政治其它相關(guān)論文-試析歐盟地區(qū)政策的演進(jìn)一、歐盟地區(qū)政策的產(chǎn)生在歐洲民族國家形成和演變的歷史長河中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是一個具有普遍性的客觀規(guī)律。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，以1951年4月巴黎條約的簽訂為標(biāo)志，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化從此正式啟動。當(dāng)時的法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡6國組建成歐洲煤鋼共同體，有效期為50年，由超國家的高級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)成員國煤鋼部門的生產(chǎn)和銷售活動，并且通過提供資金支持來幫助落后地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。1957年3月，煤鋼共同體6國又進(jìn)一步通過羅馬條約，分別組建了歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體(1967年3個共同體實(shí)行合并后統(tǒng)稱為歐洲共同體)，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化也隨之全面展開。根據(jù)條約的規(guī)定，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的基本目標(biāo)之一，是要促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)活動的和諧發(fā)展以及不斷和均衡的擴(kuò)張(第2條)；在實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策時，必須對農(nóng)業(yè)部門的社會結(jié)構(gòu)特征以及不同農(nóng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)和自然差異予以關(guān)注(第39條)；在涉及就業(yè)、勞動條件、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障等社會事務(wù)方面，共同體積極推進(jìn)成員國間的緊密合作(第118條)，并且通過設(shè)立歐洲社會基金(leFondssocialeuropen)，對在企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)過程中的失業(yè)工人給予援助和重新安置(第125條)；建立歐洲投資銀行(laBanqueeuropennedinvestissement)，向落后地區(qū)提供融資便利以促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展(第130條)。羅馬條約中的上述條款和安排盡管從不同側(cè)面地區(qū)發(fā)展的差距問題，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上是一項(xiàng)完整的共同體地區(qū)政策。首先，共同體當(dāng)時的首要任務(wù)是通過建立關(guān)稅同盟以實(shí)現(xiàn)共同市場，而與地區(qū)政策相關(guān)的資助措施可能會對成員國間的自由貿(mào)易造成扭曲。其次，條約在地區(qū)發(fā)展事務(wù)方面沒有制訂出具體的行動計(jì)劃和明確的時間表，有關(guān)的規(guī)定也多是散見于相應(yīng)的條款之中，缺乏必要的連續(xù)性和相關(guān)性。再次，共同體財政手段不足，從1962年正式推行共同農(nóng)業(yè)政策開始，歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(leFondseuropendorientationetdegarantieagricole)的絕大部分都被用于為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售提供價格支持(即保證部分)，而用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支出(即指導(dǎo)部分)則微乎其微。最后，雖然1967年共同體機(jī)構(gòu)合并時專門設(shè)立了地區(qū)政策總司，但它只是主要為成員國提供數(shù)量有限的臨時性資金補(bǔ)助，地區(qū)發(fā)展措施基本上以成員國的各自行動為主，幾乎不存在共同體一級的地區(qū)政策。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，共同體6國首次開始實(shí)施維爾納報告中提出的歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟計(jì)劃，成員國間存在的經(jīng)濟(jì)差距顯然不利于這一目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。同時，共同體又迎來了自成立以來的第一次擴(kuò)大，英國、愛爾蘭、丹麥3國于1973年正式成為共同體的新成員，這使得地區(qū)問題變得更加突出和緊迫。英國當(dāng)時的人均GDP只有共同體平均水平的85%，加入共同體后又一直在預(yù)算攤款問題上與其他成員國爭執(zhí)不休。愛爾蘭的人均GDP則更低，僅為共同體平均水平的60%。丹麥的人均收入盡管較高，但也面臨著進(jìn)一步開發(fā)落后的格陵蘭地區(qū)的問題。因此，推行一項(xiàng)真正的共同體地區(qū)政策，這不僅符合經(jīng)濟(jì)上的要求，并且也是政治上的需要。1975年3月，共同體部長理事會終于就全面實(shí)行共同地區(qū)發(fā)展政策達(dá)成一致。地區(qū)政策的核心是設(shè)立歐洲地區(qū)發(fā)展基金(leFondseuropendedveloppementrgional)，作為共同體縮小地區(qū)差距的重要財政手段，以此促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)和社會的平衡發(fā)展。該基金的最初金額為2.58億歐洲貨幣單位，占共同體預(yù)算的4.8%。基金的使用基本采用定額管理的辦法，即根據(jù)成員國制訂的年度和中期地區(qū)發(fā)展計(jì)劃，由部長理事會預(yù)先確定向每個成員國發(fā)放的份額，用以支持有關(guān)地區(qū)的發(fā)展，其中80%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到1979年，歐洲地區(qū)發(fā)展基金增加至9.45億歐洲貨幣單位，占共同體預(yù)算的比例提高為6.1%。同時，基金又進(jìn)一步被分成定額(占95%)和非定額(占5%)兩部分，其中非定額部分由共同體提出項(xiàng)目計(jì)劃，用于指定地區(qū)。到了20世紀(jì)80年代，共同體又實(shí)現(xiàn)兩次南擴(kuò)，希臘(1981年)以及西班牙和葡萄牙(1986年)3國先后加入共同體，共同體成員國的數(shù)目增加為12個。由于這3個國家與其他成員國在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上存在較大差距，從而使得共同體的地區(qū)問題再次地突顯出來。另一方面，以往共同地區(qū)政策操作中對地區(qū)發(fā)展基金采取的定額管理辦法，容易造成有限資金的過度分散，效果欠佳。因此，這種資金一刀切的做法必須加以改變，地區(qū)政策應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的特殊問題和實(shí)際需要有針對性地提供支持。共同體部長理事會在1984年6月決定，將地區(qū)發(fā)展基金由固定配額改為浮動配額管理。這既確保成員國能夠獲得最低額度的資金分配，同時又給予共同體在基金運(yùn)用方面更大的主動性，以使成員國的地區(qū)發(fā)展計(jì)劃符合共同體地區(qū)政策的總體目標(biāo)。1985年7月，共同體部長理事會決定啟動地中海綜合項(xiàng)目，首次將歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金中的指導(dǎo)部分以及歐洲投資銀行的資金集中起來，用于支持地中海沿岸成員國的地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，如職業(yè)培訓(xùn)、道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉及中小企業(yè)等。總的來說，共同體這一時期的地區(qū)政策雖幾經(jīng)調(diào)整，但仍只是作為成員國地區(qū)發(fā)展計(jì)劃的一種補(bǔ)充手段，共同體的行動似乎更多地局限于對成員國的地區(qū)政策進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，或在必需時提供一定的財政轉(zhuǎn)移支付。然而應(yīng)當(dāng)看到的是，共同體地區(qū)政策的總體框架及運(yùn)作程序畢竟已是輪廓初現(xiàn)。二、歐盟地區(qū)政策的改革1986年2月，共同體成員國簽署了單一歐洲文件，確定到1992年底實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、人員和資本自由流動的內(nèi)部大市場這一新的一體化目標(biāo)，并且通過加強(qiáng)成員國的經(jīng)濟(jì)和社會聚合，以縮小共同體內(nèi)部的地區(qū)差距。共同體及其成員國已經(jīng)清楚地認(rèn)識到，地區(qū)發(fā)展的不平衡不僅關(guān)系到內(nèi)部大市場能否有效地運(yùn)行，嚴(yán)重的甚至還會影響到一體化的穩(wěn)定和深化。在1988年2月舉行的共同體布魯塞爾首腦會議上，成員國一致決定對地區(qū)政策進(jìn)行重大改革，將歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金中的指導(dǎo)部分合并成結(jié)構(gòu)基金(lesFondsstructurels)，同時結(jié)構(gòu)基金數(shù)額在1989年1993年間翻番，共計(jì)600億歐洲貨幣單位，地區(qū)政策又被稱為結(jié)構(gòu)政策。這樣，結(jié)構(gòu)基金占共同體預(yù)算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%，僅次于共同農(nóng)業(yè)政策開支。顯而易見，經(jīng)過這次改革后，共同體實(shí)施地區(qū)政策的力度不僅大大加強(qiáng)，也改變了以往地區(qū)行動中以成員國為主、共同體為輔的局面。1992年2月，共同體成員國簽訂了馬斯特里赫特條約，規(guī)定最遲于1999年啟動單一貨幣歐元(條約于1993年11月生效后共同體也隨之改稱為歐洲聯(lián)盟)。以歐元為核心的歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的再次啟動，不僅是歐洲一體化發(fā)展過程中的一個質(zhì)的飛躍，同時也對成員國提出了明確的經(jīng)濟(jì)趨同要求。此后不久，奧地利、瑞典和芬蘭3國正式加入歐盟(1995年)。為加強(qiáng)成員國經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，歐盟于1993年新增漁業(yè)指導(dǎo)財政手段(IInstrumentfinancierdorientationdelapche)作為結(jié)構(gòu)基金中的組成部分，同時設(shè)立聚合基金(leFondsdecohsion)，專門用于促進(jìn)希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭4個相對落后成員國(人均GDP低于歐盟平均水平的90%)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，地區(qū)政策也對北歐成員國人跡稀少地區(qū)的發(fā)展問題保證高度關(guān)注。以下具體就歐盟地區(qū)政策改革后的目標(biāo)、原則及財政手段等問題進(jìn)行概括分析。為使地區(qū)政策在縮小地區(qū)差距方面真正發(fā)揮預(yù)期作用，歐盟根據(jù)人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、失業(yè)狀況、地理?xiàng)l件等因素，將優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)地區(qū)劃分為7大類。目標(biāo)1，促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整。所謂落后地區(qū)一般指人均GDP低于歐盟平均水平75%的地區(qū)，如法國的科西嘉和海外省、德國東部地區(qū)、英國的北愛爾蘭地區(qū)、意大利南部以及希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙4國的大部分地區(qū)。1994年1999年期間，結(jié)構(gòu)基金總額為1414.71億歐洲貨幣單位，其中68%用于目標(biāo)1地區(qū)，受益人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?6.6%。目標(biāo)2，幫助工業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型。所謂工業(yè)衰退地區(qū)的主要特征是，工業(yè)部門的失業(yè)率高于歐盟平均水平，并且工業(yè)部門的就業(yè)呈下降趨勢。在1994年1996年間，結(jié)構(gòu)基金中有74.21億歐洲貨幣單位用來資助目標(biāo)2地區(qū)。該地區(qū)1994年到1999年期間的人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?6.3%。目標(biāo)3，與長期失業(yè)斗爭并提供就職便利，特別是幫助青年人和受勞動力市場排斥的人員解決就業(yè)問題，同時推動實(shí)現(xiàn)男女同工同酬。目標(biāo)4，采取預(yù)防措施，使勞動力適應(yīng)工業(yè)結(jié)構(gòu)和新技術(shù)的變化。在1994年1999年間，用于目標(biāo)3和目標(biāo)4地區(qū)的資金達(dá)152.06億歐洲貨幣單位。目標(biāo)5a，調(diào)整農(nóng)業(yè)及漁業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)共同農(nóng)業(yè)政策的改革。1994年至1999年，結(jié)構(gòu)基金中共安排了64.02億歐洲貨幣單位的資金。目標(biāo)5b，開發(fā)脆弱的農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的多樣化。1994年1999年期間，該地區(qū)人口占?xì)W盟總?cè)丝诘谋壤秊?.8%。目標(biāo)6，加快人口密度極低的地區(qū)(每平方公里少于8人)的發(fā)展，這主要是指芬蘭和瑞典的邊緣地區(qū)。在1994年到1999年期間，該地區(qū)人口僅為歐盟總?cè)丝诘?.4%。為了便于地區(qū)政策的操作，并且充分發(fā)揮成員國政府及其各級地方機(jī)構(gòu)在參與地區(qū)發(fā)展事務(wù)方面的積極性，歐盟特制訂6項(xiàng)基本原則。集中原則(laconcentration)，即將結(jié)構(gòu)基金集中用于支持最需要資助的地區(qū)，避免有限的共同財政資金的分散以及由此可能導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，確保資金的使用效率。歐盟根據(jù)地區(qū)問題的嚴(yán)重程度和項(xiàng)目的輕重緩急，通過對目標(biāo)地區(qū)進(jìn)行劃分及篩選，把結(jié)構(gòu)基金的三分之二以上用于目標(biāo)1地區(qū)?；锇樵瓌t(lepartenariat)，即密切加強(qiáng)歐盟同成員國及其地方機(jī)構(gòu)在地區(qū)行動中的協(xié)調(diào)與合作，使共同地區(qū)政策最大限度地適應(yīng)不同地區(qū)的實(shí)際需要。按照歐盟結(jié)構(gòu)基金的使用程序，一般先由成員國提出各自的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，歐盟部長理事會根據(jù)地區(qū)政策的總體框架及目標(biāo)對其討論通過后付諸實(shí)施，并將結(jié)構(gòu)基金同成員國的財政支出結(jié)合起來用以支持相關(guān)地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。計(jì)劃原則(laprogrammation)，即地區(qū)問題必須全盤考慮，通過制訂地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和中期行動計(jì)劃，以強(qiáng)化對結(jié)構(gòu)基金使用的管理，并使得歐盟一級的資金支持具有穩(wěn)定性和可預(yù)見性。依據(jù)這一原則，歐盟對于以往地區(qū)政策中常見的臨時性項(xiàng)目需求不再考慮資助。附加原則(ladditionnalit)，即結(jié)構(gòu)基金并不是對成員國的一種補(bǔ)貼，更不是替代成員國在地區(qū)發(fā)展中的公共職能，成員國必須為歐盟資助的地區(qū)項(xiàng)目提供相應(yīng)的配套資金。根據(jù)這一原則，成員國對地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的資金支持力度應(yīng)相當(dāng)于其從結(jié)構(gòu)基金中獲得的數(shù)額。輔助原則(lasubsidiarit)，即歐盟只在最需要其發(fā)揮作用的層面上開展地區(qū)行動，結(jié)構(gòu)基金支持的項(xiàng)目應(yīng)由最切合實(shí)際的一級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。按照這一原則，成員國一般將涉及跨國或越境的地區(qū)計(jì)劃交由歐盟一級負(fù)責(zé)，而盡可能保留對其他項(xiàng)目的管理權(quán)限。效率原則(lefficacit)，即通過對地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行評估、跟蹤和控制，以保證結(jié)構(gòu)基金的使用效率并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。首先，對于需要結(jié)構(gòu)基金資助的地區(qū)項(xiàng)目，成員國應(yīng)與歐盟委員會事先進(jìn)行認(rèn)真評估，并充分考慮到項(xiàng)目可能對環(huán)境造成的影響；其次，歐盟及成員國必須密切關(guān)注項(xiàng)目的實(shí)施和進(jìn)展，確保其如期完成；最后，對項(xiàng)目開支情況要進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，以加強(qiáng)對資金用途的控制和監(jiān)督。作為歐盟推行地區(qū)政策的最重要的財政資源就是結(jié)構(gòu)基金，它目前包括歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金中的指導(dǎo)部分以及歐洲漁業(yè)指導(dǎo)財政手段等四部分。在1994年1999年期間，地區(qū)發(fā)展基金占結(jié)構(gòu)基金的比重最高，達(dá)到49.5%，用于目標(biāo)1、目標(biāo)2、目標(biāo)5b和目標(biāo)6；社會基金所占比例為29.9%，用于目標(biāo)1、目標(biāo)2、目標(biāo)3、目標(biāo)4、目標(biāo)5b和目標(biāo)6；農(nóng)業(yè)基金中指導(dǎo)部分占結(jié)構(gòu)基金的17.7%，用于目標(biāo)1、目標(biāo)5a、目標(biāo)5b和目標(biāo)6；漁業(yè)指導(dǎo)財政手段比例最低，只有2.9%，用于目標(biāo)5a和目標(biāo)6。與結(jié)構(gòu)基金相比，聚合基金則專門用來資助希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭4國的環(huán)保及交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。1993年1999年間，聚合基金總額達(dá)到151.5億歐洲貨幣單位，其中西班牙獲得的基金浮動資助比例最高，為5258%，希臘和葡萄牙均為1620%，而愛爾蘭則只得到基金的710%。值得一提的是，除上述兩項(xiàng)基金外，歐洲投資銀行在推動地區(qū)發(fā)展中的作用也不容忽視。1989年到1992年期間，歐洲投資銀行為地區(qū)項(xiàng)目總共提供了340億歐洲貨幣單位的信貸資金支持。從共同地區(qū)政策改革后的實(shí)際效果看，成員國的地區(qū)不平衡得到一定程度的糾正。以愛爾蘭為例，人均GDP在1983年只有共同體平均水平的64%，到1995年則接近歐盟平均水平的90%。另外，從1988年到1996年，歐盟目標(biāo)1地區(qū)的人均GDP也由平均水平的64%提高到69%。為就地區(qū)政策對成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度進(jìn)行量化比較，歐盟委員會曾在一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，在1986年1996年期間，結(jié)構(gòu)基金使目標(biāo)1地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率提高了大約0.5個百分點(diǎn)；1999年，結(jié)構(gòu)基金使得希臘、愛爾蘭和葡萄牙的人均GDP增加將近10%，而西班牙則為4%。顯然，歐盟推行地區(qū)政策的效果往往因國家和地區(qū)的差別而不盡相同，地區(qū)政策也并沒能消除成員國間的經(jīng)濟(jì)差距。三、歐盟地區(qū)政策的新變化隨著歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟建設(shè)的不斷發(fā)展，要求加入歐盟的國家也越來越多。在1999年3月柏林舉行的成員國首腦會議上，一致決定對結(jié)構(gòu)基金進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。在2000年2006年期間，結(jié)構(gòu)基金數(shù)額增加到1950億歐元(1歐元=1歐洲貨幣單位)，以繼續(xù)加大對地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的支持力度。同時，為使資金更加集中地運(yùn)用并提高效率，將先前地區(qū)政策中的7類目標(biāo)減化為3類。目標(biāo)1，促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，它包括原來分類中的目標(biāo)1和目標(biāo)6。在2000年2006年期間，結(jié)構(gòu)基金中的69.7%用于資助目標(biāo)1地區(qū)，其人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?2.2%。對于在1994年1999年間受結(jié)構(gòu)基金資助而不再滿足2000年2006年標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，如德國的東柏林、法國的科西嘉、英國的北愛爾蘭等，歐盟將仍然提供一定比例的資金用于過渡安排。目標(biāo)2，資助面臨結(jié)構(gòu)困難的地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型，它包括過去地區(qū)政策中的目標(biāo)2和目標(biāo)5b地區(qū)。在2000年2006年期間，該地區(qū)從結(jié)構(gòu)基金中分配到的比例為11.5%，其中也包括一定數(shù)額的過渡安排資金，地區(qū)人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?8%。目標(biāo)3，支持教育、培訓(xùn)和就業(yè)政策及體制的現(xiàn)代化，它包括以往分類中的目標(biāo)3和目標(biāo)4地區(qū)。從2000年到2006年，該地區(qū)將得到結(jié)構(gòu)基金中12.3%的資助，主要用以提高人力資源的素質(zhì)和改善勞動力市場條件。需要說明的是，原先分類中的目標(biāo)5a地區(qū)在2000年2006年被納入共同農(nóng)業(yè)政策框架內(nèi)，而且結(jié)構(gòu)基金中還保留5.35%作為儲備，用于歐盟規(guī)劃的地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。至于聚合基金方面，在