal consequences 一、引言 國(guó)務(wù)院財(cái)政違法行為處罰處分條例 已于2004年11月公布,并即將于2005年2月1日開始施行,1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定 將同時(shí)廢止。條例對(duì)暫行規(guī)定在財(cái)政違法行為的范圍、內(nèi)容、執(zhí)法機(jī)關(guān)、審查程序等方面都作了較大調(diào)整。而作為對(duì)行政處罰、行政處分進(jìn)行規(guī)范的法律文件,條例與暫行規(guī)定的核心即在于對(duì)作出違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與違法行為產(chǎn)生的法律后果的規(guī)范。本文將集中分析、比較條例與暫行規(guī)定對(duì)于財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果的規(guī)定,討論其思路與依據(jù),并指出條例存在的一些問(wèn)題。 二、財(cái)政違法行為的責(zé)任 法律責(zé)任主要由兩方面要素構(gòu)成,即責(zé)任主體與責(zé)任方式 ,也就是由什么主體來(lái)承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)。 與暫行規(guī)定相類似,條例中規(guī)定的責(zé)任主體主要是兩類,即實(shí)施了財(cái)政違法行為的“單位”及其“責(zé)任人員”。由單位和個(gè)人作為承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體,首先源于財(cái)政違法行為本身的特性。財(cái)政行為的作出大多以國(guó)家公權(quán)力為基礎(chǔ),從廣義上來(lái)說(shuō)屬于國(guó)家行為 ,因而財(cái)政違法行為通常是以代表公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)的名義作出的,如財(cái)政收入執(zhí)收單位、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門等,這決定了這些單位是承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體。另外,條例中將企業(yè)、事業(yè)單位的某些行為也歸入調(diào)整范圍 ,但同樣這些行為也是以法人的名義作出的,單位自身應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體的一部分。 但同時(shí),盡管我國(guó)立法實(shí)務(wù)中采用法人的獨(dú)立人格論,認(rèn)定法人可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任, 但行政處罰、處分的性質(zhì)與普通的債務(wù)、侵權(quán)責(zé)任等民事責(zé)任不同。民事責(zé)任基于主體之間的平等,以對(duì)價(jià)或補(bǔ)償損失為原則,目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)等的利益或恢復(fù)原狀,責(zé)任的承擔(dān)方式最終歸于財(cái)產(chǎn);而違法行為的責(zé)任則帶有追究性質(zhì),以懲罰、警誡為目的,責(zé)任的承擔(dān)不僅以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ),更重要的是精神的懲戒。因而民事責(zé)任可以由單位獨(dú)立承擔(dān),而行政處罰、處分的責(zé)任則要?dú)w于以單位名義作出違法行為的個(gè)人。 但具體分析,條例對(duì)責(zé)任主體的規(guī)定與暫行規(guī)定又有著根本的變化。暫行規(guī)定中認(rèn)定的財(cái)政違法行為基本上均屬于國(guó)家行為,除公務(wù)員非法占有公共財(cái)物一項(xiàng)外,均為特別的國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)才能實(shí)施的行為。而條例中則增加了很多普通企業(yè)、事業(yè)單位的也可能從事違反國(guó)家財(cái)政法律法規(guī)的行為。其中比較典型的是第十七條規(guī)定的“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定,私存私放財(cái)政資金或者其他公款的”,即所謂的“小金庫(kù)”問(wèn)題,另外還有企事業(yè)單位不繳或者少繳財(cái)政收入、騙取財(cái)政資金、違反財(cái)政收入票據(jù)管理規(guī)定等行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō),將這些行為一并規(guī)定在條例中,適用同樣的審計(jì)、監(jiān)察制度,對(duì)于加強(qiáng)對(duì)此類的行為的監(jiān)察強(qiáng)度有相當(dāng)?shù)囊嫣帯?對(duì)于承擔(dān)責(zé)任的方式,條例和暫行規(guī)定均混合使用了行政處罰和行政處分兩種手段。具體說(shuō)來(lái),條例較暫行規(guī)定在單位的在單位的責(zé)任方面基本一致,行政處分主要是警告或通報(bào)批評(píng),行政處罰為罰款;而對(duì)個(gè)人則很大的轉(zhuǎn)變。暫行規(guī)定對(duì)個(gè)人的行政處分分為記過(guò)以下處分和記過(guò)以上處分,分別適用于同類違法行為的不同嚴(yán)重程度,同時(shí)處以相當(dāng)于若干月工資的行政罰款。而條例則將個(gè)人的違法財(cái)政行為分為兩類。一類是作為國(guó)家機(jī)關(guān)作出違法行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人,這一類個(gè)人由于并不直接從違法行為中獲利,因而只處以行政處分,通常規(guī)定為“給予記大過(guò)處分;情節(jié)較重的,給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開除處分”。另一類則是在企業(yè)、事業(yè)單位從事違法行為或個(gè)人從違法行為中獲利的,對(duì)這一類個(gè)人則只處以行政處罰并直接規(guī)定罰幅,如果同時(shí)是公務(wù)員則并處行政處分。這樣的區(qū)分顯然比暫行條例要明晰科學(xué),盡管國(guó)家公務(wù)員以國(guó)家機(jī)關(guān)名義從事財(cái)政違法行為必然是為獲得某種利益,但畢竟不是通過(guò)其行為本身直接獲得而是通過(guò)其他途經(jīng)收受非法財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)以其他規(guī)范公務(wù)員行為的法律法規(guī)加以調(diào)整,而不應(yīng)與財(cái)政違法行為混淆處理。 三、財(cái)政違法行位的法律后果 暫行規(guī)定的一個(gè)嚴(yán)重漏洞在于,只規(guī)定了財(cái)政違法行為的責(zé)任而沒(méi)有規(guī)定這種行為導(dǎo)致怎樣的法律后果,也就說(shuō),規(guī)定了如何處罰違法者而沒(méi)有考慮如何處理違法行為造成的問(wèn)題。 條例在這一方面作出了重要的補(bǔ)充,對(duì)于各項(xiàng)財(cái)政違法行為均規(guī)定了事后處理的方法。如對(duì)于違反國(guó)家財(cái)政收入管理規(guī)定的行為之一的,要“責(zé)令改正,補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入,限期退還違法所得” ,對(duì)違反規(guī)定使用、騙取財(cái)政資金的行為之一的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目,追回有關(guān)財(cái)政資金,限期退還違法所得” ,違反有關(guān)投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目,追回被截留、挪用、騙取的國(guó)家建設(shè)資金,沒(méi)收違法所得,核減或者停止撥付工程投資” 等。 盡管條例對(duì)每項(xiàng)違法行為均作出了規(guī)定,相對(duì)暫行規(guī)定無(wú)疑是巨大的進(jìn)步,但條例的規(guī)定還是存在重要的弊端。問(wèn)題在于,條例只規(guī)定了追回、退還國(guó)家被非法侵占、使用的財(cái)產(chǎn),而沒(méi)有考慮這些財(cái)產(chǎn)于發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)所處的狀態(tài),更進(jìn)一步說(shuō),考慮了違法行違法者與國(guó)家兩方的問(wèn)題,而沒(méi)有考慮潛在的第三人。例如,條例第八條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違反國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定,擅自占有、使用、處置國(guó)有資產(chǎn)的”,要“限期退還違法所得和被侵占的國(guó)有資產(chǎn)”,卻沒(méi)有考慮,如果已經(jīng)有第三人善意的取得了該“被侵占的國(guó)有資產(chǎn)”又該如何處理?國(guó)家或者該違法行為人是否有權(quán)向第三人主張?jiān)撠?cái)產(chǎn)的返還?善意第三人的利益如何得到保障?又如條例第十條規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員“擅自提供擔(dān)保的”,要“責(zé)令改正,沒(méi)收違法所得”,卻沒(méi)有規(guī)定該擔(dān)保是否有效?現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了類似的案例,企業(yè)出于對(duì)政府信用的信任才接受其擔(dān)保作出投資決定,事后發(fā)現(xiàn)該擔(dān)保行為屬超越職權(quán),投資的企業(yè)利益得不到保障。行政法強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則,政府作出的行為即使存在錯(cuò)誤也不能輕易改變,即使因重大的公共利益而改變也要給予相對(duì)人以合理補(bǔ)償。 而由于法律法規(guī)往往有意無(wú)意忽視第三人這個(gè)重要的問(wèn)題,只規(guī)定國(guó)家追回財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)的權(quán)力,而不規(guī)定對(duì)第三人的補(bǔ)償方法,實(shí)際上造成第三人因政府的過(guò)錯(cuò)行為而遭受損害卻