銀行管理論文-當(dāng)前國有銀行改革的政策風(fēng)險與政策啟示兼論外匯儲備注資的貨幣擴(kuò)張效應(yīng)內(nèi)容提要：當(dāng)前以外匯儲備注資開始的國有銀行改革試點(diǎn)蘊(yùn)含著很高的政策風(fēng)險。在微觀層面，政府所有(或控制)的股權(quán)結(jié)構(gòu)能否衍生出健康良好的銀行公司治理機(jī)制，能否真正劃清政府與銀行之間的界限，本身存在疑問；在宏觀層面，貨幣化的操作方式會加劇甚至誘發(fā)宏觀不穩(wěn)定.國有銀行的風(fēng)險歸根結(jié)底是一種系統(tǒng)性的制度風(fēng)險，是一種道德風(fēng)險，最終要通過全面的體制轉(zhuǎn)軌和健康、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長來消化。一、理解與質(zhì)疑2003年末，國家以匯金公司的名義分別向中國銀行和中國建設(shè)銀行劃撥225億美元外匯資產(chǎn)，作為兩家國有銀行新的資本金，此前以財政部名義持有的3000億元資本金將用于核銷呆壞賬和補(bǔ)提未提足呆壞賬準(zhǔn)備金。據(jù)介紹，注資只是國有銀行綜合改革的開始，改革的階段性目標(biāo)是幫助試點(diǎn)銀行盡快上市，最終是要促使國有銀行真正轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立、健全良好的銀行公司治理機(jī)制。同1998、1999年的兩次針對國有銀行的大規(guī)模救助行動相比，此次改革試點(diǎn)的最大不同是采取了一套一刀兩斷式的一攬子解決方案，而不再是長期以來的零敲碎打和等待拖延。這意味著在經(jīng)歷了長時間的摸索和觀望之后，國家關(guān)于國有銀行改革的整體思路已經(jīng)成型。概括起來，一刀兩斷式的一攬子解決方案要點(diǎn)有兩個：一是斷，二是改。所謂斷，就是要徹底切斷政府與銀行之間的親密關(guān)系，建立防火墻，讓國有銀行切實負(fù)起責(zé)任；所謂改，就是股份制改造，最終通過股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來轉(zhuǎn)變國有銀行的微觀經(jīng)營機(jī)制。在技術(shù)上，斷對應(yīng)的是財務(wù)重組，即通過注資和其他相關(guān)措施，將試點(diǎn)銀行變成財務(wù)“干凈”的銀行，銀行體系內(nèi)業(yè)已形成的損失全部轉(zhuǎn)移給國家承擔(dān)，此后的風(fēng)險由銀行自己控制，損失也由銀行自己承擔(dān)；改對應(yīng)的是股權(quán)多元化和上市發(fā)行，以此建立和啟動股權(quán)的進(jìn)入和退出機(jī)制，最終優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在這里，斷是目的，改是手段。單就目標(biāo)的針對性而言，一刀兩斷式的一攬子改革方案應(yīng)該說是抓住了問題的關(guān)鍵。管理風(fēng)險并以此獲取風(fēng)險收益是金融機(jī)構(gòu)的天職。但在目前的體制架構(gòu)下，國有銀行系統(tǒng)未能有效履行其天職，沒能充分發(fā)揮風(fēng)險過濾閥的作用，而只是把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府，政府信用成了撬動中國經(jīng)濟(jì)整體風(fēng)險的惟一一塊石頭，由此加劇了中國經(jīng)濟(jì)的脆弱性(考慮到全面開放銀行業(yè)市場可能產(chǎn)生的沖擊，這種脆弱性就尤其值得關(guān)注)。要改變這種局面，就必須盡可能清晰地界定政府與銀行的界限，改變中國經(jīng)濟(jì)只有政府信用而沒有企業(yè)信用和銀行信用、只有風(fēng)險轉(zhuǎn)移而沒有風(fēng)險管理的狀況。只有當(dāng)國有銀行真正建立起良好的公司治理機(jī)制和信貸文化，切實改善經(jīng)營績效，不再產(chǎn)生新的大規(guī)模損失，才有可能從源頭上解決問題。要做到這一點(diǎn)，股份化改造應(yīng)該說是不二法門。但是，任何改革方案的成功都不只取決于目的和方向，更取決于方案的可行性，以及一系列的外部條件。當(dāng)前國有銀行改革方案面臨的關(guān)鍵問題有兩個：一是能不能真正斷掉；二是斷掉的成本有多大。對待前一個問題，我們要看改革的起點(diǎn)，要看目前乃至未來一個相當(dāng)長時期內(nèi)國有銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動情況；對后一個問題，我們要看改革的方式，要看這種方式所隱含的風(fēng)險成本有多大。不幸的是，在這兩個關(guān)鍵問題上，當(dāng)前以外匯儲備注資開始的國有銀行改革試點(diǎn)方案是經(jīng)不起推敲的。在邏輯上，看不出政府所有(或控制)的股權(quán)結(jié)構(gòu)會內(nèi)生出健康良好的銀行公司治理機(jī)制以及政府與銀行之間的清晰界限。在操作上，政策的風(fēng)險性卻顯而易見：不良資產(chǎn)的貨幣化會損害未來的經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)，削弱宏觀政策調(diào)控能力，并隱含著更高的風(fēng)險集聚和更大的風(fēng)險損失。二、產(chǎn)權(quán)缺陷繼續(xù)損害國有銀行的公司治理和經(jīng)營績效前面指出，一刀兩斷式的一攬子改革方案要想生效，就必須以重構(gòu)國有銀行的微觀治理機(jī)制為前提。但從目前乃至未來相當(dāng)長一段時期看，由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上的問題，要做到這一點(diǎn)還相當(dāng)困難。公司治理內(nèi)生于特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和特定的外部環(huán)境。一般認(rèn)為，所謂良好的公司治理機(jī)制的建立需要兩個前提條件，一是股東或委托人有意愿也有能力確保股東利益最大化成為管理層的惟一目標(biāo)，或最優(yōu)先目標(biāo)；二是有完善的監(jiān)管環(huán)境來約束股東的風(fēng)險偏好，避免股東以債權(quán)人的利益為代價謀取自身利益。兩者都涉及對企業(yè)所有權(quán)屬性的規(guī)定，并且已經(jīng)被總結(jié)為現(xiàn)代金融學(xué)上兩個最著名的定理。前者即夏普的資本資產(chǎn)定價模型(Sharpe，1964)。根據(jù)該模型，資本的成本等于無風(fēng)險利率加上一定比例的風(fēng)險溢價。股東既然承擔(dān)了投資風(fēng)險，理所當(dāng)然地要獲取超額回報。因此，在股權(quán)融資和債務(wù)融資兩種融資方式中，股權(quán)融資的成本要顯著高于債務(wù)融資。資本資產(chǎn)定價模型證明了股東權(quán)益的正當(dāng)性和合理性，證明了公司治理必須以股東價值最大化為基本導(dǎo)向。后者為默頓的期權(quán)定價模型(Merton，1973)。在默頓看來，因財務(wù)杠桿效應(yīng)和有限責(zé)任制度，選擇股權(quán)投資相當(dāng)于持有一個以股東權(quán)益為標(biāo)的的看漲期權(quán)：當(dāng)投資回報足以償付債務(wù)本息時，因?qū)鶆?wù)人的償付是固定的，投資回報率越高，股東的剩余收益就越大，此時投資者就選擇買人股東權(quán)益，選擇做股東；而當(dāng)投資回報不足以償付債務(wù)本息乃至引發(fā)破產(chǎn)清算時，投資者就放棄股東權(quán)益，股東損失僅止于注冊資本。這客觀上會誘使股東以債權(quán)人的利益為代價，過度開發(fā)風(fēng)險收益。默頓的發(fā)現(xiàn)為市場監(jiān)管提供了理論支持。為了抑制資本的看漲期權(quán)效應(yīng)，監(jiān)管當(dāng)局針對可能出現(xiàn)的損失，為金融機(jī)構(gòu)規(guī)定了嚴(yán)格的資本充足率要求：對預(yù)期內(nèi)的損失，通過在利潤內(nèi)計提呆壞賬準(zhǔn)備金來填補(bǔ)；對非預(yù)期損失，用資本(或經(jīng)濟(jì)資本)來填補(bǔ)；當(dāng)發(fā)生極限損失時，則進(jìn)入破產(chǎn)或清算程序。資本充足率要求相當(dāng)于提高了期權(quán)費(fèi)，確保資本因投資失誤而遭受損失。不難看出，夏普的模型對應(yīng)的第一個條件，目的在于保護(hù)資本不至于被濫用，它要保護(hù)的是資本投資者(或股東)的權(quán)益；默頓模型對應(yīng)的第二個條件，目的在于約束資本投資者，讓資本投資者承擔(dān)風(fēng)險，避免過度開發(fā)風(fēng)險收益，濫用股東權(quán)益。只有同時滿足這兩個條件，才能內(nèi)生出一個良，好的公司治理機(jī)制：居于委托代理鏈條上端的所有者盈利激勵充分，動機(jī)適當(dāng)，并最終將股東價值最大化轉(zhuǎn)換成對公司管理層的利潤壓力，以及評價管理層績效的惟一標(biāo)準(zhǔn)。但是，從國有銀行改革起點(diǎn)看，以上兩個條件恰恰是不滿足的。在實現(xiàn)形式上，國家所有權(quán)實質(zhì)是政府所有權(quán)。當(dāng)政府作為惟一股東或控股股東行使委托權(quán)時，“受虐”和“施虐”都無法避免。第一，由于目標(biāo)多元化，在確保股東利益最大化成為管理層的最優(yōu)先目標(biāo)方面，股東(委托人)既無足夠的意愿，也無必要的能力。私人股東的目標(biāo)是單一的，就是要最大限度地增進(jìn)股東價值。但政府的目標(biāo)是多元的，目標(biāo)的優(yōu)先序列視具體情況而定，無法保證利潤目標(biāo)的惟一性和優(yōu)先性。此外更重要的一點(diǎn)是，即使政府委托人有利潤最大化的意愿，也沒有能力來保證這種意愿的實現(xiàn)。我曾經(jīng)證明(趙先信，2001)，給定政府是多目標(biāo)委托人，由于目標(biāo)之間有著不一致性甚至彼此沖突，當(dāng)代理人沒能完成利潤目標(biāo)時，政府很難發(fā)現(xiàn)利潤目標(biāo)無法完成的真正原因。其中可能有目標(biāo)沖突的因素，有外部環(huán)境的因素，也可能有來自代理人的道德風(fēng)險的因素，以及代理人能力的因素。由于委托人無法有效甄別代理人，也無法有效推行問責(zé)制，最終所有的代理人都是一種類型，即結(jié)果是混同的，誰干都一樣。這說明，政府所有權(quán)是一種內(nèi)在信息不對稱的所有權(quán)，這一缺陷決定了它缺少足夠的意愿和能力，能像私人股東那樣有效行使委托權(quán)。第二，政府所有權(quán)具有任意性，由此導(dǎo)致了風(fēng)險可轉(zhuǎn)移性。政府所有權(quán)的任意性主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，從政府目標(biāo)(包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo))出發(fā)，對風(fēng)險過度偏好；其二，政府對風(fēng)險的緩釋機(jī)制不是通過資本，而是通過政府信用。政府與國有企業(yè)以及政府與國有銀行之間缺少明確的邊界，基于政府信用，政府所有權(quán)可以很方便地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(即俗話所說的從左口袋轉(zhuǎn)到右口袋)，不存在對所有權(quán)的有效約束。政府所有權(quán)的任意性在1999年進(jìn)行的“債轉(zhuǎn)股”中表現(xiàn)得最為明顯。一開始，國有企業(yè)和地方政府在資本金嚴(yán)重不足的同時大量借貸，盲目擴(kuò)張，債務(wù)質(zhì)量惡化，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，風(fēng)險向銀行轉(zhuǎn)移；接下來，國有銀行凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)，進(jìn)一步導(dǎo)致風(fēng)險向存款人轉(zhuǎn)移。最終所有這些風(fēng)險都匯聚為一種系統(tǒng)性風(fēng)險，并且全部系于公眾對政府信用的信心。由此可見，由于沒有來自外部環(huán)境的約束，政府所有權(quán)的任意性傾向于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險偏好，而不是降低其風(fēng)險偏好。這一點(diǎn)與公司治理對股東風(fēng)險激勵的約束是背離的。政府所有權(quán)的任意性和由此導(dǎo)致的風(fēng)險可轉(zhuǎn)移性，是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。因風(fēng)險可以很方便地轉(zhuǎn)移給政府信用以至于國家信用，整個經(jīng)濟(jì)的道德風(fēng)險迅速增加。只有風(fēng)險的制造和轉(zhuǎn)移，沒有對風(fēng)險的管理和承擔(dān)。正是在這個意義上，我們說當(dāng)前國有銀行的風(fēng)險本質(zhì)上是道德風(fēng)險和制度風(fēng)險。產(chǎn)權(quán)缺陷表明了問題的關(guān)鍵：國有銀行要真正轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、重建公司治理結(jié)構(gòu)，就必須真正優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善外部環(huán)境。但從國有銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和變動趨勢看，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)實質(zhì)變動的可能性并不大。在國家花費(fèi)巨資重塑金身(獨(dú)資人身份)之后，我們不知道計劃中的股份化改造能否導(dǎo)致政府所有權(quán)的退出，也不知道該過程會持續(xù)多久。如果這一點(diǎn)是不確定的，那么對于一刀兩斷式的一攬子改革方案來說，后果是顯而易見的：更強(qiáng)的道德風(fēng)險激勵，更大的風(fēng)險和損失。三、外匯儲備注資以及相關(guān)救助行動的實質(zhì)是不良資產(chǎn)的貨幣化這里之所以強(qiáng)調(diào)注資和救助的形式，強(qiáng)調(diào)不良資產(chǎn)的貨幣化，是因為它們關(guān)系到改革方案的政策風(fēng)險和政策成本，關(guān)系到改革方案的可行性。首先需要明確，什么是不良資產(chǎn)的貨幣化.理論上講，如果解決不良資產(chǎn)的方式，包括核銷或劃撥不良資產(chǎn)以及補(bǔ)充資本金，是通過中央銀行釋放基礎(chǔ)貨幣來實現(xiàn)的，就應(yīng)該認(rèn)為是不良資產(chǎn)的貨幣化。在不良資產(chǎn)貨幣化的過程中，基礎(chǔ)貨幣增加，貨幣供應(yīng)量增加，處置不良資產(chǎn)的商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表重新取得平衡。如果與此同時中央銀行采取了相應(yīng)的對沖措施，維持了貨幣供應(yīng)量的基本穩(wěn)定，則在近期內(nèi)不至于對實際貨幣存量產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，貨幣化的成本被從當(dāng)前轉(zhuǎn)移至將來。如果沒有對沖或?qū)_不成功，則新增基礎(chǔ)貨幣的擴(kuò)張效應(yīng)將均攤于全部貨幣存量。由此可見，判斷不良資產(chǎn)是否被貨幣化，關(guān)鍵要看是否伴之以基礎(chǔ)貨幣投放。但是從實際操作的角度看，由于中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表的特殊性，在實踐中有時很難判斷中央銀行對商業(yè)銀行的救助是否通過釋放基礎(chǔ)貨幣進(jìn)行，此次外匯儲備注資就是一個典型例證。根據(jù)一般的理解，外匯儲備是國家長期積累形成的資產(chǎn)，是抵御外部風(fēng)險的真金白銀，將外匯儲備轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行資本金，怎么能說是不良資產(chǎn)的貨幣化呢?但從中央銀行的角度看，注入的這一塊新的資本金看上去又不像是資產(chǎn)，至少不能說是凈資產(chǎn)，因為這一塊資產(chǎn)是通過負(fù)債(發(fā)行貨幣)實現(xiàn)的，說成負(fù)債可能更加準(zhǔn)確。那么外匯儲備注資到底算不算不良資產(chǎn)的貨幣化?這就涉及貨幣化的具體方式和機(jī)制問題。從實踐經(jīng)驗看，不良資產(chǎn)的貨幣化可以采取兩種形式：一種是直接的或明顯的貨幣化，比如直接由中央銀行提供再貸款支持；另一種是間接的或隱蔽的貨幣化，其中沒有明顯、直接的基礎(chǔ)貨幣投放。用國家外匯儲備注資國有銀行就屬于這一類別。這樣說的主要依據(jù)有三點(diǎn)。第一，從國家外匯儲備的形成機(jī)制看，它主要是通過中央銀行發(fā)放基礎(chǔ)貨幣來完成的。近兩年來的外匯儲備增長伴隨著比較明顯的貨幣較快增長，這本身就是一個隱含的貨幣化過程。如果單就不良率的下降而言，外匯儲備的增長已經(jīng)降低了銀行的壞賬負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致中國外匯儲備迅速增加的原因很多，有經(jīng)濟(jì)增長模式的原因，也有匯率體制的原因，這里暫且不論。至關(guān)重要的一點(diǎn)是，外匯儲備增加是通過投放基礎(chǔ)貨幣實現(xiàn)的。伴隨外匯儲備的增長，央行基礎(chǔ)貨幣投放中外匯占款比例也在逐年增加，并進(jìn)一步導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量快速增加。在這一過程中，盡管央行采取了相應(yīng)的對沖措施回籠貨幣，仍未能阻止貨幣供應(yīng)量的較快增長。20002003年，M2年均增長達(dá)17.9%，M2占GDP的比例由2000年的151%上升到2003年的189%