農(nóng)村研究論文-農(nóng)民負擔的現(xiàn)狀與癥結湖北J市調查內容提要：本文詳細敘述了J市1980年代以來農(nóng)民負擔的發(fā)展及其狀況，認為農(nóng)民負擔屢減不輕，與中央政府對地方政府包括鄉(xiāng)村組織積極行政的期待有關。當?shù)胤秸ㄠl(xiāng)村組織被視為地方經(jīng)濟發(fā)展的主導者和農(nóng)民致富奔小康的帶頭人時，技術性的減輕農(nóng)民負擔的規(guī)定必然會被對策消解，農(nóng)民負擔有被推至接近惡性案件邊緣的內在沖動。本文認為，減輕農(nóng)民負擔對于具有龐大農(nóng)村人口的中國現(xiàn)代化具有基礎性意義，要徹底減輕農(nóng)民負擔，就必須在鄉(xiāng)村兩級實行消極行政。關鍵詞：農(nóng)民負擔稅費改革消極行政農(nóng)民負擔可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時至今日，農(nóng)民負擔越減越重，并無減輕的跡象。為什么農(nóng)民負擔會越減越重？為什么中央在1990年代一連下發(fā)20多個減輕農(nóng)民負擔的文件，還是沒有解決農(nóng)民負擔過重的問題？我們試圖以J市農(nóng)村調查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，頭稅即指國家稅收，二稅指合同負擔內的三提五統(tǒng)經(jīng)費，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。一、現(xiàn)狀1、頭稅J市農(nóng)民負擔如全國一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農(nóng)民負擔相對較輕，以A鎮(zhèn)為例，1988年農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡直不可思議。根據(jù)1988-2000年A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般預算收入表的統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達61.2%。此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅也是1988年的3.5倍。J市是全國商品糧基地，J市農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)特別是糧食收入?？紤]到農(nóng)資漲價而目前的糧食價格基本未漲，農(nóng)民2000年的收入較1988年并無實質增長，從以上國家稅收的快速增長來看，頭稅已經(jīng)不輕了。2、二稅再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統(tǒng)經(jīng)費。按照通行的說法，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)民向鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織繳納的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和社會公益事業(yè)的費用。村提留包括三項內容，即公積金、公益金和管理費，是村集體經(jīng)濟組織依法從本組織成員生產(chǎn)經(jīng)營收入中提取，用于維持村級集體經(jīng)濟組織擴大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和管理開發(fā)的費用。其中公積金用于村級集體生產(chǎn)發(fā)展所需，具體用于農(nóng)田水利基本建設，植樹造林，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)。公益金用于村級集體福利事業(yè)所需，具體用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補助，合作醫(yī)療，以及其他福利事業(yè)。管理費用于村干部報酬和管理開支。五統(tǒng)包括鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，是由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織依法向所屬單位和農(nóng)戶收取的。根據(jù)1996-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔準鑒項目及指標一覽表，A鎮(zhèn)19972000年4年間，三提五統(tǒng)的總數(shù)沒有發(fā)生變化，其中三提220萬元，五統(tǒng)146.6萬元，分項為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統(tǒng)的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理費88萬元，占24%，三項合計占60%；教育附加（鄉(xiāng)村兩級辦學）為108萬元，占29.5%，民政優(yōu)撫13.7萬元，占3.7%，民兵訓練5.2萬元，占1.4%，計劃生育7萬元，占1.9%，公路建設12.7萬元，占3.5%，五項合計占40%.以下來看A鎮(zhèn)三提五統(tǒng)占農(nóng)民人均純收入的比重及分項用途。A鎮(zhèn)是典型的糧產(chǎn)區(qū)，幾乎沒有工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)收入也僅限于集市貿易，因此，農(nóng)民的收入主要來自糧食。1995-1996年是全國糧食價格最高的時期，中稻價格一度超過0.8元/斤，隨后中稻價格不斷下降，至2000年市場價和收購價僅止0.40元，價格降了一倍，因此之故，從1997年至2000年，農(nóng)民收入實際上是下降的，下降的幅度相當大。但在上報的農(nóng)民人均純收入中，這個數(shù)字無論如何是難以減少的。據(jù)A鎮(zhèn)國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料（1996），1996年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為2146元，參與農(nóng)村經(jīng)濟收入分配人數(shù)為3.55萬人，全鎮(zhèn)農(nóng)村居民純收入含間接分配及非生產(chǎn)性純收入166萬元，合計7，624萬元。1997年三提五統(tǒng)366.6萬元，占上一年度1996年農(nóng)民居民純收入的比重為366.6/7，624=4.81%，接近中央規(guī)定的三提五統(tǒng)費不超過上年人均純收入5%的上限。按中央政策規(guī)定，三提五統(tǒng)一定三年不變，所以A鎮(zhèn)1997-2000年在農(nóng)民負擔準鑒項目及指標一覽表上反映出來的三提五統(tǒng)中總額沒有變化。因為這些年農(nóng)民收入事實上是下降的，可以肯定，到2000年三提五統(tǒng)已突破了上年農(nóng)民純收入5%的上限，但因為農(nóng)民人均收入計算的任意性，而不能在數(shù)據(jù)上反映出來。舉例來說，A鎮(zhèn)關于1997年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報說，1997年農(nóng)民人均純收入在1996年2146元的基礎上增加629元，達到2775元，增幅達29.3%。1998年的國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料認為農(nóng)民收入繼續(xù)增長，全年農(nóng)民人均純收入為2820元，較1997年人均增長45元。A鎮(zhèn)農(nóng)民收入增長的不算快。S縣1999年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計年報，農(nóng)村居民人均純收入2940元，1998年為3020元。有意思的是前些年A鎮(zhèn)人民人均純收入的多少。據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計站的資料，1993農(nóng)民人均純收入為888元，1990年農(nóng)民人均純收入647元，1989年為683元，1988年為600元，1987年為542元，1985年為431元。農(nóng)民人均純收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年時間，而從1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，僅用了4年時間，到1997年農(nóng)民人均純收入2775元，增加2.15倍，僅用5年時間?？梢娹r(nóng)民統(tǒng)計收入增加之快，是十分驚人的了。農(nóng)民統(tǒng)計收入自1993年以來的快速增長，不是農(nóng)民實際收入的增長。出現(xiàn)統(tǒng)計農(nóng)民人均純收入快速增長的原因，與1991年國務院發(fā)布的農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例規(guī)定“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”有關。在百分比確定之后，要得到較大的分子，就必須擴大分母，鄉(xiāng)村要得到更多三提五統(tǒng)收入，就必須將農(nóng)民人均純收入報得較高。根據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計資料，A鎮(zhèn)農(nóng)民2000年人均承擔三提五統(tǒng)費用為112.3元，1985年為34.2元，2000年是1985年的3.3倍。2000年人均承擔農(nóng)業(yè)稅收為90.4元，1985年為12.2元，2000年是1985年的7.4倍。若計算農(nóng)民承擔的其它稅收，2000年農(nóng)民人均承擔稅收為1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。僅僅說三提五統(tǒng)，增長的并不是很快，因為中央在1991年以后一再強調農(nóng)民負擔不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根底線，三提五統(tǒng)成為農(nóng)民負擔的代名詞，而在5%的底線規(guī)定之前，農(nóng)民承擔三提五統(tǒng)費遠高于上年純收入的5%。以A鎮(zhèn)為例，1990年農(nóng)民承擔的三提五統(tǒng)費為上年人均純收入的11.2%，1989年為上年的13.0%，1988年為12.5%.在農(nóng)民負擔問題引起全社會和國家領導人的普遍關注之后，三提五統(tǒng)以提高農(nóng)民人均純收入統(tǒng)計數(shù)來變相收取費用。在1990年代前期特別是1980年代說“頭稅輕、二稅重”是對的。但經(jīng)過1990年代對三提五統(tǒng)的治理，三提五統(tǒng)相對份額減少了。以A鎮(zhèn)為例，1985年農(nóng)民承擔的國家稅收與三提五統(tǒng)的比為：1:2.8，1990年擴大為1:3.5，1996年則變?yōu)?:1.05，2000年為1:1.24。需要說明的是，以上農(nóng)民負擔的國家稅收，只計算了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，而沒有計算以農(nóng)村居民為主或同樣向農(nóng)村居民征收的其他稅種如車船使用稅、耕地占用契、契稅等等。3、三稅“三稅”是指在“頭稅”和“二稅”之外的其他農(nóng)民負擔之和。“三稅”構成復雜，很難單獨討論。以下我們分別以A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)農(nóng)民的實際負擔總額來討論“三稅”。（1）A鎮(zhèn)以A鎮(zhèn)1996-2000年農(nóng)民負擔準鑒項目及指標一覽表的數(shù)據(jù)來展開討論。A鎮(zhèn)1996-2000年計劃向農(nóng)民收取費稅分別為1279萬元、1326萬元、1419萬元、1027萬元、1061萬元。其中1998年收取1419萬元，為歷年最高，原因是這一年鎮(zhèn)里安排分攤130萬元債務。1999年-2000年收取稅費為五年最低，原因在于隨著糧食跌價，農(nóng)民不堪重負，上級減輕農(nóng)民負擔的壓力驟增，而每年減少共同生產(chǎn)費預提近300萬元。但在年底均補提了這些減少的共同生產(chǎn)費。這樣看，1996年-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔居高不下，穩(wěn)定在1300萬元左右。說A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔居高不下，可以計算農(nóng)民人均和畝平負擔情況如下：人均=1300萬元/3.26萬人=398.8元/人，畝平=1300萬元/8.5萬畝=153元/畝。以1999年為例來計算農(nóng)民承擔費用的項目。根據(jù)農(nóng)民負擔準鑒項目及指標表一覽表，1999年農(nóng)民承擔收費項目共計7項。第13項分別為國家稅費（農(nóng)業(yè)稅+基本水費）、三提、五統(tǒng)，最后一項即第7項為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。四項合計，即前述“頭稅”和“二稅”，計652.4萬元，占當年農(nóng)民負擔準鑒項目及指標表上稅費總額1027萬元的63.5%。其余36.5%分別為：第4項政策性集資81萬元，其中農(nóng)田及公路建設集資52.9萬元，防汛28.1萬元。在1997年以前，A鎮(zhèn)每年還向農(nóng)民攤派約50萬元教育集資，1998年取消。第5項政策規(guī)費39.6萬元，含18.8萬元的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，1.5萬元水面增殖費，1.7萬元血吸蟲防疫統(tǒng)籌費，17.6萬元畜禽防疫費。第6項為預提共同生產(chǎn)費254萬元。以上依據(jù)農(nóng)民負擔準鑒項目及指標列出的數(shù)據(jù)，僅是農(nóng)民負擔的一部分。我們剛好有一份1999年A鎮(zhèn)面向農(nóng)民的秋季資金清收表，雖然缺夏季資金清收表（J市分夏秋兩季向農(nóng)民收取稅費），但秋季資金清收表列出全年應向農(nóng)民收取稅費總額為1599萬元，較農(nóng)民負擔準鑒表上的1027萬元足足高了56%。來看一看高了那些項目的收費。從A鎮(zhèn)1999年秋季資金清收表看，較農(nóng)民負擔準鑒表多出的項目有：車船兩稅，秋季應征12.5萬元；長荊鐵路集資，秋季應征65萬元；油菜種子款，秋季應征6.3萬元；鎮(zhèn)收公益金（五保戶、扶貧基金、婦幼保建、電影統(tǒng)籌），秋季應征21.4萬元；鎮(zhèn)收管理費（村帳鎮(zhèn)管經(jīng)費、帳表冊統(tǒng)籌費、農(nóng)調統(tǒng)籌費、黨訓統(tǒng)籌費、三五普法費、報刊費），秋季應征22.2萬元。以上數(shù)項合計，秋季應征款較農(nóng)民負擔準鑒表多出127.4萬元。這只是秋季清收表中的項目而非全部項目。此外，農(nóng)民義務工和勞動積累工分別按10個和20個標準工計算到勞動力，A鎮(zhèn)2000年農(nóng)民負擔準鑒項目及指標表說明中明確規(guī)定義務工之公路建勤由鎮(zhèn)統(tǒng)一調配使用，每個標準工按15元計價，2000年計劃統(tǒng)一調用72，390個義務工于公路建勤，可得108.6萬元代資代勞款。1996年A鎮(zhèn)得到56.3萬元以資代勞款。2000年我們在A鎮(zhèn)公坪村入戶調查，村集體與一農(nóng)戶簽定的土地承包合同規(guī)定農(nóng)戶應承擔15個義務工，30個積累工，義務工和積累工按每個10元年終一次性結帳。由此可以計算出這一農(nóng)戶需支出以資代勞款450元。該農(nóng)戶有7.7畝承包土地，可以推算A鎮(zhèn)8.5萬畝耕地，可收以資代勞款497萬元。這就是資金清收表上的農(nóng)民負擔遠高于農(nóng)民負擔準簽項目及指標表的原因。綜合以上農(nóng)民負擔，我們來看A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔究竟占農(nóng)民人均純收入的比重為多少。以1999年為例，按農(nóng)民負擔準鑒項目及指標一覽表的統(tǒng)計，1999年農(nóng)民負擔總額（含共同生產(chǎn)費）為1027萬元，人均為1027萬元/3.26萬人=315元，以A鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1997年農(nóng)民人均純收入為2820元相除，農(nóng)民負擔占其收入的比重為11.2%。我們知道，農(nóng)民負擔準鑒表上的負擔遠不是全部，若以1999年資金清收表的數(shù)據(jù)，全鎮(zhèn)當年安排向農(nóng)民收取稅費計1599.2元，減去預提費用生產(chǎn)費254萬元，有1345.2萬元，農(nóng)民人均負擔為412.6元，占其上年純收入的百分比為14.6%。畝平158.3元。若算入共同生產(chǎn)費部分，則人均為490.5元，其負擔占上年