農(nóng)村研究論文-農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)：問題與對策一所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機構(gòu)成的統(tǒng)一體（注：參見張厚安主編中國農(nóng)村基層政權(quán)，四川人民出版社，1992年版，第3頁。）。但必須指出的是，由于中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，故在各級政權(quán)組織體系中，它位居政治領(lǐng)導(dǎo)地位，從而也就構(gòu)成了政權(quán)體系內(nèi)必不可少的要素。農(nóng)村基層政權(quán)組織亦如此。建國后、特別是黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強。然而客觀實際表明，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的嚴重問題。筆者依據(jù)對湖北省一些農(nóng)村區(qū)域的社會調(diào)查，認為有以下幾個主要方面的問題值得我們分析和研究。（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，此處主要“是指農(nóng)村在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)三者之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運作不暢的一種無序狀態(tài)”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：中國農(nóng)村政治，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。以黨政關(guān)系而言，則突出地表現(xiàn)為某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織違反國家憲政體制，過分地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務(wù)，使政權(quán)的運行機制失調(diào)和功能萎縮；以權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“軟化”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過分“硬化”的現(xiàn)象很普遍。由于上述基層政權(quán)組織體系內(nèi)的部分行為主體超出憲政體制和法律上的規(guī)定，使得各行為主體不能各司其職，造成政權(quán)非規(guī)范化、制度化和法律化的運作，并導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的不合理的現(xiàn)象產(chǎn)生。（二）政權(quán)功能的削弱和柔弱農(nóng)村基層政權(quán)功能的削弱表現(xiàn)在權(quán)力機關(guān)的職能不能落實；而其功能的柔弱則表現(xiàn)在行政機關(guān)的管理職能和政治職能失調(diào)。就前者而言，其顯著特點是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的立法活動明顯地滯后于農(nóng)村社會主義建設(shè)事業(yè)的迫切需要，尤其是滯后于農(nóng)村市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的迫切需要；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能有效地履行其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，法定的最高權(quán)威往往名不副實；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議既不經(jīng)常也不正常。人大會議或常年不開，開了也往往被黨委會議或政府會議取代或“挪用”。再以后者而言，首先應(yīng)該指出，“權(quán)力機關(guān)權(quán)力的軟化并不能導(dǎo)致政府機關(guān)功能的硬化”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：中國農(nóng)村政治，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。這是因為：在很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府還沒有根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀需要來改革機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能；也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不配套，不深入，因而機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能和政治職能失調(diào)。這主要是指某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在思想觀念上跳不出“左”或者右的圈子，在實際工作中還不能正確處理好發(fā)展生產(chǎn)力與行使政治統(tǒng)治職能這兩者之間的關(guān)系。如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有把工作的重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來，卻片面強調(diào)“社會穩(wěn)定”，還在抓“繃緊階級斗爭這根弦”的工作；與此相反，也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以“發(fā)展社會生產(chǎn)力、促進經(jīng)濟發(fā)展”為借口，對“臟、亂、差”的社會風(fēng)氣熟視無睹，對車匪路霸麻木不仁，對危害農(nóng)民、集體、國家利益的犯罪分子打擊不力。（三）政權(quán)建設(shè)缺乏法制化我國除50年代初頒布過管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的兩個組織通則外，一直沒有頒布過明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)、職權(quán)、工作程序的有關(guān)法律、法規(guī)或行政條例。而現(xiàn)行的憲法和地方組織法雖有關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的法律條文，但大都較原則或抽象，可操作性差。改革開放近20年來，國家和一些地方政權(quán)雖相繼頒布過加強基層政權(quán)建設(shè)的法令、法規(guī)或行政條例，但在農(nóng)村“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的現(xiàn)象依然很嚴重。由于農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)缺乏法制化、產(chǎn)生了極其嚴重的不良后果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制缺乏規(guī)范化和制度化，從而使得“鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)極不穩(wěn)定，且對其調(diào)整隨意性強，時而撤鄉(xiāng)變鎮(zhèn)或撤鎮(zhèn)還鄉(xiāng)，時而又取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制搞政社合一，這實質(zhì)是缺乏用法制和制度來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制建設(shè)的典型表現(xiàn)”（注：劉然：關(guān)于行政區(qū)劃的幾個問題，社會主義研究（具有中國特色社會主義理論研究專集），1995年版，第321頁。）。這不僅難以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成較穩(wěn)定狀態(tài)，而且也難以確?；鶎诱?quán)建設(shè)工作的連續(xù)性，更談不上去做好加強基層政權(quán)建設(shè)的工作。二是極易誘發(fā)民族不團結(jié)。我國是一個多民族的國家，幾十年來，適合我國國情的、具有中國特色社會主義的民族區(qū)域自治制度，對加強民族團結(jié)、維護國家統(tǒng)一、推進社會主義民主政治建設(shè)的進程方面，起到了重大的作用。但由于還沒有相關(guān)的、具體的法律制度對民族自治區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)的行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行法律上準(zhǔn)確而全面的界定，加之政權(quán)體系內(nèi)某些領(lǐng)導(dǎo)者的“大漢族主義”或“狹隘民族主義”的觀念或行為嚴重，從而“給政權(quán)的建設(shè)帶來阻力，誘發(fā)民族的不團結(jié)，甚至給國家的穩(wěn)定帶來極大的消極影響”（注：周星：民族政治學(xué)，中國社會科學(xué)文獻出版社，1993年版，第128頁。）。三是導(dǎo)致政治腐敗。世界各國的政治現(xiàn)代化歷程告訴我們，政治權(quán)力不受到制度的規(guī)范和法制的制約，必將導(dǎo)致政治腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。政治腐敗在農(nóng)村區(qū)域的主要表現(xiàn)在三個方面：第一，官僚主義，衙門作風(fēng)嚴重。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)推行政務(wù)時不是依據(jù)國家的政策和法令，往往搞“人治”，憑“經(jīng)驗”辦事。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在行政決策時，不顧農(nóng)民群眾的實際情況和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指標(biāo)”、“高積累”，從而給農(nóng)民群眾、集體和國家造成數(shù)十萬上百萬乃至上千萬元的損失；也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為顯示其“優(yōu)異政績”或向上級表明“有才干”，肆無忌憚地向農(nóng)民強行亂集資、亂攤派、亂收費。據(jù)筆者調(diào)查，有的地方的提留公然超過國務(wù)院明確規(guī)定的“不得超過農(nóng)民上年純收入5%的規(guī)定，竟達到15%、25%甚至50%以上”（注：劉然：農(nóng)村耕地拋荒的原因問題與對策，載洪威雷：公務(wù)調(diào)研，貴州人民出版社，1994年版，第334頁。）。第二，鉆國家政策的空子，榨取農(nóng)民的血汗。比如由于國家對扶貧款、社會救濟款的發(fā)放使用還缺乏法律政策的硬性規(guī)定，這給一些人非法挪用或鯨吞提供了便利條件；又由于國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組集體企業(yè)資金的使用缺少法律上的規(guī)定和限制，也會給某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)及其職能部門的負責(zé)人非法占有其資金提供可乘之機。有材料表明，一些集體企業(yè)每年要向這些權(quán)貴提供少則幾萬、多則幾十萬、幾百萬的巨額資金用于蓋小洋樓，或用于游山玩水，或豪賭狂嫖，或吃喝玩樂（注：參見項繼權(quán)：影響農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的障礙性因素分析，社會主義研究，1993年第2期。）。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，超編現(xiàn)象嚴重。超編率幾乎達到100%。超編的費用一旦無法解決，就會轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。由此我們很容易理解為什么有些干部平常工作起來無精打采，但到農(nóng)村去“開車子、撮谷子、牽豬子、拆房子”就成為“拼命三郎”的真實原因了。限于篇幅，筆者不能對我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)過程中存在的問題一一加以分析和研究。但僅就上述問題也足以引起人們注意了，我們必須采取科學(xué)的態(tài)度對其進行“診斷”和采取有效的措施對其進行“調(diào)治”。二從我國國情出發(fā)并結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中所面臨的客觀實際，筆者認為，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)從如下幾個方面著手進行。（一）堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的根本前提堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義是中國人民的共同愿望，也是把具有中國特色社會主義事業(yè)全面推向21世紀的基本保障。黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在地方是通過各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但這個領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，而不是以黨組織來取代國家政權(quán)組織，正如中共中央和國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知所指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責(zé)是：抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好基層黨組織的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)；加強對共青團、農(nóng)會、婦聯(lián)和民兵組織的領(lǐng)導(dǎo)；抓好群眾的思想政治教育，促進黨風(fēng)和社會風(fēng)氣的穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)；抓好干部的選擇、考核和監(jiān)督工作。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，嚴格實行黨政職能分開，而不是包辦人大和政府的具體工作。唯有如此，才能切實加強黨的自身建設(shè)，也才能為改變基層政權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的狀況并為進一步加強和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)創(chuàng)造根本前提。（二）堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，是加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的核心內(nèi)容要堅持和鞏固我國的人民民主專政，我們在任何時候都要堅持和完善各級人民代表大會制度。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村的實際情況，要進一步堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，筆者認為應(yīng)著重解決好如下幾個方面的問題：一是要樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的權(quán)威。恩格斯指出：“把權(quán)威說成是絕對壞的東西，而絲毫看不到樹立權(quán)威的必要性和重要性，是極其荒謬的?！保ㄗⅲ厚R克思恩格斯選集第2卷，第553頁。）我們不能把權(quán)威等同于專制和獨裁。在社會主義條件下，同樣需要民主的、法制的權(quán)威。在農(nóng)村現(xiàn)實的社會政治生活中，不少人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有無權(quán)威無關(guān)緊要，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或行政部門才是權(quán)力的中心。這種觀點既違背我國的憲政體制和法理，在實際工作中也會帶來不良后果。樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，要求權(quán)力機關(guān)的工作人員政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的權(quán)力；要求行政部門自覺地接受人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督并自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。二是要堅持和完善選舉制度。我國的選舉制度是人民代表大會制度的重要內(nèi)容和存在方式。因此，不堅持和完善選舉制度，也就談不上堅持和完善人民代表大會制度。這要求任何領(lǐng)導(dǎo)、任何組織、任何部門，都必須按選舉法規(guī)定的選舉制度辦事，不搞“人治”，不搞“欽定”，不搞“委派”，以便把那些大公無私、作風(fēng)正派、密切聯(lián)系群眾且有參政議政能力的人，由選民根據(jù)選舉程序和規(guī)則將其選為人民代表；要花功夫做好選區(qū)劃分的工作，特別要注意鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的合理性問題。據(jù)筆者調(diào)查，有些較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是居住分散的鄉(xiāng)，要好幾個自然村或好幾個行政村才能分配到一個代表名額，因而使代表的廣泛性難以保證。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會，列席人員等于甚至超過正式代表。如浙江嘉興某鄉(xiāng)召開人大代表大會會議時，其直屬機關(guān)的列席代表與正式代表相等，均為51名（注：參見王崇明、袁瑞方：中華人民共和國選舉制度，中國法制出版社，1990年版，第61頁。）。這是很嚴重的問題，應(yīng)高度重視并加以解決。三是要完善人民代表大會會議制度。人民代表履行其職責(zé)、權(quán)力機關(guān)履行其功能，最主要的方式之一是通過日常工作和代表大會來完成和實施的。因此，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議的會議制度，是保證代表更好地依法行使職權(quán)、樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的重要步驟和得力措施。政府要從人力、物力、財力上給予支持和幫助；會議要把質(zhì)量和效率統(tǒng)一起來，要把會議開成民主、團結(jié)、求實、奮進的大會，切忌借此拉山頭搞派系。（三）進一步發(fā)揮基層政權(quán)的職能，是加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的必要條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所擔(dān)負的組織經(jīng)濟建設(shè)的職能和政治職能，是國家職能的具體表現(xiàn)。政權(quán)職能的變形走樣或功能發(fā)揮不到位，就會影響國家政權(quán)的性質(zhì)并使其生存和發(fā)展的根基受損。因此任何一級國家政權(quán)組織，都要根據(jù)國家形勢發(fā)展的客觀需要，正確處理經(jīng)濟建設(shè)職能和政治職能的關(guān)系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，既要領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾大力發(fā)展生產(chǎn)力，不斷提高和改善農(nóng)民的生活水平，又要充分發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，對破壞社會穩(wěn)定、破壞農(nóng)村正常的生活、生產(chǎn)和工作秩序以及破壞無產(chǎn)階級專政的人和集團，予以堅決打擊。唯有如此，才能鞏固和加強農(nóng)村基層政權(quán)。（四）切實加強對“人民公仆”為人民服務(wù)觀念的教育，是維系農(nóng)村基層政權(quán)生存和發(fā)展的重要舉措人民群眾的根本利益就是無產(chǎn)階級的最高利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部必須時時刻刻把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，時刻不忘為人民服務(wù)這個根本宗旨。這要求在行政決策中要遵循科學(xué)化和民主化的原則，決不能不顧群眾的實際承受力來片面追求“高速度”、“高積累”、“高指標(biāo)”；在實際工作中要求“人民公仆”決不能搞官僚主義、形式主義和衙門作風(fēng)，更不能以種種借口向農(nóng)民增加不合理負擔(dān)?！暗玫蓝嘀У拦阎?。這個質(zhì)樸的真理，應(yīng)當(dāng)為“人民公仆”所牢牢記?。。ㄎ澹┣袑嵓訌娚鐣髁x民主和法制建設(shè)，是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)的根本保障社會主義民主是社會主義法制的前提和基礎(chǔ)，社會主義法制是社會主義民主的表現(xiàn)和保障。我們只有不斷地發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，才能鞏固人民民主專政。我國是一個有幾千年封建歷史的國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的不少領(lǐng)導(dǎo)人受封建主義的影響相當(dāng)嚴重，如選干上的任人唯親，組織上的拉幫結(jié)派，生活上的腐化墮落都與封建思想聯(lián)系密切。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到市場經(jīng)濟負面因素的影響和刺激，把商品交換原則引入政治生活，不講組織紀律，不講黨性原則，只講實惠和物質(zhì)利益，成了“金錢至上”觀念的奴隸，成了商品拜物教的殉葬品。上述表明，在我國廣大農(nóng)村的基層政權(quán)內(nèi)，用社會主義民主和法制來反對封建主義和資產(chǎn)階級的思想的影響，仍然是擺在我們面前一項刻不容緩的戰(zhàn)略任務(wù)。歷史的經(jīng)驗和現(xiàn)實證明，只有加強社會主義民主建設(shè)，切實貫徹執(zhí)行民主集中制原則，切實按社會主義法制辦事，才能使基層政權(quán)內(nèi)的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基層政權(quán)健康地運行和穩(wěn)步地向前發(fā)展。（六）堅決貫徹執(zhí)行我國的民族政策，是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)的基本要求民族問題與社會主義事業(yè)的興衰和國家興亡息息相關(guān)。一般說來，社會