民主制度論文-試論我國(guó)直選制度的選民登記程序選舉制度的是現(xiàn)代國(guó)家民主政治制度的基礎(chǔ)，現(xiàn)代民主國(guó)家一般都在憲法中確立選舉的框架，選舉的原則和方式，然后通過(guò)制定選舉法將整個(gè)選舉過(guò)程規(guī)范化，制度化。在選舉制度中，選民登記是其重要組成部分，公民只能通過(guò)選民登記這道法定的、必須履行的程序，才能成為適格的選民，也才能獲得選舉和投票的權(quán)利。因此，確認(rèn)選民資格的選民登記程序在選舉制度中具有十分重要的法律意義，它不僅影響到公民個(gè)人政治權(quán)利的獲取和行使，也會(huì)影響到選舉活動(dòng)的整個(gè)進(jìn)程和選舉的結(jié)果。從廣義上看，我國(guó)的直接選舉既包括區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接選舉，也包括農(nóng)村村民委員會(huì)的和近年來(lái)城市的社區(qū)直接選舉。從狹義上理解，直接選舉只能是指我國(guó)基本法和選舉法所規(guī)定的區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉，也就是具備法律意義的地方權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的代表選舉；村民委員會(huì)和城市社區(qū)居民委員會(huì)的直接選舉則是村民或市民自治組織的選舉，屬于基層民主的范疇。本文所稱的直接選舉，是指狹義上的區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉。筆者試就目前我國(guó)直接選舉制度中選民登記存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外有關(guān)選民登記制度的理論和實(shí)踐，提出修改法律法規(guī)及改革選舉方式的建議。一我國(guó)是實(shí)行代議制民主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接民主選舉方式產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，因此，選舉制度是我國(guó)根本政治制度即人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和重要組成部分。1953年第一部選舉法中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法（以下簡(jiǎn)稱選舉法）的頒布，標(biāo)志著我國(guó)人大代表選舉制度的初步確立。1954年的第一部中華人民共和國(guó)憲法（以下簡(jiǎn)稱憲法）確立了我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，以后，隨著社會(huì)的發(fā)展與變化，這部選舉法經(jīng)過(guò)1979年、1982年、1986年和1995年四次修改，對(duì)直接選舉范圍的擴(kuò)大，實(shí)行差額選舉和無(wú)記名投票，選民聯(lián)合提名代表候選人等進(jìn)行了較大的修改，為我國(guó)人大代表的民主選舉提供了法律保障。我國(guó)現(xiàn)行憲法第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉?！边@表明，我國(guó)目前地方各級(jí)人大代表是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式產(chǎn)生的。從上海今年已經(jīng)結(jié)束的區(qū)縣人大代表?yè)Q屆選舉情況看，廣大市民十分珍惜憲法賦予的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，積極參加所在選區(qū)的選舉活動(dòng)并提出不少建議意見(jiàn)。市民對(duì)黨的十六大報(bào)告中提出的加強(qiáng)社會(huì)主義政治民主和政治文明建設(shè)非常贊同，反映了選舉中存在的一些問(wèn)題，從一定程度上體現(xiàn)出本市市民對(duì)代表直接選舉所表現(xiàn)出來(lái)的參政議政熱情和強(qiáng)烈的民主意識(shí)，也為我們思索如何完善現(xiàn)行的區(qū)縣人大代表直接選舉制度提供了直觀的素材。相當(dāng)一部分市民的意見(jiàn)集中在選民登記上，他們反映：沒(méi)有接到任何單位或機(jī)構(gòu)通知他們參加選民登記，政治權(quán)利被變相的剝奪。這些未能參加選民登記的市民主要是部屬企業(yè)或外企、私企的員工，及本市一些下崗、退休職工。如某民營(yíng)企業(yè)的員工來(lái)信說(shuō)，今年的3月6日是全市區(qū)縣人大代表選舉日，他們的老板對(duì)此不感興趣，所以公司的員工都沒(méi)有拿到選民證和選票，也沒(méi)有參加任何選舉活動(dòng)。一位從國(guó)有企業(yè)失業(yè)在家的市民在電子郵件中說(shuō)，他原來(lái)的戶口掛在單位集體戶口內(nèi)，這次選民登記中，許多人都拿到了選民證，但無(wú)人通知他去進(jìn)行選民登記，于是他問(wèn)，難道失業(yè)了，政治待遇也“失業(yè)”了嗎？按照我國(guó)憲法規(guī)定，凡年滿十八周歲且未依法律剝奪政治權(quán)利的中華人民共和國(guó)的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，均享有選舉和被選舉的權(quán)利。這一規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)人大代表直接選舉制度中普遍選舉權(quán)和平等選舉權(quán)的原則，表明了選舉與被選舉權(quán)是我國(guó)公民的一項(xiàng)普遍并平等的政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)給予充分的保障。1995年2月28日修改的選舉法第二十六條規(guī)定：“選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長(zhǎng)期有效。每次選舉前對(duì)上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民，予以登記。對(duì)選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單；對(duì)死亡的和依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單上除名。”從國(guó)內(nèi)其他省市人大制定或頒布的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉實(shí)施細(xì)則或辦法來(lái)看，也基本上大同小異，尤其是在確定選民所屬選區(qū)登記問(wèn)題上，均采取有工作單位的在工作單位登記為主；無(wú)工作單位的以戶口所在地登記為輔的原則。如開平市選舉委員會(huì)2002年底發(fā)布的“關(guān)于選民登記的有關(guān)規(guī)定”1中明確：“以戶口（包括自理糧）所在地為原則，一般應(yīng)在戶口所在地進(jìn)行選民登記；戶口不在本鎮(zhèn)、辦事處的外地臨散工，一律回原籍參加選民登記。市直屬單位部門干部、職工及市國(guó)有、集體廠、企業(yè)的干部、職工在工作單位參加選民登記。戶口不在本市的行政、企事業(yè)單位的干部、職工在現(xiàn)單位參加選民登記。在國(guó)有、集體企業(yè)的勞動(dòng)合同工，現(xiàn)仍在該單位工作的，參加該單位的選民登記。私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資獨(dú)資企業(yè)合同工、臨時(shí)工回原戶口所在地參加選民登記，其他人員在企業(yè)所在地參加選民登記?！?995年8月23日修改的上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則2（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則）第十六條規(guī)定：每一選民只能在一個(gè)選區(qū)進(jìn)行選民登記。選區(qū)設(shè)立選民登記站，負(fù)責(zé)選民登記工作。選民登記名冊(cè)應(yīng)當(dāng)與單位職工名冊(cè)或者戶口簿等資料進(jìn)行核對(duì)，使每一個(gè)有選舉權(quán)利的人都能依法行使選舉權(quán)利。一九九八年區(qū)縣人大換屆選舉時(shí)，上海市選舉委員會(huì)特地作了書面的解答，對(duì)選區(qū)劃分上，要求按選舉法規(guī)定，以生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分選區(qū)，所以選民登記也就是按單位或者居住地進(jìn)行。確定選民所屬的選區(qū)，原則上是有工作單位的從單位，無(wú)工作單位的從戶口所在地。二選民登記是國(guó)家對(duì)公民的選民資格在法律上的確認(rèn)，也是每個(gè)公民有無(wú)選舉與被選舉權(quán)必經(jīng)的法律程序。選民登記的目的，是使公民通過(guò)登記這道程序，從法律上確定其是否擁有選舉和被選舉資格，然后才能確定其是否享有選舉與被選舉的權(quán)利。只有通過(guò)登記的公民才能成為選民，才享有選舉與被選舉的權(quán)利，才能順利地參加到人大代表直接選舉與被選舉活動(dòng)中，充分行使憲法賦予的政治權(quán)利。因此，選民登記程序是我國(guó)憲法認(rèn)可或賦予公民選舉和被選舉權(quán)的前置性程序，是公民獲得選舉或被選舉資格的第一道關(guān)口。從我國(guó)選舉法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，我國(guó)的選民登記制度具有以下特點(diǎn)：一是選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長(zhǎng)期有效；二是每次選舉前需要登記的上次選民登記后新滿十八周歲的或被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的人；三是每次選民登記時(shí)的選民名單的核對(duì)、選民證的發(fā)放及選民名單公布等工作，由選舉委員會(huì)組織管理；四是規(guī)定組織直接選舉的機(jī)構(gòu)為：在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會(huì)，主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)選舉委員會(huì)受上級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)外，其他的選舉委員會(huì)受同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。五是確立了對(duì)選民名單的申訴和訴訟制度。但從現(xiàn)行的選舉法和各地的選舉實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的選民登記程序過(guò)于簡(jiǎn)單、模糊，整部選舉法中關(guān)于選民登記的第六章只有三條四款，給我國(guó)的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉留下了立法空間。在選舉實(shí)踐中，具體的選民登記工作只能靠領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)選舉委員會(huì)的地方人大用“細(xì)則”或“辦法”來(lái)加以規(guī)范，這種以簡(jiǎn)單的全國(guó)性選舉法律和各地人大出臺(tái)地方性法規(guī)及選舉委員會(huì)發(fā)文補(bǔ)充等方式相結(jié)合而確立的直接選舉制度，確實(shí)在一定時(shí)期內(nèi)給地方各級(jí)人大代表直接選舉解決了操作規(guī)程上的困難，但隨著時(shí)間的推移及社會(huì)的進(jìn)步，這種選舉制度至少存在以下三個(gè)問(wèn)題：（一）“選民登記”與“登記選民”之間的矛盾我國(guó)現(xiàn)行的選舉法規(guī)定按選區(qū)進(jìn)行選民登記，每次選舉前需要登記的是對(duì)上次選舉后，新滿十八周歲或被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民。按此可以理解為：只有選民信息發(fā)生變化或因達(dá)到法定年齡需要進(jìn)行選民登記之外，其他選民是一次登記長(zhǎng)期有效。只要是進(jìn)行過(guò)選民登記的選民，其選舉資格無(wú)需重新確認(rèn)，只需在選舉日的二十日前注意選區(qū)內(nèi)公布的選民名單并領(lǐng)取選民證即可。登記后遷居到新的選區(qū)，需將名字列入新選區(qū)的選民名單。對(duì)死亡的或被依法剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單中除名。這種選民登記的方式實(shí)際上是登記選民性質(zhì)，即由選舉組織機(jī)構(gòu)主導(dǎo)式的登記選民。選民因無(wú)須主動(dòng)登記，只是坐等選舉工作人員來(lái)核實(shí)選民資格和送選民證上門，不太會(huì)去關(guān)注選區(qū)內(nèi)公布的選民名單。一旦選民名單未列入而二十日時(shí)間已過(guò)，其選舉的資格已無(wú)從彌補(bǔ)。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，合肥市今年區(qū)人大代表?yè)Q屆選舉中，由于選區(qū)劃分的調(diào)整，某區(qū)的兩個(gè)鎮(zhèn)在選民登記時(shí)，竟然把安徽省社會(huì)科學(xué)院等單位“遺漏”了，有二百多名選民在不知不覺(jué)中失去了選舉人民代表的權(quán)利3。這起報(bào)道從表面看，是選區(qū)劃分后，相關(guān)的兩個(gè)鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)都誤認(rèn)為被“漏登”二百多名單位選民應(yīng)參加對(duì)方鎮(zhèn)的選民登記而引起，是選舉委員會(huì)工作失誤而造成選民選舉權(quán)的失落。筆者認(rèn)為，如從另一個(gè)角度看，被“漏登”的二百多名單位選民為什么不去主動(dòng)登記呢？如果他們關(guān)心所在選區(qū)已公布的選民名單，并在二十日內(nèi)及時(shí)向選舉委員會(huì)提出異議，其選民資格仍可得到確認(rèn)。這種主導(dǎo)型登記選民的方式對(duì)選舉組織者和選民均無(wú)益處。從選舉組織者來(lái)看，選舉法只對(duì)少數(shù)選民信息發(fā)生變化的公民設(shè)定了需要登記的義務(wù)（這種義務(wù)設(shè)定也是模糊的），大量的選民名單核查工作難保萬(wàn)無(wú)一失，而遺漏登記的后果，則是選民選舉權(quán)利的喪失；對(duì)選民而言，由于這種選民登記方式，導(dǎo)致他們的民主權(quán)利意識(shí)淡漠，特別是社會(huì)上下崗、失業(yè)人員及遷居或外來(lái)人員這些最容易被遺漏登記的人群，他們并不知道選民登記意味著什么，也不知道自己應(yīng)當(dāng)被劃入哪個(gè)選區(qū)怎樣進(jìn)行登記，更不知道選民名單公布后如何維護(hù)自己的權(quán)利。往往在選舉結(jié)束后，他們才意識(shí)到自己已被排除在人大代表選舉活動(dòng)之外，產(chǎn)生自己的政治權(quán)利被漠視或被剝奪的感覺(jué)。安徽省社會(huì)科學(xué)院這樣單位的選民尚且不知道以主動(dòng)登記來(lái)保障自己的選舉權(quán)利，社會(huì)弱勢(shì)群體就更無(wú)從談起了。（二）選民名單公布方式中的問(wèn)題現(xiàn)行選舉法對(duì)選民登記程序的規(guī)定十分簡(jiǎn)單，對(duì)具體的一些操作程序如選民名單公布的方式，選民證的發(fā)放與領(lǐng)取等均由各地方人大制定實(shí)施細(xì)則或辦法來(lái)具體化。單位選區(qū)的選民名單公布與選民證的發(fā)放中，因?yàn)榈攸c(diǎn)和人員都相對(duì)集中，不會(huì)存在太大的問(wèn)題。但是一些私營(yíng)企業(yè)及外資企業(yè)的問(wèn)題就較為突出，主要是企業(yè)的負(fù)責(zé)人對(duì)選舉不感興趣或選舉觀念淡漠，因此，選民名單是否公布及如何公布，都會(huì)產(chǎn)生員工的選舉與被選舉權(quán)被侵害的后果。此外，以居住地登記的選民名單的公布情況也不容樂(lè)觀，有些下崗或失業(yè)職工根本無(wú)從得知從何處看到選民名單，也不知找什么地方去領(lǐng)取選民證。遷居新住處的選民更是因?qū)Νh(huán)境不熟悉，或因新居住小區(qū)居委會(huì)尚未成立，或選舉委員會(huì)對(duì)新遷居民的不熟悉等因素，導(dǎo)致公布選民名單時(shí)有選民漏登情況的發(fā)生。（三）選民登記時(shí)的選區(qū)歸屬選擇權(quán)問(wèn)題盡管選舉法對(duì)選民登記時(shí)的選區(qū)歸屬上沒(méi)有作限制性規(guī)定，但全國(guó)各地的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉實(shí)踐中，基本都采用單位登記制為主，戶口（或居住地）登記為輔的原則。這種以單位劃分選區(qū)并以單位人登記選民資格的做法，是對(duì)選民在何處參加選舉的變相限制，也使得單位選區(qū)的選民根本沒(méi)有參加選舉的熱情。選舉與單位一旦掛鉤，就摻雜了許多復(fù)雜的因素，如上下級(jí)關(guān)系、人際關(guān)系等，無(wú)法使選民表達(dá)自己的真實(shí)意愿，而且以單位為選區(qū)選舉出來(lái)的代表，往往與單位利益聯(lián)系密切，不太會(huì)為單位所在選區(qū)內(nèi)其他選民的利益而履行代表的職責(zé)。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的成功和城市建設(shè)步伐的加快，給老百姓的居住條件和生活方式帶來(lái)極大的變化，原有的選區(qū)劃分與選民登記方式早在1998年就開始面對(duì)重重困難：一方面大量的人員流動(dòng)及城鄉(xiāng)人戶分離等問(wèn)題，使選區(qū)在登記選民時(shí)存在大量的不確定因素，無(wú)法在選民登記時(shí)做到不遺漏或不重復(fù)登記選民；另一方面，這種長(zhǎng)期以來(lái)由選舉的操辦者包辦選民登記的做法，已經(jīng)使選民選舉意識(shí)淡漠，習(xí)慣于被動(dòng)的接受選民登記。待選民登記和選民名單公布，特別是選舉結(jié)束后，未領(lǐng)到選民證參加選舉的選民就會(huì)產(chǎn)生選舉權(quán)被剝奪的想法。從許多市民的電話及來(lái)信中，我們可以得知，他們完全知道選民登記及選舉已經(jīng)或即將開始，但他們還是責(zé)問(wèn)，為什么沒(méi)有人來(lái)為他們登記選民資格？現(xiàn)行選舉中存在的種種弊端，從根本上講，應(yīng)從重視我國(guó)選舉法中選民登記的程序設(shè)置和改變選民登記觀念出發(fā)，修改我們的選舉法律和改革現(xiàn)行的直接選舉制度。因此，我們有必要拓寬視野，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，研究和比較西方國(guó)家的選舉制度，學(xué)習(xí)和借鑒別國(guó)選舉制度中有益的精華，以提高我們選舉的民主程度，完善和發(fā)展我國(guó)的直接選舉制度。三早在古希臘的雅典城邦制度就是實(shí)行的“主權(quán)在民”的直接民主制度，不過(guò)，這是由全體公民直接參與城邦的治理，并非是通過(guò)選舉代表，組成議會(huì)或代表大會(huì)來(lái)治理國(guó)家的那種制度，選舉和選舉制度是伴隨著近代資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制度的產(chǎn)生和發(fā)展而逐步產(chǎn)生的4。因此，選舉制度是現(xiàn)代民主國(guó)家政治制度中相對(duì)獨(dú)立的一項(xiàng)重要政治制度。美、英、法、澳等國(guó)家的選舉制度中，選民資格的確認(rèn)也是通過(guò)選民登記來(lái)完成的。但對(duì)選民資格的條件和選民登記的方式上，有著一段與封建勢(shì)力不斷斗爭(zhēng)的漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。英國(guó)1689年的權(quán)利法案中關(guān)于議員自由選舉的內(nèi)容，被公認(rèn)為是最早實(shí)行議會(huì)制度和選舉制度的國(guó)家。但是，當(dāng)時(shí)的英國(guó)對(duì)選民資格有著種種限制，如只限于擁有40先令以上收入并有自由土地者才有選舉權(quán)；而作為候選人的郡議員每年的收入必須在600英磅以上等等5。法國(guó)在1791年確立的君主立憲制和選舉制度中，把公民分為“積極公民”和“消極公民”，規(guī)定只有擁有一定財(cái)產(chǎn)和納稅的人才是享有選舉與被選舉權(quán)的積極公民。而美國(guó)最