民主制度論文-推進(jìn)民主三議在現(xiàn)代社會，人們渴求民主，推崇民主。中共十六大報(bào)告提出全面建設(shè)小康社會的六大目標(biāo)，其中第二條就是民主要更加完善。那么，如何完善民主呢？筆者擬從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度談些意見，以期拋磚引玉，集思廣益。民主要推進(jìn)，失靈要當(dāng)心在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)那里，民主與投票差不多同義。因?yàn)樵谡晤I(lǐng)域，民意的表達(dá)通常就是讓公眾做選擇，而公共選擇最常見的辦法，就是投票。所以在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，民主是否有效，與投票規(guī)則直接相干，故談?wù)撁裰?，需得先從投票?guī)則說起。說到投票規(guī)則，人們首先想到的，就是“一致同意”，通俗的說法就是一票否決。小到一個(gè)團(tuán)體，大到一個(gè)社會，對某項(xiàng)決策，必須全體通過，無一人反對；若有一人異議，決策便算告吹。公共選擇倘能達(dá)到這般境地，當(dāng)然是皆大歡喜。因?yàn)樽鳛槔硇缘慕?jīng)濟(jì)人，對自己有害的事，他定然不會同意，如能一致通過，就一定是對人人有利。遺憾的是，一致同意固然很好，但成本卻很昂貴。最糟糕的是，那最后一個(gè)懷疑者，一旦意識到自己的一票有決定乾坤的威力，那么，他就有可能以投反對票相要挾，去敲詐那些支持議案的人。通常的情況是，在馬拉松式的討價(jià)還價(jià)中，可能無果而終，大家達(dá)不成任何協(xié)議。人們轉(zhuǎn)而求其次，降低“同意”的百分比，把100%的同意，降為80%，甚至51%，這樣就產(chǎn)生了“多數(shù)同意規(guī)則”。與一致同意相比，多數(shù)同意無疑可以節(jié)時(shí)省力，但由于決策可以在有人反對時(shí)通過，就使民主具有了某種強(qiáng)制性。比如，你原本是一個(gè)和平主義者，你不贊成軍備擴(kuò)張，但你必須和那些鷹派人物一樣，為軍備擴(kuò)張納稅，為了別人的選擇，你得掏腰包。再說，一項(xiàng)決策，若是由多數(shù)人中的多數(shù)作出，似乎無可厚非；但要是由少數(shù)人中的多數(shù)決斷，情形就要另當(dāng)別論。有一個(gè)修橋的例子：南方某鄉(xiāng)村，為了出行的方便，經(jīng)村民集體討論，決定在河道上架橋。但至于花多少錢，造多大的橋，卻未經(jīng)村民商議，而是由村里的幾個(gè)頭頭做主。村委會七人之中，平日有五人坐車，兩人（團(tuán)支書與婦女主任）步行，于是在商量造什么橋時(shí)，五人主張?jiān)爝^車橋，兩人同意造人行橋，最后村委會投票，以五比二的比例，作出了造過車橋的決定。形式上看，此一決定以壓倒多數(shù)通過，但這種多數(shù)通過的結(jié)果，顯然沒有代表村里多數(shù)人的利益。此種情形，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為民主的第一種失靈。假若一項(xiàng)決策，不是由少數(shù)人中的多數(shù)作出，而是由多數(shù)人中的多數(shù)通過，那么“民主”是否就萬無一失呢？答案也是否定的。讓我們再看一個(gè)例子：有三家企業(yè)，同屬一個(gè)主管部門，現(xiàn)在上級決定，要將它們合并成一家大公司，并且公司總經(jīng)理也從三家企業(yè)的現(xiàn)任廠長中產(chǎn)生，他們分別是劉廠長、楊廠長和馬廠長。可供選擇的方案有：職工普選（A）、上級任命（B）、按企業(yè)資金實(shí)力確定（C），三名廠長將采用投票的方式，決定最終采用哪種方案。在這三個(gè)企業(yè)中，劉廠長企業(yè)的職工人數(shù)最多，資金實(shí)力最弱，但與上級的關(guān)系還行。因此，劉廠長最希望職工普選，最反對按資金實(shí)力（ABC）。楊廠長的企業(yè)職工人數(shù)最少，資金實(shí)力居中，但跟上級的關(guān)系很鐵，因此他最贊成上級任命，最反對職工普選（BCA）。馬廠長的企業(yè)實(shí)力最雄厚，但跟領(lǐng)導(dǎo)積怨太深，因此他極力主張按資金實(shí)力，最反對上級任命（CAB）。于是，便出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：在三個(gè)投票者中，總有兩個(gè)人認(rèn)為方案A優(yōu)于方案B，方案B優(yōu)于方案C，方案C又優(yōu)于方案A，支持每個(gè)方案的大多數(shù)，總是循環(huán)出現(xiàn)，這便是所謂的“循環(huán)投票悖論”，也稱“阿羅不可能性定理”。在循環(huán)投票的情況下，哪個(gè)方案最終被通過，不在于能否以多數(shù)通過，而取決于投票的次序。如此一來，假若有誰能決定投票的次序，那么他就左右了投票的結(jié)果，多數(shù)通過規(guī)則也就失效了。此乃民主的第二種失靈。經(jīng)濟(jì)學(xué)講民主失靈，通常就是指以上兩種情形。但筆者以為，除了“多數(shù)同意”會失效外，“一致同意”也會失靈。有些選擇盡管大家都同意，但卻不一定是最好的結(jié)果。以官場為例，官場中就不乏這樣的人，在領(lǐng)導(dǎo)看來，缺點(diǎn)不明顯；在群眾眼里，印象也不壞，所以對這些人搞起民主測評來，滿意率往往是100%?？蛇@樣的人，充其量是些“好人”，絕對算不上“好官”。因?yàn)楫?dāng)官本身就是一種責(zé)任。履行職責(zé)，就得辦事，可一旦辦起事來，就很難不得罪人。辦好事，要得罪壞人；辦壞事，要得罪好人；只有那些無所事事的人，才什么人也不得罪。不得罪人也不辦事，這樣的人，自然不能看作是稱職的“好官”。這種失靈，筆者稱之為民主的第三種失靈。民主歷來是人類社會的奢侈品；民主的程度，也標(biāo)示著一個(gè)社會的文明水平。不過再好的東西，我們都得了解它的稟性，弄清它的利弊，惟有如此，方能揚(yáng)長避短，為我所用。否則良莠不分，泥沙俱下，保不準(zhǔn)就會做出一些誤國傷民的蠢事。選人要民主，決策要集中站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，市場經(jīng)濟(jì)下的政府，是一種制度安排。這種制度之所以產(chǎn)生，是因?yàn)槿藗冃枰峁┕卜?wù)?？涩F(xiàn)實(shí)生活中，政府卻并不總是心系天下，大義為公。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南認(rèn)為：政府是一個(gè)抽象概念，任何一個(gè)政府，最終都是由人組成的，而人性最大的特點(diǎn)，就是有私欲，都要追求個(gè)人利益的最大化。政府官員，雖然天職為民，但他們也是肉體凡身，也吃五谷雜糧，有七情六欲，所以，官員有私利，也不足為奇。問題在于，官員的“私利”，與老百姓的“公利”，很多時(shí)候會擰不到一起，要是兩者發(fā)生了沖突，政府的所作所為，就難免背離公眾意愿，出現(xiàn)所謂“政府失靈”。政府一旦出現(xiàn)失靈，校正的辦法，首推民主。因?yàn)榉彩陆杂擅癖娮鲋?，讓老百姓說了算，政府失靈就無從發(fā)生。所以，在這個(gè)意義上，全民公決通常被認(rèn)為是民主的最好形式。比如，直布羅陀位于西班牙南部海岸，在地緣關(guān)系上，與西班牙往來頻繁，可從隸屬上看，卻是英屬殖民地，2002年11月，該地區(qū)舉行了全民公決，以確定主權(quán)歸屬。2003年6月，波蘭也進(jìn)行了全民公決，決定是否加入歐盟。這樣的大事，關(guān)系國家和民族的根本利益，實(shí)行全民公決，未嘗不是一種好的方式。但是，如果把全民公決，普遍運(yùn)用到政治生活中，則不僅不能順從民意，為公眾帶來福祉，反而有可能事與愿違，把事情辦糟。首先，由于眾口難調(diào)，民主決策很容易貽誤時(shí)機(jī)。十個(gè)手指，伸出來也不一般齊；而人們的利益偏好，更是千差萬別。倘若遇事不分輕重緩急，一味強(qiáng)調(diào)民主，動不動就全民公決，會使很多事情議而不決，長期擱置。去冬今春，SARS突然在中國流行，為了防治非典，政府果斷采取非常措施，實(shí)行隔離治療，切斷傳染源，建立藥品快速審批通道等等，在較短時(shí)間內(nèi)，控制了疫情的蔓延。試想一下，在這種突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下，如果政府不多點(diǎn)集中，當(dāng)斷不斷，而是交給公眾議來議去，遲遲拿不出個(gè)主意，必定會陷入被動，加重疫情擴(kuò)散，危害人民生命，最終給國家和社會造成更大的損失。再有就是：如若單用民主方式，沒有必要的集中，也難以解決局部與整體，眼前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾。比如修建三峽工程，站在全國的角度看，是一件造福于民的好事，但庫區(qū)群眾卻要背井離鄉(xiāng)，做出很大的犧牲。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的行話說，這項(xiàng)工程，既有外部正效用，也有負(fù)效用。這個(gè)時(shí)候，就需要政府在兩者之間，進(jìn)行抉擇取舍。如果正效用遠(yuǎn)大于負(fù)效用，那么政府就可以先行決斷，然后再做庫區(qū)移民的說服、搬遷、善后工作。如果不這樣做，別說今年三峽工程竣工蓄水，恐怕再過去20年，也還是長江之水天上來，連個(gè)大壩的影子也見不著。筆者認(rèn)為，要處置好民主與集中的關(guān)系，關(guān)鍵是要把住三條：一是選人要民主；二是決策要集中；三是監(jiān)督要到位。為了說明問題，我們不妨以一個(gè)縣為例。如果把一個(gè)縣，比作一個(gè)大的股份公司。那么在這個(gè)縣里，所有的公民都“公司”的股東，縣人大好比股份公司的董事會，而經(jīng)理可以看作是政府。我們知道，股份公司作決策，輕易是不召開股東大會的，因?yàn)楣蓶|大會如同全民公決，雖然有至高無上的權(quán)力，但是召集開會，不僅成本高，而且協(xié)商的難度也大。通常的做法是，由股東選出董事，由董事會聘任經(jīng)理，然后公司的大小事務(wù)，都由董事會與經(jīng)理代為決策。在這里，民主權(quán)利就體現(xiàn)在股東的選票上。同樣的道理，對一個(gè)縣來說，全縣每一個(gè)公民，民主權(quán)利也要通過選舉來體現(xiàn)。如公民推選人民代表、人民代表選舉縣長，這個(gè)過程，要絕對地發(fā)揚(yáng)民主。只有通過民主，才有可能把有能力、有聲望、能代表群眾利益的人，選到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。這就是前面所說的，選人要民主。所謂決策要集中，是指縣長一經(jīng)人代會選出，那么決策權(quán)，就要相對集中。正如股份公司的決策，除了重大問題須經(jīng)股東大會討論外，日常決策，則是由董事會和經(jīng)理說了算。這樣做，可以避免繁瑣的協(xié)調(diào)，縮短決策時(shí)間，保證政策制定、執(zhí)行具有高效率。一個(gè)企業(yè)的決策是這樣，那么一個(gè)縣，一個(gè)市乃至一個(gè)省，做起決策來，更應(yīng)如此。也就是說，在具體決策過程中，民主要相對淡出，集中要逐漸凸顯。否則，該集權(quán)時(shí)不集權(quán)，本該由董事會、經(jīng)理決策的，卻要由股東大會去決斷，企業(yè)可能會坐失商機(jī)。而本該由政府去決定的事情，卻要搞全民公決，結(jié)果也會勞民傷財(cái)，久拖不決，給經(jīng)濟(jì)和社會造成不必要的損失。在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，公民與政府，就像企業(yè)所有者與經(jīng)營者，他們之間是一種“委托-代理”關(guān)系。政府官員受公眾委托，大權(quán)在握，若對其沒有監(jiān)督，就可能有人為了一己之私，侵犯公眾利益。在西游記中，孫悟空被戴上了緊箍咒，才會收斂一身劣性，乖乖跟唐僧去西天取經(jīng)。在民主政治體系里，社會公眾作為委托人，對代理人即政府，不僅應(yīng)有監(jiān)督的權(quán)力，而且對不稱職的官員，還應(yīng)有權(quán)予以彈劾、罷免。只有讓老百姓有了彈劾、罷免權(quán)，官員才不敢濫用職權(quán)，胡亂決策。正職要民選，副手靠組閣我們強(qiáng)調(diào)選人要民主，不是說每個(gè)職位都要民選。其實(shí)，真正需要民選的，只是正職。經(jīng)濟(jì)學(xué)講，權(quán)力的使用需要監(jiān)督，而監(jiān)督一定會有成本。那么，如何才能以最低的成本，對干部實(shí)行最有效監(jiān)督呢？我的答案是，正職由民選產(chǎn)生，由民主監(jiān)督；副職由正職聘任，讓一把手監(jiān)督副手。目前我們的干部體制，普遍存在兩大問題：一是正職缺乏監(jiān)督。正職的權(quán)力，通常不受制約，或者受制約的程度很低，致使以權(quán)謀私的事情，時(shí)有發(fā)生。如果一個(gè)地方的最高領(lǐng)導(dǎo)人，不能保持自身的廉潔，那么他就很難約束下屬。所以難怪有人說，“正職”缺乏監(jiān)督，是當(dāng)今腐敗屢禁不止的原因之一。干部體制的另一個(gè)普遍問題是，領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)。表現(xiàn)在班子內(nèi)部，正職和副職在重大事件上推諉扯皮、乃至拉幫結(jié)派。這不僅損害了政府的形象，而且影響了政府的效率。其實(shí)，在干部體制改革的方面，這幾年已經(jīng)出臺了不少舉措。其中最引人矚目的是競爭上崗。實(shí)踐證明，競爭上崗的試行，加大了民主的力度，拓寬了選人的視野，從而使我們的干部制度改革，向前大大地邁進(jìn)了一步。但同時(shí)應(yīng)該看到，目前的競爭上崗，也有不如人意的地方。據(jù)我了解，目前拿出來競爭的崗位，基本還只是限于副職，像副廳、副處、副科等；正廳、正處包括正科，仍是由上級部門委任，而且正職的監(jiān)督考核，也通常由上級部門負(fù)責(zé)。而上級部門，事務(wù)繁雜，對下級也不能一天到晚地跟著，所以，正職干部，大多是游離于競爭和監(jiān)督之外的。這樣，“正職”身居要職，非但能上不能下，沒有競爭壓力，而且還缺乏有效的監(jiān)督。由于權(quán)力缺乏監(jiān)督，濫用職權(quán)也就難以避免了。實(shí)行競爭上崗后，班子為什么還會不團(tuán)結(jié)？筆者曾經(jīng)有個(gè)觀點(diǎn)，地方班子不團(tuán)結(jié)，是因?yàn)橛袃蓚€(gè)平行的班子；而班子內(nèi)部不團(tuán)結(jié)，是因?yàn)橛袃蓚€(gè)權(quán)力中心?？烧毰c副職之間，何以出現(xiàn)不團(tuán)結(jié)呢？根源在于我國當(dāng)前的干部選拔任用機(jī)制，存在著某些缺陷。比如現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，正職基本還是由上級委任，副職則通過競爭上崗（或者也由上級部門配備），正職對副職的選任，沒有決定權(quán)。這樣一來，領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間，就難以在脾氣性格、見識追求方面保持和諧。副職競爭上崗后，即使在工作中與正職難達(dá)默契，甚至完全對立，正職也無權(quán)對其撤換，于是副職就無需聽命于正職。再說，正職由上級任命，那么就要對上級負(fù)責(zé)；副職由民主推薦產(chǎn)生，那么就要對群眾負(fù)責(zé)。一旦上級部門的決定脫離了實(shí)際，背離群眾的利益，反映在下級班子里，就是正職與副職意見不統(tǒng)一，鬧矛盾?？梢?，“正職”缺乏監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)，歸根結(jié)底還在于選任體制。具體說，就是民主錯(cuò)位。因此，解決干部監(jiān)督與團(tuán)結(jié)問題，必須對現(xiàn)行的干部選任辦法進(jìn)行改革：把目前的“正職”委任制，改為“正職”競爭上崗；把副職競爭上崗，改為由正職組閣。上級組織部門，只負(fù)責(zé)正職的雙推雙考及其競爭上崗工作，并規(guī)定出該崗位的任期；至于副職的選拔和任用，則放手由“正職”根據(jù)需要進(jìn)行聘任，當(dāng)然，上級組織部門，仍需對正職選聘副職的公正性，進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān)