政治其它相關(guān)論文-政策結(jié)果的多面向：尋訪新政策網(wǎng)絡(luò)理論摘要20世紀(jì)70年代以來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)理論在歐美國(guó)家盛行至今。該理論圍繞著政策過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)因政策資源相互依賴而形成的不同關(guān)系模式來(lái)描述、解釋或預(yù)測(cè)政策過(guò)程及其后果。本文從結(jié)構(gòu)主義、行為主義視角梳理了該理論關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果影響的觀點(diǎn)，無(wú)論是“結(jié)構(gòu)后果”邏輯觀，還是“行為后果”邏輯觀，片面強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)或行為的局限性不言而喻。結(jié)構(gòu)主義與行為主義的偏執(zhí)，使得學(xué)者們?cè)跈z討這些觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了能統(tǒng)合結(jié)構(gòu)與行為于一體的新制度主義分析視角，以進(jìn)一步增強(qiáng)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果的解釋力。關(guān)鍵詞國(guó)家與社會(huì)；政策網(wǎng)絡(luò)；政策結(jié)果在研究公共決策過(guò)程中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，國(guó)際學(xué)術(shù)界主要形成了“社會(huì)中心論”與“國(guó)家中心論”兩大傳統(tǒng)。由于對(duì)國(guó)家自主性角色的認(rèn)知不同，這兩大傳統(tǒng)研究往往偏重于政治生活的某個(gè)側(cè)面，使得相互之間很難架起溝通橋梁。而政策網(wǎng)絡(luò)理論(policynetworks)的興起，則試圖彌合社會(huì)中心論和國(guó)家中心論之間的裂痕和緊張關(guān)系。作為公共決策理論的一個(gè)新代表，政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)70年代中期。由于它對(duì)政策過(guò)程中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系細(xì)膩、真實(shí)與全面的描述、解釋與預(yù)測(cè)，政策網(wǎng)絡(luò)研究在歐美國(guó)家如火如荼。一、政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)多元主義、法團(tuán)主義的沖擊政策過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政治博弈。一方面，各種社會(huì)主體運(yùn)用其所掌握的政治資源來(lái)影響政府決策，以在最后的政策結(jié)果中使自己的利益偏好得到優(yōu)先照顧；另一方面，政府決策者運(yùn)用其所掌握的政治權(quán)力，對(duì)各種社會(huì)利益需求進(jìn)行折衷和平衡，進(jìn)行社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配。因此，政策過(guò)程中充滿著政治沖突，各種主體之間的談判、交易和妥協(xié)是政策過(guò)程的一個(gè)關(guān)鍵特色。1簡(jiǎn)而言之，政策過(guò)程就是不同政策主體基于政策利益充分動(dòng)用自己所掌控的政治資源而進(jìn)行的政治互動(dòng)。當(dāng)國(guó)家與社會(huì)都同質(zhì)時(shí)，如果這種政治互動(dòng)自上而下，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系則抽象為國(guó)家中心論；反之，兩者關(guān)系被概念化為社會(huì)中心論。然而，當(dāng)國(guó)家與社會(huì)高度碎片化(fragmentation)而異質(zhì)成為現(xiàn)實(shí)時(shí)，即國(guó)家某些主體可能異化為非正式社會(huì)主體或某些社會(huì)主體可能異化為非正式國(guó)家主體而交織成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，堅(jiān)持國(guó)家與社會(huì)截然二分的國(guó)家中心論與社會(huì)中心論則難以詳盡、真實(shí)地詮釋政策過(guò)程。政策網(wǎng)絡(luò)理論的最初出現(xiàn)就是用來(lái)解釋以上失靈現(xiàn)象的。它重新界定了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，主張國(guó)家與社會(huì)并不都是均質(zhì)單位，而是各自內(nèi)部消解為不同次級(jí)系統(tǒng)，兩者關(guān)系又是千絲萬(wàn)縷，彼此邊界模糊不清。例如，羅茨(R.A.W.Rhodes)在研究英國(guó)能源政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，代表國(guó)家的工商次級(jí)部門聯(lián)合代表社會(huì)的工商團(tuán)體，代表國(guó)家的環(huán)保部門聯(lián)合代表社會(huì)的環(huán)保團(tuán)體，在政策過(guò)程中相互對(duì)抗。他在分析更多政策領(lǐng)域后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中很多政策過(guò)程都是如此。如果將研究焦點(diǎn)置于宏觀層面的國(guó)家整體而不是中觀層面的政策部門上，我們將難以客觀剖析不同政治體系、不同政策領(lǐng)域中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的差異性，甚至掛一漏萬(wàn)或南轅北轍。正如坎貝爾(D.Compbell)所說(shuō)：“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在不同政治體系中有著本質(zhì)差異，諸如多元主義、法團(tuán)主義等一般理論的理論分析有可能脫離某國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，而政策網(wǎng)絡(luò)理論優(yōu)點(diǎn)在于網(wǎng)絡(luò)概念適用于威權(quán)或民主政體中。”2何謂政策網(wǎng)絡(luò)？學(xué)者們對(duì)此誠(chéng)然莫衷一是，但被學(xué)者普遍接受的概念非政策網(wǎng)絡(luò)研究集大成者羅茨教授莫屬，他接受了該理論奠基學(xué)者貝森(J.K.Benson)的觀點(diǎn)，將政策網(wǎng)絡(luò)定義為：“國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過(guò)程互動(dòng)中緣于資源依賴而結(jié)成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴的結(jié)構(gòu)不同(breakinthestructureofresourcedependencies)?！?換句話說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)就是政策過(guò)程中相互依賴的政策主體之間或多或少、或強(qiáng)或弱的關(guān)系模式，以共同推動(dòng)政策方案的形成與執(zhí)行。根據(jù)羅茨與馬什(DavidMarsh)的理解，這些或多或少、或強(qiáng)或弱的關(guān)系模式如同一束形態(tài)表現(xiàn)不一的光譜。光譜兩端分別是高頻互動(dòng)、高度整合的政策社群與低頻互動(dòng)、低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)(issuenetwork)(見(jiàn)圖1)。在這個(gè)光譜中，也有一些結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的政策網(wǎng)絡(luò)(如圖1中的PNB、PNC等)，它們趨近于政策社群；還有一些結(jié)構(gòu)松散的政策網(wǎng)絡(luò)(如圖1中的PNX、PNY)，它們趨近于議題網(wǎng)絡(luò)。4在這里，“資源”和“關(guān)系”是理解政策網(wǎng)絡(luò)概念的抓手。羅茨認(rèn)為，一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)通常包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、信息的與組織的資源等五種：權(quán)威(authority)、資金(money)、合法性(legitimacy)、信息(information)與組織(organi-zation)。5正因?yàn)檫@些資源相互依賴特質(zhì)的存在，政策過(guò)程不再是過(guò)去的官僚模式，而是一種多元參與模式。政策網(wǎng)絡(luò)的參與者不僅來(lái)自公共部門，而且還有私人部門，這些與某項(xiàng)特定政策有著直接或者間接利益的參與者交織一起。結(jié)構(gòu)形態(tài)不一，有的是部門結(jié)構(gòu)，有的是人際結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)性質(zhì)也相異，或制度性或非制度性，或強(qiáng)或弱，或長(zhǎng)或短，或正式或非正式。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策網(wǎng)絡(luò)更加重視非正式關(guān)系在政策制定過(guò)程中的角色，從而彌補(bǔ)了以往政策理論中政策分析變量的不足。羅茨指出，諸如政策社群、議題網(wǎng)絡(luò)等形形色色的政策網(wǎng)絡(luò)不僅限制了政策過(guò)程的參與者、界定了他們的角色并決定了哪些議題進(jìn)入政策議程，而且塑造了這些參與者的政策行動(dòng)。6由于網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)不斷重復(fù)，制度化的政策過(guò)程隨之發(fā)生，那些共享的政策偏好、參與模式與政策資源分配逐漸被固化下來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)伴隨而生的政策理念、政策行為影響政策結(jié)果不言而喻。只要政策網(wǎng)絡(luò)存在于某個(gè)政策過(guò)程中，那么政策過(guò)程及其結(jié)果就受到它的影響，這就是政策網(wǎng)絡(luò)理論的“硬核”。不可否認(rèn)的是，這種政策網(wǎng)絡(luò)攸關(guān)(policynetworksmatter)思想的先決條件是在網(wǎng)絡(luò)中建立共識(shí)(sensemaking)、信任結(jié)構(gòu)(trustbuilding)與價(jià)值共享(valuesharing)。圖1政策網(wǎng)絡(luò)的理想類型盡管研究方法有待改進(jìn)，分析框架有不足之處，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：肇始于多元主義、法團(tuán)主義的政策網(wǎng)絡(luò)理論被歐美國(guó)家(尤其是歐洲國(guó)家)廣泛地應(yīng)用到政策分析領(lǐng)域。它拋開(kāi)了對(duì)民主政治的價(jià)值執(zhí)著，繼承了多元主義、法團(tuán)主義的政治現(xiàn)實(shí)主義傳統(tǒng)，著重政治場(chǎng)域中的實(shí)然性來(lái)揭示政策行動(dòng)者在具體政策過(guò)程中如何影響政策結(jié)果。與多元主義、法團(tuán)主義相比，政策網(wǎng)絡(luò)理論具有以下三個(gè)優(yōu)勢(shì)：1.它否定了國(guó)家與社會(huì)截然“二分法”，即放松了多元主義、法團(tuán)主義的研究假設(shè)，不再假設(shè)國(guó)家、社會(huì)是均質(zhì)整體。政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者認(rèn)為，政策過(guò)程的國(guó)家并不是“鐵板一塊”，而是碎片化的實(shí)體，它與社會(huì)的邊界也很模糊。與多元主義、法團(tuán)主義對(duì)政策過(guò)程多半側(cè)重宏觀國(guó)家角色的研究傳統(tǒng)相比，政策網(wǎng)絡(luò)更加注重對(duì)政府部門、次級(jí)部門(sub-sector)的分析，側(cè)重從中觀層面(meso-level)分析政策結(jié)果。2.它用來(lái)描述特定政策部門或特定政策領(lǐng)域中國(guó)家與社會(huì)之間復(fù)雜多變的關(guān)系，而突破了多元主義的社會(huì)中心論和法團(tuán)主義的國(guó)家中心論。這種關(guān)系既可以是正式的，也可以是非正式的。在現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程中，這種正式或者非正式的關(guān)系不僅表現(xiàn)為宏觀層面的政治結(jié)構(gòu)，而且表現(xiàn)為中觀層面的部門結(jié)構(gòu)、微觀層面的人際結(jié)構(gòu)。3.它不僅關(guān)注利益團(tuán)體分析，而且重視國(guó)家能力與自主性研究。在這個(gè)意義上說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)是對(duì)多元主義、法團(tuán)主義的有效整合。7政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者主張，政策網(wǎng)絡(luò)中的任何一個(gè)參與者(無(wú)論是國(guó)家身份或社會(huì)身份)都難以獨(dú)立完成某項(xiàng)政策活動(dòng)或達(dá)成某項(xiàng)政策目標(biāo)，而必須尋求其他參與者所掌控的資源方可有效解決政策問(wèn)題。那些擁有核心資源的參與者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)勢(shì)地位，甚至主導(dǎo)整個(gè)政策過(guò)程而擁有自由裁量權(quán)。二、政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果的理解政策網(wǎng)絡(luò)理論的初衷在于詮釋“政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策結(jié)果之間的因果關(guān)系”。8在政策網(wǎng)絡(luò)理論視野里，結(jié)構(gòu)不僅僅是正式的政府組織結(jié)構(gòu)，還包含網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間實(shí)際或潛在存在的關(guān)系。9在早期學(xué)者看來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以是中觀層面的部門關(guān)系或者次級(jí)部門(sub-sec-tors)關(guān)系，這種結(jié)構(gòu)觀以英國(guó)學(xué)者為代表。例如史密斯(MartinSmith)在研究英國(guó)農(nóng)業(yè)政策時(shí)指出，正因?yàn)橛?guó)農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域存在一個(gè)由全國(guó)農(nóng)民協(xié)會(huì)與農(nóng)漁食品部組成的政策社群，使得農(nóng)業(yè)政策制定傾向于表達(dá)農(nóng)民利益，而那些消費(fèi)團(tuán)體、環(huán)保團(tuán)體則被排除在政策過(guò)程之外；里德(Read)在研究英國(guó)煙草政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，英國(guó)煙草政策的制定基本上由煙草產(chǎn)業(yè)、財(cái)政部、貿(mào)易工業(yè)部三個(gè)部門所主導(dǎo)，使得有利于這三個(gè)部門的政策利益訴求比較容易成為最終的煙草政策。10除此之外，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也可以表現(xiàn)為微觀層次的人際關(guān)系組合，這種結(jié)構(gòu)觀以美國(guó)學(xué)者為代表，如有美國(guó)學(xué)者在研究健康保險(xiǎn)政策時(shí)指出，影響華盛頓決策的是那些游說(shuō)網(wǎng)絡(luò)中作為社會(huì)資本的“弱鏈接(weakties)”。11許多學(xué)者在評(píng)價(jià)美國(guó)政策過(guò)程時(shí)指出，美國(guó)一個(gè)典型的政策網(wǎng)絡(luò)就是由參眾議院議員、國(guó)會(huì)幕僚、政府官員、某特定政策領(lǐng)域中的個(gè)人或利益集團(tuán)代表組成的次級(jí)系統(tǒng)(sub-system)?？傊?，早期政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者試圖通過(guò)對(duì)國(guó)家與社會(huì)在政策過(guò)程中所形成的關(guān)系模式來(lái)描述、解釋、預(yù)測(cè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策議程、政策方案或政策執(zhí)行等政策過(guò)程，借此詮釋政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的因果關(guān)系。換而言之，初期政策網(wǎng)絡(luò)理論關(guān)注點(diǎn)在于政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)層面，強(qiáng)調(diào)政策結(jié)果的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。假如分析者能夠辨別出政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(關(guān)系模式)的顯著特征，他就能解釋或預(yù)測(cè)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的程度。通過(guò)大量案例研究發(fā)現(xiàn)，那些強(qiáng)鏈接、高度整合的政策網(wǎng)絡(luò)(如政策社群)往往產(chǎn)生可預(yù)見(jiàn)的政策結(jié)果，而弱鏈接、低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)等政策網(wǎng)絡(luò)則產(chǎn)生不可預(yù)見(jiàn)的政策結(jié)果。12前者是類似于封閉結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，在政策過(guò)程中有利于統(tǒng)一指令的形成、傳播與執(zhí)行，有利于塑造行動(dòng)者之間的道德規(guī)范與義務(wù)；后者是類似于開(kāi)放性的政策網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)者整合、決策民主、信息資源的重要基礎(chǔ)。由此看來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)于政策結(jié)果的描述、解釋或預(yù)測(cè)具有結(jié)構(gòu)主義色彩傾向，這種解釋或預(yù)測(cè)以“結(jié)構(gòu)后果”為邏輯，其基石是“關(guān)系模式(結(jié)構(gòu))”。然而，正如同吉登斯(Giddens)等學(xué)者在論證結(jié)構(gòu)與行為(struc-tureandagency)關(guān)系時(shí)指出的那樣：“結(jié)構(gòu)主義者一貫忽視甚至排除了人獨(dú)立于結(jié)構(gòu)之外采取有效行動(dòng)的可能性，從而使得人可以創(chuàng)造歷史成為不可能，它塑造的是一幅悲觀主義畫(huà)卷：人支配于結(jié)構(gòu)而幾乎或完全沒(méi)有自我?！?3很顯然，“結(jié)構(gòu)后果”的邏輯觀嚴(yán)重忽視了人在政策網(wǎng)絡(luò)中的能動(dòng)性，而一味地強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)決定論。在“結(jié)構(gòu)后果”邏輯觀看來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果似乎是自動(dòng)發(fā)生或者說(shuō)政策過(guò)程是一個(gè)“暗箱”。這種觀點(diǎn)有其合理性，但由于完全忽視了政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的能動(dòng)性、自主性而遭到了眾多學(xué)者的質(zhì)疑。學(xué)者都丁(KeithDowding)在批評(píng)政策網(wǎng)絡(luò)理論集大成者羅茨和馬什的結(jié)構(gòu)主義觀點(diǎn)時(shí)一針見(jiàn)血地指出，政策網(wǎng)絡(luò)詮釋政策結(jié)果的自變量不是結(jié)構(gòu)主義代表所推崇的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)自身而是網(wǎng)絡(luò)中的參與者。14基于理性選擇理論的啟發(fā)，他主張政策結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)參與者討價(jià)還價(jià)的后果。而羅茨和馬什也不得不承認(rèn)政策網(wǎng)絡(luò)本身不能令人十分信服地解釋政策過(guò)程與政策結(jié)果的因果關(guān)系并聲明：“政策網(wǎng)絡(luò)因真實(shí)描述了政策過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)的基本關(guān)系而提供了一整套判別標(biāo)準(zhǔn)作為一個(gè)啟發(fā)理論或者理想模型，它的解釋力需要得到進(jìn)一步發(fā)展?！?5因此，他們?cè)谛拚呔W(wǎng)絡(luò)理論時(shí)指出，政策結(jié)果也可以看作是網(wǎng)絡(luò)參與者戰(zhàn)略互動(dòng)的產(chǎn)出。無(wú)獨(dú)有偶，邁克菲爾森(Mcpherson)和拉波(Raab)認(rèn)為，互動(dòng)使得資源交換成為可能并塑造了網(wǎng)絡(luò)參與者在政策過(guò)程中的影響力，政策結(jié)果就是人際互動(dòng)的產(chǎn)物。16不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在針對(duì)“結(jié)構(gòu)后果”邏輯觀的缺憾進(jìn)行檢討時(shí)，逐漸傾向走行為主義道路。在行為主義的政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者看來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的解釋變量是網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體或組織的行動(dòng)者，政策過(guò)程被看作是這些行動(dòng)者的行為及其目標(biāo)、偏好的體現(xiàn)。所謂政策網(wǎng)絡(luò)，就是嵌入在關(guān)系結(jié)構(gòu)之中的行動(dòng)產(chǎn)物。政策網(wǎng)絡(luò)中直接或間接的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系塑造了“法定”的行為模式，而網(wǎng)絡(luò)位置決定了行動(dòng)者在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的行動(dòng)空間與機(jī)會(huì)分配。與“結(jié)構(gòu)后果”邏輯觀相比，這一觀點(diǎn)的邏輯是建立在“行為后果”基礎(chǔ)之上的。它在分析政策網(wǎng)絡(luò)時(shí)具有化約主義和功利主義兩個(gè)鮮明特征：一方面，將政策網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象看作是個(gè)體行為的總體后果；另一方面，又將政策網(wǎng)絡(luò)中的政策行為看作是自我利益算計(jì)的產(chǎn)物。無(wú)論是“結(jié)構(gòu)后果”邏輯觀，還是“行為后果”邏輯觀，片面強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)或行為的局限性不言而喻。結(jié)構(gòu)主義與行為主義的偏執(zhí)，使得學(xué)者們努力去尋求“結(jié)構(gòu)與行為”的互動(dòng)理論。馬什與史密斯由此發(fā)展出了辯證分析模型(thedialecticalmodel)，試圖說(shuō)明“結(jié)構(gòu)影響行為，行為又影響結(jié)構(gòu)，而結(jié)構(gòu)、行為與環(huán)境也相互影響”。17遺憾的是，Marsh-Smith模型不能闡釋特定的政策網(wǎng)絡(luò)行為與特定后果之間的因果關(guān)系。為此，本文將從能統(tǒng)合結(jié)構(gòu)與行為于一體的新制度主義視角，來(lái)詮釋政策網(wǎng)絡(luò)如何影響政策結(jié)果，并進(jìn)一步解釋特定政策網(wǎng)絡(luò)行為與特定政策結(jié)果之間的因果關(guān)系。三、政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果：新制度主義的檢討政策網(wǎng)絡(luò)理論學(xué)者主張，政策網(wǎng)絡(luò)是“國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系模式”；18而新制度主義者則宣稱：“制度建構(gòu)了政治互動(dòng)關(guān)系借此影響政治后果?！?9兩者實(shí)際上是對(duì)同一個(gè)問(wèn)題從不同側(cè)面加以關(guān)注的。前者關(guān)懷的是政治生活中互動(dòng)關(guān)系模式，而后者則重點(diǎn)關(guān)注這些政治關(guān)系模式是怎樣建構(gòu)的。如果將兩者整合，政策網(wǎng)絡(luò)就是關(guān)系與制度變量作用下的一個(gè)函數(shù)。這