民主制度論文-村民自治：理想制度與現(xiàn)實(shí)困境-對(duì)葉阿金“選民資格”案件的思考內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會(huì)選舉中“選民資格”案件的評(píng)論著手，對(duì)村委會(huì)選舉中面臨的困境之一-村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一?，F(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們?cè)谝婪ㄖ螄倪M(jìn)程中，不斷完善法律制度。關(guān)鍵詞：村委會(huì)選舉選民資格村民資格司法救濟(jì)2002年6月以來，一些媒體對(duì)發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進(jìn)行報(bào)道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護(hù)自身政治權(quán)利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評(píng)述此案是農(nóng)村政治民主意識(shí)的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財(cái)產(chǎn)與土地承包權(quán)均在該村，并按有關(guān)文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權(quán)。2002年5月，星火村進(jìn)行換屆選舉時(shí)，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會(huì)提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會(huì)成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會(huì)的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，根據(jù)浙江省村民委員會(huì)選舉辦法第十一條規(guī)定：“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定?！庇纱丝梢?，戶籍不在本村的人員，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、政治權(quán)利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權(quán)，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應(yīng)當(dāng)考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權(quán)如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟(jì)？這些問題的提出，關(guān)系到村民自治能否沿著民主設(shè)計(jì)的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進(jìn)到推進(jìn)政治民主發(fā)展的原動(dòng)力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。一、什么是選民資格法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的代表的資格，是一項(xiàng)憲法賦予的政治權(quán)利。相應(yīng)的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的直接選舉中，選民對(duì)于選舉委員會(huì)所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會(huì)提出申訴，選舉委員會(huì)應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定，申請(qǐng)人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。什么是村民委員會(huì)選舉中的選民資格？村委會(huì)組織法并未出現(xiàn)“選民”這個(gè)概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！绷硗飧鶕?jù)浙江省村民委員會(huì)選舉辦法第三條的規(guī)定，是將“有選舉權(quán)的村民”簡稱為“選民”。因而可以認(rèn)為村委會(huì)選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表時(shí)的選民是兩個(gè)不同的概念。葉阿金要求確認(rèn)所謂的選民資格問題，事實(shí)上是要求確認(rèn)具有本村“村民”資格的問題。由此看出，在村委會(huì)選舉中，如果村民對(duì)村選舉委員會(huì)公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認(rèn)其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對(duì)村委會(huì)選舉中的“選民”資格案件，村委會(huì)組織法中沒有規(guī)定?，F(xiàn)行的村民選舉中，村民對(duì)公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的決定。事實(shí)上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對(duì)今年同一時(shí)期姚某等人要求確認(rèn)其在村委會(huì)選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認(rèn)為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當(dāng)事人的請(qǐng)求。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個(gè)基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對(duì)此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認(rèn)為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結(jié)果而言是正確的。如前面所述，村委會(huì)選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。二、什么是村民現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個(gè)真問題中來。村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時(shí)期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員并享有相應(yīng)權(quán)益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當(dāng)然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女。因而村民的概念已不是簡單的自然地域的概念，它是附加了復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對(duì)應(yīng)的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時(shí)必須考慮到它的經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份。由于村委會(huì)組織法并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復(fù)雜，致使在對(duì)以下幾類人的“村民資格”認(rèn)定問題上存在較大分歧。原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因?yàn)橥恋乇徽饔煤蟪闪宿r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會(huì)選舉？原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會(huì)選舉？原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？掛靠戶口的人能否參加村委會(huì)選舉？小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會(huì)選舉？長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會(huì)選舉？諸如此類問題，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，以及城市化進(jìn)程較快的地方如城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會(huì)選舉中不得不面對(duì)的。不管村委會(huì)組織法的立法者當(dāng)初是如何設(shè)計(jì)理想的村民自治制度，在村委會(huì)選舉中暴露出來的村民資格認(rèn)定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實(shí)施的重大障礙之一。其弊有三：一是長期生產(chǎn)經(jīng)營并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。二是按政策應(yīng)該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權(quán)利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國的城市化進(jìn)程。三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生機(jī)與活力。造成上述問題的原因，是由于我國長期實(shí)行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟(jì)權(quán)益因素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來所實(shí)行的家庭承包經(jīng)營體制雖然改變了土地的經(jīng)營方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權(quán)是以產(chǎn)權(quán)所有為前提條件的，是產(chǎn)權(quán)利益分享的實(shí)現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會(huì)影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對(duì)于村民的利益關(guān)系重大，因而也倍受關(guān)注。對(duì)于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會(huì)選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)允許他們參與村莊的自治事務(wù)；二是目前我國有近億的農(nóng)村流動(dòng)人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會(huì)選舉，這些人的民主權(quán)利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治。村委會(huì)組織法盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國的村民自治主要是以集體經(jīng)濟(jì)為背景的，村民自治權(quán)利不同于公民權(quán)利，村民自治權(quán)利與一定的集體經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟(jì)利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權(quán)利意識(shí)的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟(jì)上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的機(jī)會(huì)和權(quán)利，確實(shí)是需要很好地研究解決的問題。讓我們回到村委會(huì)組織法，從立法原義來重新理解“村民”的概念。從村民自治相關(guān)法律對(duì)“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達(dá)的意思其實(shí)是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實(shí)的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關(guān)法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系三個(gè)主要因素決定的，這是一種特定社會(huì)歷史條件和現(xiàn)實(shí)狀況決定的制度安排。在制定一項(xiàng)具有普適性的全國性法律時(shí)，國家立法機(jī)關(guān)主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對(duì)居民構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊結(jié)合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應(yīng)當(dāng)是地方立法機(jī)關(guān)的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權(quán)利和組織形式的法律，就是城市居民委員會(huì)組織法，這一法律對(duì)城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權(quán)利作了明確的規(guī)定。因此，從這個(gè)角度理解，浙江省村民委員會(huì)選舉辦法第十一條“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合村委會(huì)組織法的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴(yán)格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認(rèn)定，以戶籍為準(zhǔn)。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認(rèn)定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定來確定。但在具體實(shí)施過程中，一些地方在其他特殊情況的認(rèn)定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權(quán)利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實(shí)際操作中的問題，更是立法的完善問題。三、村民選舉權(quán)的司法救濟(jì)途徑從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應(yīng)不是問題。因?yàn)樗^自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關(guān)的本區(qū)域內(nèi)事務(wù)，依法實(shí)現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應(yīng)當(dāng)是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟(jì)權(quán)益之后，問題就復(fù)雜化了。此外，由于中國歷史上長期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進(jìn)國內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國社會(huì)的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國人民遠(yuǎn)不可及的事情；但實(shí)行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻(xiàn)。民主是一種習(xí)慣，只有操練熟了，久而久之，才會(huì)轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個(gè)國家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎(chǔ)。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個(gè)角度說，村委會(huì)選舉中司法救濟(jì)途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個(gè)法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實(shí)施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇，即村民對(duì)于村選舉委員會(huì)所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會(huì)提出申訴；村民對(duì)于村選舉委員會(huì)作出的處理決定仍不服的，可以向當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會(huì)對(duì)村民選舉資格認(rèn)定的糾紛。具體理由如下：第一、村民對(duì)選民名單不服的，向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的處理決定，這種制度，因?yàn)榇迕襁x舉委員會(huì)自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當(dāng)違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。第二、根據(jù)選舉權(quán)的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權(quán)的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權(quán)利。法院是與保護(hù)公民的權(quán)利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認(rèn)定公民是否具有某種權(quán)利，如果撇開法院，就顯得突兀了。第三、民事訴訟