政治其它相關(guān)論文-美國公共行政學(xué)百年回顧（下）4.對(duì)公共行政學(xué)研究的重新調(diào)整時(shí)期(1960-1979)進(jìn)入六十年代后，一些學(xué)者認(rèn)為政策分析可以選擇備選方案；另一些人士認(rèn)為成熟的科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)為公共行政學(xué)研究的理性化和多元化開啟了大門。同樣，還有人認(rèn)為運(yùn)籌學(xué)的運(yùn)用以及對(duì)公共問題系統(tǒng)研究的運(yùn)用增添了新的管理知識(shí)。不幸的是，這些期盼受到政治過程現(xiàn)實(shí)的局限。比如，在政策制定過程中立法的漸進(jìn)性限制了計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度在全國范圍的采用。之后七十年代通過零基預(yù)算制定理性金融政策的努力也是同樣的命運(yùn)。然而，通過分析過程由項(xiàng)目經(jīng)理廣泛參與的行政仍然獲益匪淺?？夏岬?JohnF.Kennedy)總統(tǒng)關(guān)于美國人二十世紀(jì)六十年代將登上月球的許諾由美國國家航空航天局(theNationalAeronauticsandSpaceAdministration-NASA)實(shí)現(xiàn)。NASA致力于項(xiàng)目管理，對(duì)任務(wù)的組織集中于具體工作而不是等級(jí)制，增加了公共管理的靈活性，積累了矩陣管理和矩陣組織的經(jīng)驗(yàn)。從概念上看，項(xiàng)目管理是基于公共利益模型對(duì)組織原則的運(yùn)用。七十年代的美國社會(huì)與政府反映了人們對(duì)未來的矛盾心理。對(duì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件、能源危機(jī)的不同看法使得人們對(duì)個(gè)人與政府的關(guān)系、政府之間的責(zé)任劃分以及國際關(guān)系等諸多過去的假設(shè)提出了挑戰(zhàn)。一方面，公共行政學(xué)為政府存在的問題背上了黑鍋；另一方面人們又期待著公共行政學(xué)能為行政管理的改觀提供良策。密諾布魯克會(huì)議與新公共行政學(xué)六、七十年代的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)對(duì)公共行政學(xué)以及政府管理提出了挑戰(zhàn)。瓦爾多(DwightWaldo)注意到公共行政學(xué)處于一個(gè)“革命的時(shí)代”，于1968年召集了一個(gè)青年學(xué)者的會(huì)議。該會(huì)議由瓦爾多當(dāng)時(shí)任主編的公共行政評(píng)論及錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院贊助，并在錫拉丘茲大學(xué)的密諾布魯克會(huì)議中心(Minnowbrookconferencesite)召開。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力(FrankMarini,1935-)主編的邁向新公共行政：密諾布魯克觀點(diǎn)(1971)、瓦爾多著處于動(dòng)蕩時(shí)期的公共行政學(xué)以及弗雷德里克森(H.GeorgeFrederickson,1934-)的專著七十年代的鄰居控制(1973)和新公共行政學(xué)(1980)。會(huì)議的目的是要鑒別公共行政學(xué)應(yīng)該研究的問題，作為一個(gè)學(xué)科，公共行政學(xué)的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接七十年代的挑戰(zhàn)。密諾布魯克會(huì)議的中心主題是：1.公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價(jià)值觀念注入行政過程；2.如何能有效地執(zhí)行政策；3.政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對(duì)象的恰當(dāng)關(guān)系是什么。瓦爾多對(duì)會(huì)議的總體印象是朝向規(guī)范理論、哲學(xué)思考、社會(huì)焦點(diǎn)以及行動(dòng)主義。缺乏對(duì)計(jì)劃、預(yù)算和運(yùn)籌學(xué)的研究，但是有對(duì)適當(dāng)?shù)摹皟r(jià)值”、個(gè)人組織道德問題的研究。關(guān)鍵詞是“相關(guān)性”、“社會(huì)公平”、“調(diào)整與適應(yīng)”以及“顧客導(dǎo)向”。弗雷德里克森認(rèn)為，新公共行政學(xué)將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平、對(duì)市民需要的負(fù)責(zé)任而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)任以及公共項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和項(xiàng)目執(zhí)行負(fù)責(zé)任。新公共行政的主題是市民參與政策制定、鄰居控制、分權(quán)與民主工作環(huán)境。關(guān)鍵詞是“授權(quán)”、“促進(jìn)”與“適應(yīng)”。有33位代表參會(huì)的1968年密諾布魯克會(huì)議是美國公共行政學(xué)歷史上的重要里程碑。盡管新公共行政所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念（社會(huì)公平、代表制、響應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任）在行政管理的實(shí)踐中難以完全付諸實(shí)施，然而，越來越多的有識(shí)之士開始關(guān)注公共行政職業(yè)教育的相關(guān)性以及對(duì)組織成員、顧客和社會(huì)需求的培訓(xùn)。后人將再次提及類似的問題并要求“重塑”政府。公共選擇學(xué)派的興起公共選擇學(xué)派由經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立，它的誕生可以追溯到阿諾(KennethJ.Arrow,1921-)1951年發(fā)表的社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值。公共選擇理論研究的內(nèi)容與公共行政學(xué)、公共政策和政治學(xué)重疊。從這個(gè)意義上說，公共行政學(xué)愿將公共選擇學(xué)派囊括入自己的“勢(shì)力”范圍。首先讓我們考察一個(gè)實(shí)例以理解公共選擇。如果我有一些蘋果并且政府不參與蘋果的交易，經(jīng)濟(jì)理論能夠理解我得到蘋果的供需機(jī)制。類似的交易發(fā)生在數(shù)百萬消費(fèi)者與生產(chǎn)者身上，他們?cè)谑袌?chǎng)上決定蘋果的價(jià)格和數(shù)量。如果滿足兩個(gè)前提，我對(duì)蘋果的消費(fèi)是私事：第一，交易行為沒有政府的參與；第二，我對(duì)蘋果的消費(fèi)除對(duì)售賣者有影響外，對(duì)他人沒有正面或負(fù)面影響；如果上述兩個(gè)假設(shè)不同時(shí)成立，我對(duì)蘋果的私人選擇就至少部分是公共選擇。如國家對(duì)交通、郵電、能源、國防、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的選擇均為公共選擇，因?yàn)橛姓膮⑴c，或者對(duì)他人有影響，或者兩者兼而有之。塔羅克(GordonTullock,1922-)和布坎南(JamesBuchanan,1919-)于1965年成立了公共選擇學(xué)會(huì)(PublicChoiceSociety)，他們認(rèn)為公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法去研究習(xí)慣上由政治理論家研究的問題。現(xiàn)在公共選擇年會(huì)大約有16個(gè)國家的300名學(xué)者參加。公共選擇學(xué)派的代表人物及作品除阿諾外有：布坎南與塔羅克合著贊同的計(jì)算：憲法民主的邏輯基礎(chǔ)(1962)；科斯(RonaldHarryCourse,1910-)社會(huì)成本問題(1960)；唐斯(AnthonyDowns,1930-)民主的經(jīng)濟(jì)理論(1957)；尼坎南(WilliamNiskanen,1933-)官僚政府與代議政府(1971)；奧爾森(MancurOlson,1932-1998)集體行動(dòng)的邏輯：公共商品與團(tuán)體理論(1965)。六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學(xué)六十年代不僅僅標(biāo)志著社會(huì)動(dòng)蕩和公眾對(duì)越戰(zhàn)的不滿，這一時(shí)期的管理體制和項(xiàng)目發(fā)展也未能達(dá)到公眾的期望。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算(PPBS)就是明顯的例證。PPBS從一誕生起就受到不斷的批評(píng)。懷爾德威斯基(AaronWildavsky,1930-1993)于1964年發(fā)表預(yù)算過程中的政治。他指出，預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)漸進(jìn)過程，很大程度上受政治因素的影響。1969年，他在公共行政評(píng)論上撰文將政策分析從PPBS中拯救出來，猛烈抨擊PPBS。懷爾德威斯基指出PPBS的計(jì)劃和分析功能與預(yù)算的本質(zhì)不相吻合。六十年代末，聯(lián)邦政府已不再采納PPBS。懷爾德威斯基同樣對(duì)科伊的經(jīng)典問題“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項(xiàng)目撥款X美元，而不是給B項(xiàng)目？”提出質(zhì)疑，認(rèn)為該問題既不能回答亦不相干。重要的問題是預(yù)算過程應(yīng)該有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。六十年代的另一個(gè)主題是“把權(quán)力還給人民”，用行政管理的術(shù)語即是公共服務(wù)的分權(quán)。當(dāng)然，分權(quán)的最終極限是無政府主義?？挤蚵?HerbertKaufman,1922-)在行政分權(quán)與政治權(quán)力(1969)一文中分析了分權(quán)的錯(cuò)綜復(fù)雜內(nèi)涵。他關(guān)注于分權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)、政府官員的代表性以及中立的能力。考夫曼預(yù)見到了當(dāng)代高度復(fù)雜的社會(huì)需要新的由公眾參與的代表模式以確保負(fù)責(zé)任的行政。考夫曼認(rèn)為，行政分析能夠給公共政策制定帶來更多的影響，同時(shí)可能帶來一系列其它問題和矛盾，包括與國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的沖突、地方政府和項(xiàng)目之間的競(jìng)爭(zhēng)、以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)下降所導(dǎo)致的政府運(yùn)作低效率。洛易(TheodoreJ.Lowi,1931-)在自由主義的終結(jié)：意識(shí)形態(tài)、政策與公共權(quán)威(1969)一書中對(duì)當(dāng)代民主政府提出批評(píng)并譴責(zé)利益集團(tuán)多元化的癱瘓效應(yīng)。洛易宣稱，公共權(quán)威被私有利益集團(tuán)所瓜分，從而導(dǎo)致一個(gè)虛弱、分權(quán)的政府不能進(jìn)行長期計(jì)劃。這些私有利益集團(tuán)的運(yùn)作是為了達(dá)到私有目標(biāo)，而非相互競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)公共利益。因而政府不是在相互沖突的價(jià)值中作最優(yōu)選擇，而僅僅是一個(gè)利益控股公司。洛易否認(rèn)了荷林(E.PendletonHerring)及其它集團(tuán)理論家預(yù)見的利益集團(tuán)多元化所帶來的好處。多數(shù)理論家稱贊洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的處方即回到法律或憲法民主卻被認(rèn)為是不可取的。盡管利益模型有著明顯的缺點(diǎn)，卻沒有替代的良策。六十年代的另外兩部重要著作是：唐斯(AnthonyDowns)于1967年發(fā)表的官僚內(nèi)幕，指出政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益；戈樂碧威斯基(RobertGolembiewski)、吉布森(FrankGibson)與科洛格(GeoffreyY.Cornog)等人聯(lián)合主編的公共行政學(xué)：機(jī)構(gòu)、過程、行為與政策讀物(1966)，該書的重點(diǎn)是行政官員的行為世界、塑造行政行為的機(jī)構(gòu)環(huán)境以及作為管理工具的行政方法。政策分析的發(fā)展：評(píng)估與執(zhí)行七十年代伊始，人們普遍認(rèn)為多數(shù)約翰遜(Johnson)時(shí)期的“大社會(huì)項(xiàng)目”(GreatSocietyPrograms)遠(yuǎn)不如預(yù)期的那樣理想。一些社會(huì)項(xiàng)目受到批判，項(xiàng)目評(píng)估領(lǐng)域受到重視。薩齊曼(EdwardSuchman)于1967年發(fā)表評(píng)估研究，主張?jiān)u估應(yīng)成為一個(gè)研究領(lǐng)域，對(duì)評(píng)估的研究應(yīng)該是總體性的，超脫具體的不同分支領(lǐng)域的運(yùn)用。七十年代初期在評(píng)估方面的重要著作有：威絲(CarolH.Weiss)：項(xiàng)目有效性評(píng)估方法(1972)，候利(JosephWholey)聯(lián)邦評(píng)估政策(1970)。但最有代表性的作品是評(píng)估理論家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家里夫琳(AliceRivlin)于1971年發(fā)表的社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思考。里夫琳評(píng)論了改善政府效益的三種不同模型：分權(quán)、社會(huì)控制（即當(dāng)今的授權(quán)）和市場(chǎng)模型。這三種模型成為政府應(yīng)該做什么、如何做的爭(zhēng)論話題。正如里夫琳所下的結(jié)論，“為確保做得更好，我們必須有區(qū)分好壞的方法”。1973年，普魯斯曼(JeffreyPressman)與懷爾德威斯基合寫了現(xiàn)在成為經(jīng)典的執(zhí)行。從表面上看，這是一個(gè)關(guān)于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展署在為公共工程和企業(yè)發(fā)展提供財(cái)政援助所遇障礙的案例研究，但作者并不陷入對(duì)行政技術(shù)討論的細(xì)節(jié)。作者認(rèn)為，政策計(jì)劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。除案例分析外，作者提供了行政戰(zhàn)略、項(xiàng)目計(jì)劃、政府能力和社會(huì)科學(xué)家對(duì)執(zhí)行研究的咨詢建議。七十年代的其它重要著述與政府管理特點(diǎn)七十年代的美國政府管理有三大特點(diǎn)。一是水門事件的發(fā)生，促使人們對(duì)職業(yè)倫理道德的覺醒。莫希爾(FrederickC.Mosher)等人的報(bào)告水門：對(duì)負(fù)責(zé)任政府的建議(1974)敦促教育部門應(yīng)該重視公共部門的倫理教育。二是零基預(yù)算(Zero-basedbudgeting-Z【原刊地名】)的采納與中止。卡特于1977年命令聯(lián)邦政府采納ZBB的使用，但ZBB因不適用而于1981年里根上任后自動(dòng)廢除。三是資源短缺導(dǎo)致政府的精簡(jiǎn)管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長。利萬(CharlesB.Levine,1939-1988)在組織衰減與精簡(jiǎn)管理一文中認(rèn)識(shí)到半個(gè)世紀(jì)的預(yù)算正增長結(jié)束了，新時(shí)期的負(fù)預(yù)算成為現(xiàn)實(shí)。這一時(shí)期的重要作品還有：克里斯羅夫(SamuelKrislov,1929-)代議官僚制(1974)，探索功績制、人事選擇與社會(huì)公平。艾里森(G.T.Alison)決策精髓：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)(1971)，提出三種模型，第一是理性決策者模型，第二是組織行為模型，第三是政府政治模型。奧茲(WallaceOates)財(cái)政聯(lián)邦主義，在該書中，奧茲提出了分權(quán)理論、多國財(cái)政聯(lián)邦主義趨勢(shì)比較以及不同國家的集權(quán)分權(quán)趨勢(shì)，該書的一個(gè)重要主題是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克(FrancisE.Rourke)在政府機(jī)構(gòu)、政治與公共政策(1976)一書中，感興趣于檢查政府機(jī)構(gòu)在公共政策制定中的作用、政府機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行、從何處獲得權(quán)力并運(yùn)用這些權(quán)力。5.政府改革與行政學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)(1980-2000)政府行政的職業(yè)化在八十年代受到越來越多的檢查，盡管早期的懷疑更多地出現(xiàn)在聯(lián)邦政府，地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應(yīng)社會(huì)和政治需要。八十年代初，里根政府就開始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅，精簡(jiǎn)政府開支，將政府職能承包出去，促進(jìn)公共部門的私有化。格雷斯委員會(huì)(GraceCommission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力(Goodsell,1984)。一些人士認(rèn)為，私營部門在滿足公共部門的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(Savas1982)。結(jié)果是行政的多元化創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，并且為私營部門提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)(Behn1980；IngrahamandBarrilleuax1983)。通過非公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的努力即私有化在地方政府，尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。中心城市由于預(yù)算的壓力而欣賞私有化。當(dāng)然，組織良好的公共部門工會(huì)反對(duì)這種趨勢(shì)。在郊區(qū)，私有化得到了較快的發(fā)展。在八十年代，州政府與地方政府面臨著承擔(dān)不斷增加的行政政策壓力。官僚主義不再是聯(lián)邦政府特有的現(xiàn)象。從1950年到1980年，州與地方政府雇員從4百萬增至1千3百萬(VanRiper,1983)，經(jīng)費(fèi)大部分來源于聯(lián)邦政府。現(xiàn)在州與地方政府被要求承擔(dān)政策責(zé)任并自籌公共項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。而且，聯(lián)邦政府債務(wù)持續(xù)增長，要求精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。里根總統(tǒng)說“政府非但不能解決問題，政府本身就是問題”?？肆诸D似乎委婉一些，“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度”。在九十年代，精簡(jiǎn)政府的改革運(yùn)動(dòng)聲勢(shì)浩大。克林頓上臺(tái)伊始，就于1993年成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹懊绹鴺I(yè)績?cè)u(píng)論委員會(huì)”（即NationalPerformanceReview-NPR）。在短短的五年時(shí)間內(nèi)(1993-1998)，美國聯(lián)邦政府即精簡(jiǎn)35萬雇員，占聯(lián)邦雇員的16%（張夢(mèng)中，1999年）。這場(chǎng)以權(quán)力下放、規(guī)章制度精簡(jiǎn)、市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值取向的重塑政府運(yùn)動(dòng)至今仍在持續(xù)。盡管美國理論界對(duì)奧斯本(DavidOsborne)與蓋布勒(TedGaebler)