民主制度論文-現(xiàn)代國家制度下的中國縣制改革兩千多年來，在數(shù)不清的朝代更迭與治亂循環(huán)中，中國的縣制基本保持穩(wěn)定，長期擔負著基層政權(quán)的職能。進入二十世紀后，包括縣制在內(nèi)的行政區(qū)劃如同其他政治制度，已經(jīng)發(fā)生了并正在繼續(xù)發(fā)生著巨大的變化?？h制在現(xiàn)代化、城市化進程中面臨怎樣的前途：興耶？廢耶？存耶？亡耶？本文將分析它在二十世紀中的演變與興革，然后對其未來走向給出一個建議。一、興縣：二十世紀的“新縣制”一個國家在政治現(xiàn)代化領(lǐng)域中，行政現(xiàn)代化常常走在前頭。例如日本，在建立大學培養(yǎng)高級行政人才，建立現(xiàn)代文官制度，建立警察制度，實行地方自治，推行行政現(xiàn)代化的各個方面，到十九世紀末已基本趕上歐美國家；而在建立現(xiàn)代議會、政黨、工會、新聞體制，實現(xiàn)政治民主化的各個方面，則落后了半個多世紀。二十世紀初的中國把日本作為追趕現(xiàn)代化的標兵，自然也把行政現(xiàn)代化作為政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。鑒于縣制在傳統(tǒng)行政體系中的關(guān)鍵性作用，縣制改革便成為中國行政現(xiàn)代化進程中的重頭戲?？h制改革的目標就是要提升縣的地位，推行新縣政，實現(xiàn)縣自治，從而確立新縣制.縣制地位的提升清末新政，確定按照日本方式實行地方自治。1909年1月，清廷如期頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程及選舉章程，1910年2月，又頒布京師地方自治章程、府廳州縣地方自治章程及相應(yīng)的選舉章程。1在這些章程中，縣處在官治與自治的結(jié)合部，同時又與府廳州同為上級地方自治團體。這就大大地提高了縣的行政地位，使之在建立地方自治、加強地方權(quán)力、減少行政層級等方面，處于樞紐的位置。地方自治運動基本上是以地方紳商為參與主體的紳權(quán)運動。與紳權(quán)的伸張相應(yīng)對的是胥權(quán)的削減。1901年，清廷鑒于胥吏制度積弊太深，下令各省將書吏罷斥，另找替代。2事實上，早在十九世紀后期，在吏部的正式官員編制沒有增加的情況下，從省到縣紛紛成立了大量臨時性的局，在其中擔任各種委員的則是日益增多的后補官員。這些候補官員一般都是紳商出身，擁有比胥吏更高的社會地位，由他們來替代胥吏是順理成章的一種選擇。當然也有一部分資深、有才干的胥吏成功地轉(zhuǎn)化為新體制中的科員、辦事員.縣政府從官員與胥吏共天下到完全實行官治，其過渡期一直延伸到民國初年。此后，直到1930年代各省陸續(xù)建立行政督察專員制度之前的幾年中，縣的行政地位達到了秦漢實行郡縣二級制以來的巔峰。縣政的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型縣政的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在三班八房的退位與四局的興起，以及行政與司法的分離。所謂四局，是指教育局、警察局、建設(shè)局和財政局，在1928年南京國民政府頒布縣組織法統(tǒng)一機構(gòu)名稱之前，各地的相應(yīng)機構(gòu)先后有過許多不同的名目。行政與司法的分離，是指由縣行政長官兼理司法到設(shè)置獨立的縣法院。在清末新政中，袁世凱擔任總督的直隸省表現(xiàn)尤為積極，在許多方面都走在全國的前列。一般認為，在清末民初的各項現(xiàn)代化事業(yè)中，興辦新式教育方面的成績最為顯著。例如，直隸新河縣于1906年成立勸學所后，先后創(chuàng)立初級小學百余所，勸學所長親赴各村視察教習之教授法與學生之程度，獎勵優(yōu)秀，促其競進之心，詳考各村情形，擴充學堂，復(fù)曉鄉(xiāng)民以教育之重要與夫讀書之利益，以啟其向?qū)W之念。女子小學亦籌設(shè)數(shù)十處，高等小學肄業(yè)生徒因之俱增，并在高小內(nèi)附設(shè)了師范。清末至1920年代，直隸各縣均先后設(shè)立了公立高小或完小一至數(shù)所，公立初小數(shù)所，簡易師范一至數(shù)所，村立初小數(shù)十至數(shù)百所不等，不少縣還設(shè)立了多所民眾學校和一些職業(yè)學校，中小學生在校人數(shù)普遍在數(shù)千人以上，有些縣且達到一萬數(shù)千人之多。31910年3月民政部奏稱：查各省舉辦巡警于上年咨報到齊。其直隸、安徽、廣東等省則已將全省廳州縣巡警成績表冊送到部，江蘇省亦經(jīng)奏稱各廳州縣巡警于元年十月內(nèi)一律辦齊，湖北省上年三月奏舉辦已在八成以外，其余名省或均粗具規(guī)模，或已成立過半，迭據(jù)各該省依限咨明，尚無延誤。41934年統(tǒng)計，全國1933個縣中，設(shè)立公安局的有735縣，設(shè)立公安科的116縣；1943年統(tǒng)計，有519縣設(shè)立了警察局，579縣設(shè)立了警佐室（長警名額不足50名的縣設(shè)警佐室，50名以上的縣設(shè)警察局）。5由此可見，在全國普遍建立現(xiàn)代警察制度幾乎用了半個世紀的時間。而在早期警察局的職掌中，包括了現(xiàn)在十幾個行政部門的職能，因此警政現(xiàn)代化可以視為行政現(xiàn)代化的一個縮影。1907年，原商部改組為農(nóng)工商部，各省則陸續(xù)建立農(nóng)工商務(wù)局，由勸業(yè)道主持局務(wù)。61930年國民政府頒布修正縣組織法后，各地的縣實業(yè)局改稱建設(shè)局，舉凡道路建筑、農(nóng)田水利、工礦商業(yè)以及其他公益團體事業(yè)之發(fā)展，靡不在籌劃范圍之內(nèi).7清末州縣推行諸項新政，起初被定位為地方自治事務(wù)，國家財政概不撥款，各州縣必須自行籌集經(jīng)費，并設(shè)立機構(gòu)經(jīng)理。民國滿城縣志略寫道：自創(chuàng)設(shè)警察、學堂、自治、實業(yè)諸政，所費恒以萬計，一切悉責之地方，而賦稅正貢已盡數(shù)提解以去，絲毫不為地方存留。于是地方不能不籌費，如隨糧附征、補助公益、附加稅等項目，日益繁多，不能不專設(shè)管理機關(guān)，勢使然也。這些財務(wù)管理機構(gòu)最初系自發(fā)產(chǎn)生，名稱各地不一。至1909年順（天）直（隸）咨議局成立，正式通過決議，各縣立理財所.1928年頒布縣組織法，縣財務(wù)機構(gòu)先是統(tǒng)一定名為財務(wù)局，后改稱財政局。8清末新政效法西方和日本的制度，確立了司法獨立的原則。1906年刑部改為法部，專任司法（行政）；大理寺著改為大理院，專掌審判。隨后大理院確定于各地方成立鄉(xiāng)讞局、地方審判廳、高等審判廳，而以大理院總其成。1909年法部擬定了各省城商埠各級審判廳、檢察廳編制大綱，確定在各省城設(shè)高等審判廳，非省城的大商埠（如天津）設(shè)高等審判分廳，各府首縣設(shè)地方審判廳，商埠設(shè)地方審判分廳，縣設(shè)初級審判廳，構(gòu)成四級三審的審判體系。1912年3月10日，中華民國臨時大總統(tǒng)發(fā)布命令，清廷頒布的上述編制大綱繼續(xù)施行。91935年7月1日，修正的法院組織法開始實施，清末以來的四級三審制改為三級三審制，地方法院建在縣一級，不再是縣法院的上級法院。同年4月分布的縣司法處組織條例規(guī)定：凡未設(shè)法院各縣之司法事務(wù)，暫由縣政府設(shè)司法處處理之，廢止縣長兼理司法的制度。10中共領(lǐng)導(dǎo)的各根據(jù)地，在縣一級基本上沒有建立過法院，先后設(shè)有承審室、司法處、司法科等主管審判的政府機構(gòu)。中華人民共和國成立后，中央人民政府于1951年9月頒布人民法院暫行組織條例和各級地方人民檢察署暫行組織條例，確定人民法院分為三級：最高人民法院及其在各大行政區(qū)的分院，省級人民法院及其在各專區(qū)的分院或分廳，縣級人民法院。各級人民檢察署的設(shè)置與人民法院同。二者均在同級人民政府的編制內(nèi)，并受后者的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1954年新憲法通過后人民法院實行四級二審制：縣、市、轄區(qū)設(shè)基層人民法院，地區(qū)、自治州、較大的市和直轄市內(nèi)設(shè)中級人民法院，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)高級人民法院，以及最高人民法院。各級人民檢察院的設(shè)置與人民法院同。二者不再是人民政府的組成機構(gòu)，一府兩院均向同級人民代表大會負責。111952年政務(wù)院規(guī)定縣人民法院員額：特等縣12人，甲等縣11人，乙等縣10人，丁等縣9人；人員設(shè)置：院長、副院長各1人，秘書、科員各1人，審判員4至8人，接待員1人，勘驗員1人，書記員1人。12到1955年前后，各省才普遍建立和充實了縣級人民法院、檢察院的機構(gòu)和人員。南京臨時政府成立不久，于1912年2月2日公布了法官考試條例，于2月4日至7日舉行了中華民國第一屆司法官考試，錄取沈毓奎等18人。緊接著，臨時大總統(tǒng)在提請參議院議決法制局擬定的法官考試委員職官令及法官考試令的咨文中，進一步強調(diào)所有司法人員，必須經(jīng)法官考試合格，方得任用。13相對其他公務(wù)員種類來說，民國時期的法官考任制度是執(zhí)行得最好的。據(jù)統(tǒng)計，北京政府若干年內(nèi)任用的380名法官中，不通過考試而任用者僅16人。國民政府司法院院長居正稱，自1927年至1936年的十年間考試錄取之法官計八百十八人，連以前計之約一千四百余人，占全國法官人數(shù)的三分之二.14雖然縣級地方法院在全國的普及相當遲緩，但本著寧缺毋濫的原則，基本上保證了法官的質(zhì)量?？h自治的理論與實踐清末地方自治的重點是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治，府廳州縣作為上級地方自治單位，實行的是一種半官治、半自治的體制既有作為朝廷命官的行政長官，又有議事會、參事會等地方自治組織，但最后決定權(quán)在官治一方。對于議事會及參事會之議決事件，府廳州縣長官有交令復(fù)議及核銷之權(quán)；督撫遇有不得已情節(jié)，可咨請民政部解散府廳州縣議事會。袁世凱掌權(quán)時，于1914年下令停止進行地方自治，并令內(nèi)務(wù)部重新厘定自治制度。當年12月，政府公布地方自治試行條例，確定以縣下的區(qū)作為地方自治單位。此外，省的地位問題一直是民初政爭的焦點。起初，國民黨極力主張實行省自治和省長民選，后來聯(lián)省自治運動興起，國民黨又轉(zhuǎn)到反對者的立場上。孫中山經(jīng)過反復(fù)考慮后，選擇以縣為地方自治單位。15他在1920年3月1日的地方自治實行法中確定：地方自治之范圍，當以一縣為充分之區(qū)域。16此前，北京政府也于1919年9月7日公布了縣自治法17.國民政府成立后，按照孫中山制定的建國大綱，積極推行縣自治?？h自治的涵義包括自治法人、自治行政、自治財政、自治選舉等項內(nèi)容，下面逐一介紹它們的具體進展。抗日戰(zhàn)爭初期，國民黨為貫徹抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)，決定制定并實施新縣制.1939年9月19日，國民政府公布縣各級組織綱要，首次在正式法規(guī)中明確規(guī)定：縣為地方自治單位，縣為法人.公法人具有法律上的獨立人格，不再僅僅是上級政府的代理人。這意味著：（1）縣作為地方自治團體，在法律范圍內(nèi)，得為單獨的意思表示，得自行處理地方的事務(wù)，而不受干涉；（2）縣有獨立的財源與財產(chǎn)，受法律之保障（建國大綱第十一條）；（3）明示地方自治團體之層級，縣為法人即確定縣是國家行政區(qū)劃體系中享有自治權(quán)的實級，而縣以上之行政督察專員公署和縣以下之區(qū)署則不是實級。18國民政府時期的縣自治與清末民初的地方自治，在性質(zhì)上已經(jīng)截然不同。清末自治注重的是官辦與民辦的區(qū)分，各種自治團體在一定程度上還屬于私法人的性質(zhì)，其主持者不具有公務(wù)員的身份，行政公署與自治機關(guān)涇渭分明。縣自治注重的是中央與地方的區(qū)分，按孫中山的說法，就是將地方上的事情，讓本地方人民自己去治.19上級委辦事項與縣自治事項，都是地方上的事情；縣市行政與地方自治打成一片，行政公署與自治團體混合為整個機關(guān)；自治官辦，即由地方公務(wù)員取代地方士紳來辦理地方自治。地方上的事情悉由縣長總其成、統(tǒng)一指揮，使成整個之機體，俾收臂指相使之實效，因此新縣制規(guī)定縣長職責為：（1）受省政府之監(jiān)督，辦理全縣自治事項；（2）受省政府之指揮，執(zhí)行中央及省委辦事項。20清末舉辦各項新政，正稅中并無一文開支，而是由地方另行籌措自治經(jīng)費。1919年，北京政府頒布縣自治法，規(guī)定縣自治團體之經(jīng)費有以下五款：（1）縣自治團體財產(chǎn)之收入；（2）縣自治團體公共營業(yè)之收入；（3）縣自治稅；（4）使用費及規(guī)費；（5）過怠金。21但是，當時的政府并沒有制定出縣自治稅的具體法規(guī)，因此縣自治經(jīng)費的主要來源仍然是各種賦稅的地方附加及其田賦附加。國家財政與地方自治經(jīng)費分為兩截的作法從清末一直延續(xù)到國民政府時期。1920年代末的定縣，縣公署與區(qū)公所的開支由省財政廳撥付，由縣財務(wù)局管理的自治經(jīng)費包括下列五項開支：黨費（國民黨縣黨部經(jīng)費，占15.6%）、政費（四局辦公費、公安經(jīng)費等，占40.7%）、教育費（占36.5%）、建設(shè)費（占1.4%）、特別費（占5.9%）。221934年的第二次全國財政會議議決通過財政收支系統(tǒng)法，呈經(jīng)國民政府公布施行。這是繼1913年民國政府頒布國家稅、地方稅劃分標準，劃分中央財政與地方（?。┴斦?，首次確定將兩級財政改為中央、省、縣市三級財政。1937年3月，國民政府又頒布財政收支系統(tǒng)法施行條例。231941年11月8日國民政府明令次年1月1日起施行改訂財政收支系統(tǒng)實施綱要，將全國財政分為國家財政與自治財政：前者包括原屬中央省與行政院直轄市（除自治財政收支部分外）之一切收支出；后者以縣市為單位，包括市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一切收入支出。從表面上看綱要好像是突出了縣自治財政的地位，但由于把原屬地方財政系統(tǒng)的田賦與契稅悉歸中央，而且要求田賦征收實物，事實上是強化了中央財政。1946年，國民政府又恢復(fù)中央、省、縣市三級財政體制。24中華人民共和國建國初期，中央人民政府實行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制，縣自治財政被取消。1952年在一些省份重點試辦了縣級財政，如遼西省臺安縣。25從1953年起實行中央、省、縣三級財政體制，開始劃定縣級財政收支范圍，成立縣總預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費也納入其中。26至此，縣級財政才算是最終確立，但自治財政也不復(fù)存在了。清末民初，選民選舉府廳州縣之議決機關(guān)，為議事會。議事會職權(quán)為議決自治經(jīng)費的預(yù)算、決算、籌集辦法、處理辦法，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會應(yīng)議決而未能議決之事件，依法令屬于議事會權(quán)限內(nèi)之事件，此外還有申覆官府咨詢及向本級和上級行政長官建議之權(quán)。議事會就議員之中選舉十分之二為參事會成員，并選同數(shù)之人為候補成員。參事會為議事會的副議決機關(guān)，即代理議決、輔助議決者，二者關(guān)系有點類似于現(xiàn)在的縣人大及其常委會，但參事會的會長由行政長官擔任，每月舉行一次常會。271939年的縣各級組織綱要規(guī)定，縣設(shè)參議會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會議選舉縣參議員組織之，每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選舉一人。到1943年，實行新縣制的16省1106縣中，召開縣臨時參議會的321縣，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的203縣，召開保民大會的507縣。28直到抗戰(zhàn)勝利前后，在國民黨統(tǒng)治區(qū)才普遍設(shè)立了縣參議會。1922年1月1日公布施行的湖南省憲法把選舉因素帶進了縣長的產(chǎn)生機制，該省憲第一百零三條規(guī)定：縣長由縣議會