政治其它相關(guān)論文-論新時期我國中央與地方關(guān)系的制度化取向摘要：在我國行政體制改革的不斷推進的新時期，中央與地方之間的關(guān)系處理也顯得格外重要。當前建構(gòu)我國中央與地方的新型關(guān)系，應該以中央與地方之間的權(quán)限合理劃分為核心，以中央與地方之間利益分享的均衡和權(quán)力行使的相對平衡為目標模式。同時采取一系列制度性措施，包括加強職權(quán)劃分的法制保障、加強事權(quán)和財權(quán)制度建設與創(chuàng)新、建立地方利益表達與平衡機制，以使中央與地方關(guān)系實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。關(guān)鍵詞：制度化；權(quán)限劃分；中央與地方關(guān)系中央與地方之間的關(guān)系問題涉及到國家的獨立統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定等重大問題，并直接影響著統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治地位。因而長期以來引起了世界各國政府的廣泛關(guān)注和高度重視。許多國家在這方面都進行有益的探索，并積累了許多寶貴的經(jīng)驗。作為一個人口眾多、地域廣闊、情況復雜的發(fā)展中國家，中國也非常重視中央與地方關(guān)系的處理。毛澤東在論十大關(guān)系中，就把正確處理中央與地方的關(guān)系作為一項重要的任務提上黨和國家的議事日程。江澤民同志在正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關(guān)系中，再次重申和強調(diào)正確處理中央和地方關(guān)系的重要性和必要性。在我國行政體制改革的不斷推進的新時期，中央與地方之間的關(guān)系處理也顯得格外重要。一、總覽：中央與地方關(guān)系的研究現(xiàn)狀近十年來，學術(shù)界也在不斷地加強多中央與地方關(guān)系方面的研究。其中突出的特點是：研究的角度日益多樣化。首先，從政治學與行政學的角度來進行研究是其主流。如中國社會科學院政治學研究所的潘小娟所撰寫的中央與地方關(guān)系的若干思考一文，基于中央與地方關(guān)系的政治學分析，提出了中央政府與地方進行權(quán)限劃分以及中央對地方進行監(jiān)督的相關(guān)措施。1其次，有的學者從經(jīng)濟學的角度對中央與地方關(guān)系展開研究。這主要涉及到中央到地方的財政權(quán)限問題。如廈門大學政治與行政學系的黃曉軍在其論公共政策制定和實施中的利益均衡一文中，利用一個經(jīng)濟學的模型來分析中央與地方?jīng)_突過程中雙方利益的變動，并在此基礎上構(gòu)造出中央與地方之間的利益均衡模式。2再次，還有部分學者從歷史的角度來考察中央與地方關(guān)系的處理。如湖南師范大學的楊小云撰寫的論新中國建立以來中國共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗一文，就通過考察建國以來我國中央與地方關(guān)系的歷史演變過程，系統(tǒng)地總結(jié)了其中的不足之處。3最后，關(guān)于中央與地方關(guān)系的處理國際比較。如南京大學公共管理學院的傅煜、李澤洲兩人合作的權(quán)力劃分視野：中央與地方關(guān)系制度的國際比較一文，探討了具有代表性的中、美、英、德、法、日等國的具體權(quán)力劃分制度和發(fā)展過程。4具體說來，在如何處理中央與地方關(guān)系的問題上，我國學術(shù)界大體有以下幾種思路。第一種思路是從調(diào)整行政權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)入手來建立中央政府與次一級地方政府關(guān)系的新框架。這種觀點認為，我國目前國務院的管理幅度過小，管理層級過多。我國應增設省級行政區(qū)，使全國省級行政區(qū)總數(shù)從目前的33個達到50-60個左右。還有人特別提出要以增加直轄市為重點。持這種觀點的主要理由是：中國現(xiàn)有省區(qū)的數(shù)量偏少，各省行政幅度相差懸殊，有的轄地太大，助長了自成體系的經(jīng)濟分割發(fā)展模式。而從發(fā)達國家一級行政區(qū)劃的設置情況來看，美國有50個州，法國設96個省，日本也有47個一級行政區(qū)?？梢哉f，這種觀點是當前學術(shù)界較為流行的一種觀點，占著主流的地位。第二種思路是從法治的角度入手來建構(gòu)中央與地方關(guān)系的制度框架。即我國應以現(xiàn)行憲法為依據(jù)，制訂一部中華人民共和國中央與地方關(guān)系法，使中央與地方在法治基礎上形成新型的權(quán)利義務關(guān)系，變現(xiàn)在中央與地方的行政分權(quán)為法律分權(quán)。第三種思路是從資源問題入手來建構(gòu)中央與地方政府關(guān)系的合理框架。其主要理由是，社會資源是社會發(fā)展的“血液”，中央與地方關(guān)系的變化實際上是圍繞這種“血液”的分配與流向展開的。中央與地方政府的關(guān)系的優(yōu)化有賴于社會整個“造血機能”的強化，有賴于社會資源總量的增加。合理的選擇應當從“造血”出發(fā)來完善中央與地方的關(guān)系，并逐漸建立起更有力、更活躍的“造血”機制，達到中央和地方都有自己的“造血機制”或“造血機能”，促進社會資源總量的增加。第四種思路是從合理分權(quán)的角度來構(gòu)建新型的中央與地方政府關(guān)系。在對中央與地方如何進行合理分權(quán)的問題上，又主要存在著三種觀點：一只集權(quán)論，又可稱為中央本位論。此觀點認為，在中央與地方的權(quán)力劃分過程中，中央應該居于主導地位，應該加強中央對地方的控制。二是分權(quán)論，即地方本位論。它強調(diào)擴大地方的自主性，進一步發(fā)揮地方的活力。三是“中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合模式”。即在分權(quán)時既考慮中央的權(quán)威，又發(fā)揮地方的積極性。應當指出的是，上述幾種思路從各自的角度提出了他們關(guān)于中央與地方關(guān)系的構(gòu)想，均有其合理之處。然而，中央與地方關(guān)系的處理決非增減行政區(qū)數(shù)量或者是中央與地方劃分權(quán)利那樣簡單，而是各項措施綜合推進，達到一種動態(tài)平衡的過程。筆者認為，當前建構(gòu)我國中央與地方的新型關(guān)系，應該以中央與地方之間的權(quán)限合理劃分為核心，同時采取一系列制度性措施，使中央與地方關(guān)系實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。二、中央與地方之間的權(quán)限劃分概述中央與地方之間的權(quán)限劃分涉及到?jīng)Q策權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等方面的權(quán)力分配問題。權(quán)限劃分是中央與地方關(guān)系的核心和基礎。正確合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)限，可以為規(guī)范中央與地方的關(guān)系和行為提供依據(jù)。我國憲法規(guī)定：“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”5憲法的這一規(guī)定為我們正確劃分中央與地方的職權(quán)提供了總的原則。然而，權(quán)限劃分是一項非常復雜的工作。它既包括行政權(quán)力的層次性劃分，又包括行政權(quán)力的功能性劃分問題。因此，在實際操作中僅有總原則是不夠的，還應在憲法的指導下，按照行政管理科學化的要求，作更進一步具體深入的探討。我們認為，依據(jù)行政管理科學化的基本原理，在劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府的權(quán)限時，首先應界定中央與地方各級政府在國家行政體系中的地位和作用，依此確定各自的核心任務領(lǐng)域，進而配備相應的職權(quán)。而在配備職權(quán)時則應該堅持以下兩條原則：首先，業(yè)務同類和職責權(quán)相稱的原則業(yè)務同類有利于各部門、各機關(guān)加強專業(yè)分工，提高專業(yè)水平和工作效率。而職責權(quán)相稱則有利于行政主體在既定的、明確的權(quán)力范圍內(nèi)行使職權(quán)，并承擔相關(guān)行政責任。因此，中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的權(quán)限應盡可能地整體加以區(qū)分，改變以往那種對等分配、總量分割的劃分方式，使它們各自有相對專門的管轄領(lǐng)域，并在各自的管轄范圍內(nèi)擁有全部的權(quán)力。其次，合理集中與適當分權(quán)有機結(jié)合的原則其中關(guān)鍵是對中央政府和地方政府現(xiàn)有的職權(quán)作雙向的調(diào)整，建立一個“中央集權(quán)地方分權(quán)”的混合模式。這里既有放權(quán)的問題，又有收權(quán)的問題。屬于中央政府的權(quán)力，一定要堅決地集中。屬于地方政府管理的事務，一定要充分地放權(quán)。中央政府與地方政府權(quán)限的劃分應以在堅定維護和保證中央的權(quán)威，強化中央的調(diào)控能力的基礎上，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，并能最大限度地減少中央和地方之間的摩擦為“度”。具體到事權(quán)與財權(quán)的劃分上，應堅持事權(quán)相對分散，財權(quán)適當集中的原則。綜觀世界各國，不論是實行聯(lián)邦制的國家，還是實行單一制的國家，都把財權(quán)控制作為中央對地方進行監(jiān)督的重要手段。中央政府的財政收入在整個國家的財政收入中的比重都比較高，一般都在50%以上，高的甚至達到70-80%。4地方財政對中央財政依賴性較大，地方財政的很大一部分來源于中央的財政補貼、借款、貸款等。中央政府正是通過這種方式對地方實行非直接的但頗為有效的調(diào)控。三、中央與地方權(quán)限劃分的目標模式前面我們談到了中央與地方之間進行權(quán)限劃分所應遵循的基本原則。那么，我們在中央與地方之間進行權(quán)限劃分時，應該達到一種什么樣的目標呢？筆者認為，這種權(quán)限劃分的總體目標是：保持適當?shù)膹埩?，有利于發(fā)揮中央與地方關(guān)系的動態(tài)平衡。具體來說，這種動態(tài)平衡包括以下三個方面的內(nèi)容：首先，是中央與地方之間利益分享的均衡中央與地方之間的關(guān)系，歸根結(jié)底還是兩者之間的利益分配關(guān)系。利益均衡是中央與地方關(guān)系動態(tài)平衡的實質(zhì)性內(nèi)容。在進行權(quán)限劃分時，無論偏袒中央，忽視地方利益，還是偏袒地方，忽視中央利益，都會導致中央與地方之間的利益失衡。若情況嚴重的話，還可能引發(fā)中央與地方之間的矛盾對抗。隨著改革的不斷深入經(jīng)濟和社會日益發(fā)展，利益也隨之重新分化和整合。中央與地方之間既會產(chǎn)生新的共同利益，又會出現(xiàn)許許多多的利益矛盾。面對這種情形，在進行權(quán)限劃分時，就應該充分考慮到中央與地方之間的利益變動、發(fā)展情況，使因改革與社會發(fā)展而導致失衡的中央與地方之間的利益關(guān)系又重新恢復到均衡狀態(tài)。其次，是中央與地方之間權(quán)力行使的相對平衡這是中央與地方之間權(quán)限劃分所應達到的直接目標。從政治學的角度看，權(quán)力是基于特定的社會經(jīng)濟基礎所形成的政治權(quán)力主體對政治權(quán)力客體的一種制約能力。它是政治權(quán)利主體實現(xiàn)自身利益的有效手段。毫無疑問，中央與地方實際上就是兩個既相互對立有相互聯(lián)系的政治主體。如果沒有二者在權(quán)力行使上的相對平衡，又何來二者在利益分享上的均衡呢？當然，這里說的權(quán)力行使上的相對平衡，并不是說中央與地方在權(quán)力的種類和數(shù)量上必須相同，而是說與它們各自的職責相對應的權(quán)力平衡。再次，是中央與地方之間政府權(quán)能的平衡西方國家中央與地方關(guān)系的演變歷史表明，實現(xiàn)政府的權(quán)能平衡是中央和地方關(guān)系調(diào)整的重要目標。一般來說，政府權(quán)能是平衡的，即有什么樣的權(quán)力就履行什么樣的職能。由于政府的職能與社會經(jīng)濟政治發(fā)展密切相關(guān)，是一個動態(tài)的發(fā)展過程。因此，政府的權(quán)能取決于兩個條件：一是政府的權(quán)力配置是否與職能相稱；二是權(quán)能的運行是否有相宜的社會經(jīng)濟政治環(huán)境。在建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革過程中，我國在中央與地方關(guān)系上出現(xiàn)了權(quán)能失衡，它勢必影響到我國中央與地方關(guān)系的調(diào)整和完善。維護政府權(quán)能平衡，就必須科學地劃分和配置中央政府與地方政府的職責權(quán)限，并通過法律明確規(guī)定哪些權(quán)力為中央所專有，哪些權(quán)力為地方所專有，哪些權(quán)力為中央與地方所共有。四、調(diào)整中央與地方關(guān)系的制度化措施我國自建國以來，中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了多次調(diào)整，但都沒有能夠走出“集權(quán)分權(quán)再集權(quán)再分權(quán)”，權(quán)力“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的怪圈。其中的原因是多方面的。筆者認為，我國在調(diào)整中央與地方關(guān)系方面缺乏制度保障，致使中央與地方權(quán)限劃分的隨意性、不規(guī)范性、不穩(wěn)定性過大，以及調(diào)整、改革的成果不能及時地穩(wěn)定下來，這是我國中央與地方關(guān)系長期不能妥善解決的重要原因。因此，要從根本上調(diào)整好中央與地方的關(guān)系，就必須逐步建立起中央與地方的分權(quán)制度安排新體制。首先，加強職權(quán)劃分的法制保障綜觀西方國家中央與地方關(guān)系的模式，法制原則是在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中被奉為圭臬的基本原則。西方發(fā)達國家的中央與地方的關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎之上，而且都努力通過法律化、程序化的手段來協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系和矛盾。而反觀我們國家，憲法只規(guī)定了中央與地方的組織形式，中央與地方之間的事權(quán)財權(quán)劃分缺乏明文規(guī)定，中央政府的收權(quán)與放權(quán)也缺乏法律的依據(jù)。因此，隨著改革的深化，我們應該在憲法中明確中央與地方的權(quán)責利范圍，制定中央與地方關(guān)系法，不斷以法律的形式將改革所形成的中央與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等明確下來，形成中央與地方政府之間法定的權(quán)力利益關(guān)系，從而將中央與地方的關(guān)系納入到法制化軌道。這樣，既可以防止中央政府收權(quán)、放權(quán)的隨意性，使中央與地方政府權(quán)力的合理分配制度化，又可以制止地方政府向中央政府討價還價之風，打破“弱中央，強地方”的局面，確保中央的權(quán)威。其次，加強事權(quán)和財權(quán)制度創(chuàng)新這主要涉及兩個方面，即事權(quán)制度建設和財權(quán)制度創(chuàng)新。在事權(quán)方面，應根據(jù)中央與地方在國家管理中的地位和作用，從制度上規(guī)定中央與地方的事務管理范圍和相應擁有的權(quán)力。凡是關(guān)于國家整體利益、全局利益的事務，如國防、主權(quán)、外事等等，應由中央處理。凡是關(guān)于地方局部利益和地方自主性、地方自主發(fā)展的事務歸地方處理。而處理提供公共物品和公共服務這類事務的權(quán)限，必須在中央與地方之間合理劃分，這樣才能逐步建立起一項既能發(fā)揮中央功能又能增強地方活力的事權(quán)分配制度。在財權(quán)制度方面，主要是進一步深化和完善分稅制改革。我國的分稅制在運行中存在著一些缺陷，如地方財權(quán)范圍相對較小，稅種劃分比較混亂等。因此，必須在劃分中央與地方事權(quán)的句出上，根據(jù)權(quán)責利一致的原則，完善分稅制財政管理體制。當前的緊迫任務是：進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國原有的以基數(shù)法為基礎的稅收返還制只是新舊體制銜接階段的過渡措施，改革的趨勢應當是以行之有效的因素分析法