農(nóng)村研究論文-重新審視中國農(nóng)村的基層選舉和村民自治中國的村民自治：被賜予的民主1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現(xiàn)了中國的第一個村委會，這個中國農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”完全是一群農(nóng)民自發(fā)行為的結(jié)果。當時，實行聯(lián)產(chǎn)承包后分了土地，原來的大隊、生產(chǎn)隊這兩級農(nóng)村管理組織癱瘓了，村莊里的“公共事務(wù)”無人管理，出于自我管理的需要，農(nóng)民仿照城市的居民委員會選出了自己的“村民委員會”。當時的人大常委會委員長彭真對農(nóng)民的這一創(chuàng)造顯示出極大的興趣。兩年后，在彭真的主持下把村委會寫進了修改后的憲法。江澤民執(zhí)政以來，上層權(quán)力高度集中，政治體制改革被擱置，但是村委會選舉卻方興未艾、獨領(lǐng)風騷，為政府贏得了不少贊譽。陳錫文認為，村級民主制度是農(nóng)村改革的三項偉大成就之一。1美國的卡特中心項目主任羅伯特帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作?！?美國共和黨的智囊?guī)靽夜埠脱芯克稳荽逦瘯x舉是國家邁向更民主的政府的重要一步。3美國總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風”。觀察中國的問題，如果事事局限于憲法和法律規(guī)定這樣的制度框架，很可能會發(fā)生偏差。在村民選舉這一問題上，如果稍微擴展一下視野，充分考慮到中國的現(xiàn)實政治狀況，就會發(fā)現(xiàn)，上述對村民自治的理解和贊揚可能過于簡單化了，村民自治的“民主”內(nèi)涵值得重新審視。當海內(nèi)外對異軍突起的鄉(xiāng)村民主贊揚聲不斷的時候，一些學(xué)者已開始提出不同的看法。毛丹認為：“關(guān)于鄉(xiāng)村民主，過于拘守流行的制度主義框架，偏重于制度文本分析，可能產(chǎn)生過于樂觀的結(jié)論。.農(nóng)村的自主制度是國家給予的，實質(zhì)上，國家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式至多是在改變經(jīng)濟控馭方式的同時，減少了對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來?！?邱澤奇在河北玉田縣的一個村莊作調(diào)查后指出：“村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式?！?鄭永年則認為，在中國民主“可能是精英送給社會的一種禮物，而不是各種社會勢力根據(jù)自己的愿望而創(chuàng)造出來的一種制度。”6如果從1982年憲法第111條肯定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，鄉(xiāng)村民主制度已經(jīng)存在了18年，“中華人民共和國村民委員會選舉法”自1987年11月24日頒布已歷12年。但是，村民選舉和自治的正式推開既不是及時行憲的結(jié)果，也不單純是貫徹“村委會選舉法”的產(chǎn)物，自從它得到“準生證”后，其成長一直維系在黨內(nèi)的幾個高層領(lǐng)導(dǎo)人的看法上。由于這些領(lǐng)導(dǎo)人的支持，這一制度才逃脫了夭折的命運，在九十年代初正式形成。1982年，中共上層的許多人還根本不知道村委會為何物，由于彭真憑其直覺肯定了村委會這一制度，并堅持把它寫入憲法，憲法中才出現(xiàn)了這一條文。但這并不意味著村委會選舉就可以立即依法實施，實際上，具體指導(dǎo)村委會選舉的相關(guān)法律直到五年后才通過。剛試行不久，就因1989年下半年的形勢而受到了政治干擾。那時，所有與政治改革相關(guān)的活動均被中止，村委會選舉被視為與自由化沾邊，一度幾乎面臨被廢除的危險。在“關(guān)鍵”時刻，薄一波“支持對村級政治改革的繼續(xù)發(fā)揮了決定性的作用”。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設(shè)組織座談會，政治局委員宋平認為，對“村委會組織法”不要再爭論下去了，應(yīng)該去實行。幾個月后中央才正式肯定了村級民主選舉7，于是民政部于1990年9月發(fā)出了“關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知”8，村民選舉才全面鋪開。這一過程說明，中國鄉(xiāng)村的這種“民主”并不是完全由農(nóng)民自主支配、運作而產(chǎn)生的制度，它從頭到尾都是一種被賜予的“民主”。對中國的農(nóng)民來說，等著上面“賜予”這樣的“民主”實在是有點可憐。更何況村民選舉的存在還帶有某種僥幸，它完全仰賴幾位領(lǐng)導(dǎo)人的支持，而支持它的一些領(lǐng)導(dǎo)人其實并不是熱心改革的政治家。從農(nóng)民負擔看村民自治的實際效果如果盡量拔高村民自治的政治意義，也許可以說，它是在農(nóng)村建設(shè)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的中國式的社會主義民主制度。但實實在在地看，村民自治制度的主要功能其實還是保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，這一制度的三大核心部分（村民委員會、村民會議和村務(wù)公開）的聚焦點都集中在如何有效地發(fā)揮這一功能上?！按逦瘯M織法”的30條規(guī)定中，最具核心意義的是第5、19和22條。第5條確定了“村政府”（村委會）的核心職能，即尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。第19條規(guī)定“村政府”（村委會）和村議會（村民代表會）的權(quán)力制衡時，其目標也是保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)利益。例如，該條款規(guī)定，當“村政府”安排鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準、確定村集體經(jīng)濟所得收益的使用以及村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案、提出村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用方案時，村民委員會必須提請村民會議討論決定后方可辦理。第22條涉及到“村政府”的村務(wù)公開制度，凡是“村政府”的行為涉及到第19條的所有事項時，村委會要公開其方案和處理結(jié)果。此外，事涉計劃生育方案、救災(zāi)救濟款物的發(fā)放以及水電費收繳時，也必須公開。既然村民自治制度被設(shè)計為一種保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的機制，那么，其實際效果如何呢？自從實行村民自治以來，農(nóng)村基層政府的亂攤派和橫征暴斂有增無減。據(jù)財政部的不完全統(tǒng)計，1997年各級政府的收費項目多達6,800多項（其中全國性及中央部門收費達300多項，地方收費項目最多的省有400多項，最少的省也有50多項），大部分是越權(quán)設(shè)立的。全國收費（包括基金）總額至少在4,200億元左右，相當于國家財政收入的45，而且每年以15的漲幅上升，比美國、德國等發(fā)達國家高20多個百分點。市、縣收費占其收入的比例更高，而那些基層政府自立名目、無案可查的收費項目更是多得不計其數(shù)。9顯然，村民自治制度這種制度設(shè)計完全不能保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，從某種意義上來講，它的現(xiàn)實作用剛好與其制度設(shè)計構(gòu)想相反，成了幫助政府完成攤派任務(wù)的機器?！半p頭制”還是“一頭制”？在農(nóng)村改革的最初幾年里，共產(chǎn)黨在農(nóng)村的政權(quán)機構(gòu)及其黨的組織建設(shè)中出現(xiàn)了歷史上少有的“疲軟現(xiàn)象”。中央政府的一項調(diào)查指出，從1978年到1984年基層干部數(shù)量減少了一半。101988年民政部對全國17個省、市數(shù)百個村的調(diào)查顯示，約30的村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，在貧困落后地區(qū)這一比例甚至高達50以上；廣東的村級組織16.7是癱瘓、半癱瘓的，居于中間狀態(tài)的占43。11八十年代末，共產(chǎn)黨在農(nóng)村名義上有130萬個基層組織，但許多組織從1987年起就未發(fā)展過一個黨員。121992年初國務(wù)院的一份文件稱，30的農(nóng)村黨支部處于癱瘓狀態(tài)，另有60處于非常軟弱的狀態(tài)。1994年中央的一份文件披露，75的農(nóng)村基層組織處于癱瘓狀態(tài)。13為了重建農(nóng)村組織，化解鄉(xiāng)村里的組織危機，中共開始整頓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級黨支部（重點是村）。1993年10月18日，江澤民提出，要“下決心用3、5年時間，把全國80萬個農(nóng)村基層組織分期分批地建設(shè)好，使他們都能發(fā)揮應(yīng)有的作用”。14在重建村黨支部時，要求“選一個認真貫徹黨的路線方針政策、公正無私廉潔、年富力強，能夠帶領(lǐng)群眾致富的支部書記.加強以黨支部為核心的村級組織建設(shè)”。15在這次整頓中，換了13.6萬個村支部書記、12.8萬個村委會主任，整頓了2.5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。16農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)和村民自治的并行使一些人以為農(nóng)村中出現(xiàn)了黨政“雙頭制”現(xiàn)象。例如，有人提出，“中國實行民主制度的一個關(guān)鍵問題是打破共產(chǎn)黨對權(quán)力的全面壟斷，那么中國是否在不但加強農(nóng)村基層組織的同時，又能發(fā)展農(nóng)村的民主呢？”17表面上看，農(nóng)村的黨政基層組織確實在形式上有“雙頭制”特點。中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例將村一級的決策權(quán)分成兩大類，屬于本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他的事務(wù)則交由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定。但實際上由于將黨支部支書體制規(guī)定為鄉(xiāng)村組織制度建設(shè)的核心，賦予村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)”村民自治和村民委員會的職權(quán)，這就使村民自治制度變成了與鄉(xiāng)村黨組織這個“核心”所對應(yīng)的“外圍”。這種制度結(jié)構(gòu)完全是現(xiàn)行國家權(quán)力體系的的投影。依照憲法全國人大是國家的“最高”權(quán)力機關(guān)，但在這個“最高”權(quán)力機關(guān)之上還存在著一個“領(lǐng)導(dǎo)”它的政黨組織，所以全國人大實質(zhì)上只是國家的“次高”權(quán)力機關(guān)。但是，這種表面上的“雙頭制”制度設(shè)計有時也會使一些不完全洞察黨政體制實質(zhì)的人感到迷惑，以為“村委會和村黨支部的工作還沒有理順”。其實，所謂的村委會和村黨支部的關(guān)系定位不清楚這一問題只是個假問題。無論是在人民公社時期，還是人民公社解體、改行家庭承包責任制的時期，黨通過其基層支部和支書全面控制農(nóng)村社會這一制度安排并無變化。黨之所以推動村民自治，用意并不是要在黨的基層控制權(quán)力之外再形成一個與其并行的“權(quán)力體系”，“中共希望的，是通過村民自治和給農(nóng)民較大的自治權(quán)力，促進中共的原有組織提高效力，增進合法性，而不是削弱黨的權(quán)力組織?！?8在這種結(jié)構(gòu)下，“據(jù)民政部官員透露，根據(jù)對試點的某省的114個村的調(diào)查，有60的村兩套班子工作分不開。有24的村在分開后矛盾較深，工作不協(xié)調(diào)?！秉h政關(guān)系較好的地方，也不是制度制約的結(jié)果，而是因為黨的支部書記具有尊重村委會的“自覺性”。19江蘇省射陽縣人大常委會副主任杜渺則承認，“村黨支部仍實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會行使村民自治組織的職權(quán)難以落實。不少村主任反映，現(xiàn)在村里仍是黨支部書記當家，什么事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都要村支書負總責，因此村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，個別村的財務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。村民們有什么事也不找村委會，而是找村支書。.村委會組織法中賦予村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等職權(quán)，在相當一部分村委會是很難落實到位的”。20其實，既然在現(xiàn)行體制下黨政分離實質(zhì)上是做不到的，就還不如將表面上的兩種權(quán)力體系“合二而一”。目前，這正是農(nóng)村“改革”中出現(xiàn)的一種新動作。例如，河北大名縣干脆將“兩頭制”擱置一旁，直接實行書記兼村委會主任制，這樣雖然還有村民選舉，但“村民自治”已經(jīng)名存實亡了。21農(nóng)民只能選“二把手”村民自治制度本來是要在村一級的黨支部、村委會、村民代表會及村民之間建立一種新的權(quán)力組合，由村民委員會扮演“村政府”的角色，村民代表會則類似于“村議會”，村民（選民）則通過直接民主形式如選舉、罷免、村民會議等扮演“主權(quán)者”的角色。這種權(quán)力制衡機制的設(shè)計本來是十分合理必要的。但是，現(xiàn)實的政治體制卻并未給村民自治制度提供真正有效的保障，而是讓它流于形式?！按迕裎瘑T會組織法”的規(guī)定是，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。然而，各級人大常委會在現(xiàn)行政治體制中只是同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一個議事機構(gòu)，它何來能力排除黨的“領(lǐng)導(dǎo)”對村民自治的約束、真正有效地保障村民自治制度的實行呢？村民自治制度在村級層面遇到的最大問題是，村民委員會組織法將黨的基層組織確定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”的位置，黨的基層組織高居于村委會、村民代表會及村民之上，“書記制度”架空了村民自治?！澳壳按蠖鄶?shù)的村黨支部委員、書記都是由上級黨委任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)個紅頭文件。有的村雖然實行了黨支部選舉，但選誰進支部班子、選誰當支部書記，還是由上級黨委指定，黨員只是走形式填個選票，不能真正體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意愿，更談不上代表廣大農(nóng)民的心聲?！?2并非由村民選舉產(chǎn)生的黨支部書記的法律地位明確地高于村委會、村民代表會及村民，而村民這個所謂的“主權(quán)者”只具有次等地位，由村民選舉產(chǎn)生的“村政府”、“村議會”也只不過是個次等“權(quán)力機構(gòu)”。例如，一項調(diào)查表明，河南農(nóng)村不少地方仍由上級指派村長、組長，而村民代表會和村民議事會多數(shù)形同擺設(shè)，80的村“財務(wù)公開墻”內(nèi)容不符、不詳，是假公開。23既然“書記制度”壟斷了鄉(xiāng)村主權(quán)者的地位，村民只不過是由另一個“主權(quán)者”掌握控制的“二等主權(quán)者”，他們無論怎樣選擇自己中意的村委會成員，最終仍然要聽憑“書記”們裁斷。在支部書記這個全能的鄉(xiāng)村主權(quán)者之下，即使村委會的選舉能做到完全的自由、公正、平等（現(xiàn)實中這種情況的發(fā)生概率并不高），“村民自治”也與民主的真實含義相距甚遠。如果作為“頭等主權(quán)”者的黨支部成員橫行鄉(xiāng)里，其實完全是現(xiàn)行政治和法律體系的題中應(yīng)有之意，并沒有任何違法之嫌。村委會組織法雖然規(guī)定了村務(wù)公開這一制度，但也明確規(guī)定了書記制度的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，當黨支部成員成為村委會負責人時，他的“領(lǐng)導(dǎo)核心地位”就合理合法地使他免受村民的監(jiān)督，更何況他的書記地位也往往是由上級黨政機關(guān)任命、并非村民選舉產(chǎn)生的。當村民們對這樣的村委會負責人不滿時，他們哪里有任何監(jiān)督的權(quán)力？24這就反映出黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度的實質(zhì)