政治其它相關(guān)論文-新型土地租佃制度芻議中華人民共和國農(nóng)村土地承包法已經(jīng)全國人大常委會通過，并定于2003年3月1日正式實(shí)施。黨國英等同志積極呼吁的“把農(nóng)民土地使用權(quán)當(dāng)作財(cái)產(chǎn)權(quán)來保護(hù)”的目的似乎就要達(dá)到了，這部法律確實(shí)如他們所愿地把農(nóng)民土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)（現(xiàn)行法律同時(shí)使用的兩種“術(shù)語”）界定為物權(quán)。但這種“物權(quán)”的內(nèi)涵和外延究竟是什么？立法者們好象又一次虛晃一了槍。看來，我們只能寄希望于正在醞釀中的中華人民共和國物權(quán)法了。本文意在給物權(quán)法的立法者們提個(gè)醒，過去虛晃幾槍暫且不論，這一次能不能拋卻“集體所有”那已嚼得乏味的糖渣，“大膽”宣布土地國有，給農(nóng)民一個(gè)真正的物權(quán)永佃權(quán)！“集體所有”的尷尬“集體所有”，這個(gè)好聽的名詞，由于它在理論上的“名不正言不順”，必然導(dǎo)致實(shí)踐中的種種尷尬，可以預(yù)言，這些令人啼笑皆非的尷尬的存在，必將在不遠(yuǎn)的將來危及農(nóng)村土地承包法的貫徹實(shí)施。首先，保留農(nóng)村土地“集體所有”的光榮“稱號”（事實(shí)上也早已僅僅是個(gè)自找麻煩的稱號而已），可能會損害農(nóng)村土地承包法中“穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”的立法本意。農(nóng)村土地承包法的一個(gè)值得關(guān)注的規(guī)定是，30年承包期內(nèi)不允許進(jìn)行土地調(diào)整不管農(nóng)戶的人口增減情況如何都不準(zhǔn)調(diào)整，立法者的用意是很清楚的，他們希望通過這個(gè)規(guī)定把農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定下來，因?yàn)樗麄円仓?，只有把農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定下來，農(nóng)村土地的順暢、規(guī)范流轉(zhuǎn)才能成為可能。但是，“不準(zhǔn)調(diào)整”能否兌現(xiàn)？這里恐怕要打個(gè)問號。因?yàn)檫@部法律仍然規(guī)定農(nóng)村土地“集體所有”，而且，這里的“集體”既可理解為村民小組，也可理解為村委會，甚至可以理解為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“集體”，這就給基層政府、村委會或村民小組調(diào)整土地留下了口實(shí)；既然農(nóng)村土地是集體所有制，那土地的“所有者”對土地承包進(jìn)行“適當(dāng)”調(diào)整有何不可？其次，由于農(nóng)村土地所有者“可能”是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，就必然使得農(nóng)村土地承包法所強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定”和“經(jīng)濟(jì)組織”固有的動(dòng)態(tài)性相矛盾。這個(gè)矛盾在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，近年來，發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了多種形式的新型“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，其中，農(nóng)民們以土地承包經(jīng)營權(quán)入股所組成的股份制經(jīng)濟(jì)組織最具有代表性。農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見第四條規(guī)定：“在堅(jiān)持土地集體所有制和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）第二十一條規(guī)定：“承包方依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以其承包經(jīng)營的標(biāo)的物入股，仍按照承包合同的約定，向發(fā)包方行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許?！笨梢?，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的行為是合法的。問題是，這類經(jīng)濟(jì)組織必然和其他經(jīng)濟(jì)組織一樣處于動(dòng)態(tài)變化中，一旦這類經(jīng)濟(jì)組織解散、破產(chǎn)，那原屬于該經(jīng)濟(jì)組織的土地將如何處置？允許該組織的農(nóng)民把土地分掉，不就等于承認(rèn)了土地私有？這顯然與“公有制”理論相悖。如果這類經(jīng)濟(jì)組織的土地不許“動(dòng)”，那它的“物權(quán)”豈不是“虛擬財(cái)產(chǎn)權(quán)”？土地流轉(zhuǎn)如何實(shí)現(xiàn)？再次，在現(xiàn)有制度框架下，農(nóng)民和“集體”之間究竟是什么關(guān)系？農(nóng)民對“集體”交納的“承包費(fèi)”究竟是什么玩意？如果它是地租，農(nóng)民和“集體”之間就是租賃關(guān)系，“集體”又是由本社區(qū)農(nóng)民組成的，即農(nóng)民是本社區(qū)內(nèi)土地的主人，如此推理下去，農(nóng)民們會傷心地發(fā)現(xiàn)，他們自己“租種”自己的土地，還要莫名其妙地“交錢”，豈有此理？如果農(nóng)民向集體交納的是為履行承包“合同”而“欠”集體的“費(fèi)”，那么，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)，還是債權(quán)？最后，土地“集體所有”隱含著對“集體”以外成員的排斥，這一方面限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍，最終將會使我們辛辛苦苦培育的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場成為一個(gè)個(gè)分散的農(nóng)村“社區(qū)土地集市”，因?yàn)樵凇凹w所有”理論指導(dǎo)下，農(nóng)民會認(rèn)為只有社區(qū)內(nèi)成員占有土地才是合理的，他們甚至?xí)安扇⊥?、搶土地產(chǎn)出或破壞地上建筑等方式來表達(dá)對社區(qū)外成員占有土地的不承認(rèn)”。另一方面，“集體所有”也使非農(nóng)企業(yè)“覬覦”農(nóng)村土地成為不可能，金融資本也就更難“染指”農(nóng)村土地，結(jié)果使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定出現(xiàn)了本不該有的“操作困難”，農(nóng)村土地承包法起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長柳隨年在中國（海南）改革發(fā)展研究院的一次講話中就明確表示：“考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押在實(shí)踐中不好操作，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，所以，草案最后沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。”最終，農(nóng)民們好不容易得到的“物權(quán)”還是不完整的。實(shí)行土地國有化鑒于農(nóng)村土地“集體所有”的種種尷尬和我國的實(shí)際情況，為使農(nóng)民的土地“財(cái)產(chǎn)權(quán)”得到切實(shí)有效的保護(hù)，確保農(nóng)村土地承包法的法律精神（從長遠(yuǎn)看，該法仍需進(jìn)行適當(dāng)修改和補(bǔ)充）的貫徹實(shí)施；實(shí)行土地國有化，是我國在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的最為現(xiàn)實(shí)的選擇，其理由是：其一、關(guān)于土地所有權(quán)的制度安排，不外乎有國有、“集體所有”和私有三種選擇。如前所述，土地“集體所有”“麻煩”頗多；而土地私有既和傳統(tǒng)的“公有制”理論相悖，又容易引發(fā)諸多社會問題，關(guān)于這一點(diǎn)，筆者在賦予農(nóng)民土地持有權(quán)，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、對農(nóng)村土地制度的再思考等文中已進(jìn)行了分析，此處不再贅述?？梢姡瑢?shí)行土地國有幾乎是一種“必然”選擇；一方面，實(shí)行土地國有化，符合社會主義公有制的傳統(tǒng)理論，避免了土地私有化可能帶來的意識形態(tài)方面的爭執(zhí)，相對降低了改革的政治成本；另一方面，實(shí)行土地國有化，強(qiáng)化了國家對土地的宏觀調(diào)控權(quán)，可更加有效地遏止土地產(chǎn)權(quán)市場化改革后可能出現(xiàn)的諸如土地兼并等社會問題。其二、農(nóng)村土地“集體所有”已經(jīng)徒有其名，集體所有權(quán)虛置既成事實(shí)，農(nóng)民們已經(jīng)把“責(zé)任田”當(dāng)作“私有財(cái)產(chǎn)”；中國（海南）改革發(fā)展研究院的調(diào)查表明，當(dāng)農(nóng)民被問及“你是否有權(quán)把承包土地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租給其他村民？”時(shí)，58.1的農(nóng)民回答是：“有權(quán)，不需要登記也不需批準(zhǔn)”，77.3的農(nóng)民認(rèn)為自己的繼承人有權(quán)繼承承包土地而不需要經(jīng)過集體同意。可見，目前農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)能已經(jīng)“擴(kuò)張”到不買“所有者”帳的地步了。在這種情況下，由國家來替補(bǔ)“所有者”的“缺位”，不僅對規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)意義，而且對于維護(hù)社會主義公有制制度基礎(chǔ)也具有深遠(yuǎn)的政治意義。其三、實(shí)行土地國有化，有利于穩(wěn)定現(xiàn)行的“家庭承包經(jīng)營制度”。2002年11月4日，新華社全文播發(fā)了中共中央關(guān)于做好承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知，在這個(gè)通知中，中央“痛心疾首”地指出：“一些鄉(xiāng)村推行的土地流轉(zhuǎn)，存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，需要引起足夠重視。有的隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利，損害了農(nóng)民的利益；有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；有的借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！敝醒胨f的那個(gè)“有的”顯然是指農(nóng)村基層政府或村“集體”，在中央的提醒下，人們完全有理由懷疑，如果不徹底斬?cái)嗷鶎诱颉凹w”伸向農(nóng)民承包地的“黑手”，農(nóng)村土地承包法中穩(wěn)定“家庭承包經(jīng)營制度”、“保護(hù)農(nóng)民利益”的立法本意就未必能夠?qū)崿F(xiàn)。為今之計(jì)，實(shí)行土地國有，采取釜底抽薪，難道不是上策？其四、實(shí)行土地國有化，有利于理順國家、集體、個(gè)人三者關(guān)系。實(shí)行土地國有化后，國家面對的農(nóng)村“集體”包括兩類，一類是社區(qū)性的村民自治組織村委會為其利益代表；另一類是農(nóng)民們在新的土地關(guān)系下組建的“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。國家與村民自治組織不再發(fā)生經(jīng)濟(jì)交易，村委會純粹為社區(qū)公共事業(yè)和社區(qū)公共管理而存在，農(nóng)村政府與村委會的關(guān)系就如同城市政府和居民委員會的關(guān)系。同時(shí)，國家把“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”視同“企業(yè)”，二者關(guān)系就很容易擺正了。農(nóng)民和村委會的關(guān)系在村民自治的原則下以村民委員會組織法等法規(guī)來規(guī)范，農(nóng)民和“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的關(guān)系則以公司法、企業(yè)法或仿照公司法、企業(yè)法來規(guī)范。最后再把“國家和農(nóng)民”的關(guān)系“升格”為“國家和公民”的關(guān)系。橋歸橋，路歸路，一切都顯得那樣自然，國家、集體、個(gè)人皆大歡喜，何樂而不為呢？賦予農(nóng)民永佃權(quán)實(shí)行土地國有化以后，在土地制度安排上就要解決好國家和農(nóng)民的關(guān)系問題。為了使農(nóng)村“家庭承包經(jīng)營制度”能夠真正得以穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，必須把農(nóng)民的土地“財(cái)產(chǎn)權(quán)”界定為完整的用益物權(quán)；建議采用國際通例，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，即在土地國有的基礎(chǔ)上確立國家和農(nóng)民之間的永久性租佃關(guān)系。首先，家庭承包的“承包”和中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“長期穩(wěn)定”、“30年不變”既不規(guī)范，也不能使人放心?！俺邪眲t意味著“合同到期則另行安排”，“長期”又到底有多長？“30年不變”，那么30年以后呢？這種說不清楚的“物權(quán)制度”（假如這能叫做物權(quán)制度的話）如何能有效率預(yù)期？這就啟發(fā)我們，必須賦予農(nóng)民在國有土地上的永久性的用益物權(quán)，也只有這樣，真正完善的土地流轉(zhuǎn)市場才能形成，土地抵押之類的“操作困難”才能成為不困難，農(nóng)民得到的“物權(quán)”才有可能完整。其次，永佃權(quán)作為用益物權(quán)的一種，已經(jīng)為當(dāng)今世界各市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用，是現(xiàn)代法學(xué)的規(guī)范提法和重要內(nèi)容，是一種以支付佃租為代價(jià)在他人的土地上永久耕作或牧畜的權(quán)利，它可以完全、充分、無阻礙地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，并且遵循“物權(quán)法定主義”。所以，把國家和農(nóng)民之間的關(guān)系確定為永久性的租佃關(guān)系，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，既是建立和完善我國物權(quán)法律體系本身的要求，便于和國際接軌；也能在法律、制度上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化。更重要的是，永佃權(quán)所具有的“物權(quán)法定主義”的背后是強(qiáng)大的國家后盾，這對于作為弱勢群體的農(nóng)民們對抗來自“集體”或基層政府等“第三人的不法侵害”極為有利。再次，Hart等人所創(chuàng)建的現(xiàn)代最優(yōu)所有權(quán)結(jié)構(gòu)理論已經(jīng)證明，在一定條件下租地比買地更有效率，租佃制度和生產(chǎn)力發(fā)展之間沒有必然的負(fù)相關(guān)關(guān)系；美國1879年有25.6的農(nóng)戶為佃農(nóng)，1945年這個(gè)比例上升到34.5，但美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在18791945年間大大提高了。所以，那種認(rèn)為租佃制度是“落后的”“封建殘余”的“傳統(tǒng)”看法是不可取的。應(yīng)該看到，永佃權(quán)作為租佃制度的一項(xiàng)獨(dú)立內(nèi)容，它和社會制度沒有必然聯(lián)系；它作為一種世界各國通行的土地使用制度，不獨(dú)為封建社會所獨(dú)有，也并非只為維護(hù)剝削階級的利益而存在。它的基本制度、基本內(nèi)容適用于各種社會形態(tài)的一般土地承租耕作關(guān)系；從歷史上看，它產(chǎn)生于封建社會，但在生產(chǎn)力水平高度發(fā)達(dá)的資本主義社會仍顯示出它的旺盛生命力，因此，它存在于社會主義初級階段也就理所當(dāng)然地不足為奇。這正如，市場經(jīng)濟(jì)體制既可存在于資本主義社會，也可適用于社會主義社會，市場經(jīng)濟(jì)體制本身并不反映社會制度一樣，永佃權(quán)作為一種權(quán)利概念，它本身也并不反映任何社會制度。所以說，確立國家和農(nóng)民之間的租佃關(guān)系，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，在理論上或意識形態(tài)上不應(yīng)該存在任何障礙。最后，就我國當(dāng)前實(shí)際情況看，確立國家和農(nóng)民之間永久性租佃關(guān)系，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，具有現(xiàn)實(shí)的可能性。這是因?yàn)?，被我黨視作“農(nóng)村政策基石”的“家庭承包經(jīng)營制度”和永佃權(quán)制度的權(quán)利主體、客體、內(nèi)容三個(gè)方面極其相似或一致。永佃權(quán)的主體，一方是土地所有者，另一方是土地承租、耕作者；而“家庭承包經(jīng)營權(quán)”的主體，一方是土地所有者“集體”土地國有化后就是國家，另一方是土地承包經(jīng)營者“農(nóng)民”；二者對主體的要求幾乎是一致的，只有說法上的不同，并無本質(zhì)上的差別。永佃權(quán)和“家庭承包經(jīng)營權(quán)”的客體都是只允許被用來耕作、牧畜的農(nóng)地或草場兩種制度都將它們的權(quán)利客體限制于農(nóng)業(yè)用途的范圍之內(nèi)，二者所針對的客體竟是如此“不謀而合”地完全一致。再從內(nèi)容上看，在這兩種制度中，都是沒有土地所有權(quán)的一方為達(dá)到在歸另一方所有的土地上耕作、牧畜、收益的目的，而向土地所有者支付一定的“代價(jià)”；只不過這個(gè)“代價(jià)”在永佃權(quán)制度中被看作地租，而在家庭承包經(jīng)營制度中被稱為“承包費(fèi)”；地租也罷，“承包費(fèi)”也罷，它們都是占有、使用他人土地應(yīng)支付的“價(jià)值”，在本質(zhì)上并無不同；況且，實(shí)行土地國有化后，農(nóng)民向土地所有者國家交納的就是農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅這個(gè)概念無論在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，還是在財(cái)政學(xué)中都被當(dāng)作“地租”來分析，為什么在實(shí)踐中農(nóng)業(yè)稅就不能被看作地租呢？而且，把它看成地租，在邏輯上也順理成章，租種國家土地的人就是農(nóng)民（這個(gè)提法不僅符合國際通例，而且對消除我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有利）農(nóng)民要交農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)稅就是地租。永佃權(quán)還有一項(xiàng)從屬于租佃關(guān)系的內(nèi)容，那就是它遵循“物權(quán)法定主義”，從而被“法定”為一種用益物權(quán)，可以完全、充分、無阻礙地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場；這正符合我國當(dāng)前“土改”的根本目的，我國的土地制度改革就是要得到，既能保護(hù)農(nóng)民“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”又能完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場這種“雙贏”結(jié)果，顯然，永佃權(quán)能夠擔(dān)此重任。到此為止，可能還會有人擔(dān)心，這種越過“集體”使農(nóng)民和國家“直接對話”的制度設(shè)計(jì)是否會對鄉(xiāng)村村治不利？村委會用于社區(qū)公共管理和公共事業(yè)所需的“費(fèi)”如何解決？事實(shí)上，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民向“集體”交納的“承包費(fèi)”本來就“不明不白”，你說它是社區(qū)成員為滿足社區(qū)公共管理和公共事業(yè)的需要而進(jìn)行的“集資”，它卻又和土地承包相掛鉤。鄉(xiāng)村村治顯然是以實(shí)現(xiàn)徹底的村民自治為目標(biāo)，所以，今后村委會所需的“費(fèi)”可以在村民自治的原則下，以“一事一議”的方式取之于民、用之于民，政府可以超脫于鄉(xiāng)村事務(wù)之上；同時(shí)，我國農(nóng)民有視交“皇糧”為“天定”義務(wù)的光榮傳統(tǒng)，他們在取得永佃權(quán)后也就不會怠慢農(nóng)業(yè)稅的征管部門，