分類號(hào) 密級(jí) U D C 編號(hào) 中 南 大 學(xué) 士 學(xué) 位 論 文 論 文 題 目 ：_商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題研究_ 學(xué)科、 專業(yè)： _ _公共管理 _ _ 研究生姓名： 姚 惠 明 _ 導(dǎo)師姓名及 專業(yè)技術(shù)職務(wù)： 李建華 教 授 _ 導(dǎo)師姓名及 專業(yè)技術(shù)職務(wù)： 胡忠雄 博 士 _ _ 導(dǎo)師姓名及 專業(yè)技術(shù)職務(wù)： 許源源 博 士 _ _ 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 摘 要 I 摘 要 社會(huì)保障制度是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)為改 善和提高成員的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會(huì)服務(wù)及其措施，是社會(huì) 文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市實(shí)行的是高補(bǔ)貼、高就業(yè)的社會(huì)保障制度，即有了城市戶口就可享有就業(yè)機(jī)會(huì)及養(yǎng)老、 醫(yī)療等一系列社會(huì)保險(xiǎn)與糧食、副食品、住房等補(bǔ)貼；而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主體的社會(huì)保障制度， 其保障水平明顯低于城市。 在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地被大量征用， 大批農(nóng)民成為失去基本生產(chǎn)資料的失地農(nóng)民，隨之而來(lái)的是其生活、生產(chǎn)和行為方式的轉(zhuǎn)變，以城市生活為特點(diǎn)的新的生活模式被強(qiáng)加于失地農(nóng)民。在此期間，由于對(duì)城市生活的不適應(yīng)，以及自身教育水平的低下，多數(shù)失地農(nóng)民在失去賴以生存的土地后，又不得不面臨著失業(yè)的困境。 國(guó)家現(xiàn)有的保障制度在一定程度上解 決了失地農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題，但是由于歷史和制度等方面的原因，我國(guó)失地農(nóng)民的補(bǔ)償相比其他國(guó)家而言，仍然存在著很多問(wèn)題，如補(bǔ)償方式相對(duì)單一，貨幣補(bǔ)償嚴(yán)重不足，受益主體模糊，利益分配不合理等。如何尋找到有效的、合理的保障機(jī)制成為保障失地農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要的課題。 商業(yè)保險(xiǎn)以其種類繁多的保險(xiǎn)項(xiàng)目、靈活的保 障方式以及成熟的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，成為解決現(xiàn)如今失地農(nóng)民權(quán)益保障的重要手段。本文擬探討商業(yè)保險(xiǎn)在維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益過(guò)程中的作用， 在深入分析失地農(nóng)民的現(xiàn)狀和原因的基礎(chǔ)上，列舉目前社會(huì)保障制度的種種缺陷和不足，并針對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，結(jié)合失地農(nóng)民現(xiàn)有保障體系的實(shí)際情況，研究商業(yè)保險(xiǎn)介入失地農(nóng)民權(quán)益保障的可行性和 其在保障農(nóng)民權(quán)益方面的優(yōu)勢(shì)。 關(guān)鍵詞： 失地農(nóng)民；商業(yè)保險(xiǎn)；社會(huì)保障； 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 he is to of it is of of a in is on to is to In of a of is is to a of a to be in as as to in an in of in of as in of to of of of on of of to in of in of at of 南大學(xué)碩士學(xué)位論文 目 錄 錄 摘 要. . 論. .究背景與意義.獻(xiàn)綜述.究方法.究框架 .一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀.地農(nóng)民的產(chǎn)生.地農(nóng)民權(quán)益保障政策的內(nèi)容.地農(nóng)民權(quán)益保障政策的缺陷.二章 商業(yè)保險(xiǎn)及其參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的必要性.業(yè)保險(xiǎn)及其特點(diǎn) .業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的必要性.三章 商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益的可行性及其障礙.業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的可行性.業(yè)保險(xiǎn)在保障失地農(nóng)民權(quán)益中的障礙.四章 完善失地農(nóng)民權(quán)益的商業(yè)保險(xiǎn)保障途徑.渠道籌集失地農(nóng)民參與商業(yè)保險(xiǎn)的資金.理區(qū)分失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的主要險(xiǎn)種.新商業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的營(yíng)銷策略 .進(jìn)相關(guān)的配套改革. 語(yǔ). .考文獻(xiàn). 38 致 謝. .讀學(xué)位期間的主要研究成果.南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒 論 1緒 論 究背景與意義 土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障，但是在推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，大量的農(nóng)村土地被征用，部分農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地，變成所謂的“失地農(nóng)民” 。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能已經(jīng)高達(dá) 40005000 萬(wàn)人。他們的生活水平日益下降，既無(wú)土地供給生活資料，又無(wú)合適崗位就業(yè)。如果各地政府仍然強(qiáng)制性地大量征收農(nóng)民的土地，將導(dǎo)致失地農(nóng)民越來(lái)越多，并進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，擺在我們面前的一個(gè)重要問(wèn)題就是： “失地農(nóng)民的權(quán)益該如何保障？”學(xué)者們紛紛從政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的角度提供了對(duì)策建議。學(xué)者們主要分析了現(xiàn)行失地農(nóng)民的權(quán)益保障方式(如現(xiàn)金補(bǔ)償、土地出讓者聯(lián)營(yíng)、就業(yè)安置、留地安置和基本社會(huì)保障)的缺陷和不足，提出了由政府組織、推動(dòng)和監(jiān)督，采用強(qiáng)制的手段建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系等解決措施。但是，總體而言，這些措施的實(shí)際效果并不明顯，沒(méi)有很好地解決實(shí)際問(wèn)題。 當(dāng)跳出政府所組織推動(dòng)的社會(huì)保障體系的思想束縛的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)環(huán)境下有很多可以借鑒的權(quán)益保障模式， 商業(yè)保險(xiǎn)即為其中一個(gè)非常重要的內(nèi)容。近幾年來(lái)，商業(yè)保險(xiǎn)公司蓬勃發(fā)展，經(jīng)營(yíng)范圍不斷擴(kuò)大，險(xiǎn)種設(shè)置靈活多樣，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制日趨合理。相對(duì)于目前我國(guó)為保障失地農(nóng)民權(quán)益所采取的措施而言，商業(yè)保險(xiǎn)在保障力度、保障的項(xiàng)目層次以及資金管理等方面都表現(xiàn)出優(yōu)于傳統(tǒng)社會(huì)保障體系的特點(diǎn)。特別是在資金的管理方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司擁有經(jīng)驗(yàn)豐富的精算師，可以根據(jù)精算原理保證保險(xiǎn)資金的穩(wěn)健運(yùn)用和給付安全，能夠有效地避免傳統(tǒng)社會(huì)保障體系所出現(xiàn)的種種弊端；同時(shí)，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，商業(yè)保險(xiǎn)通常能夠制定出最佳的投資組合，在確保安全的前提下，保證保險(xiǎn)資金最大限度地保值增值。本文將結(jié)合商業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，分析運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益的必要性和可行性，并探討完善商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益的有效途徑。 本文的寫(xiě)作有重要意義，主要體現(xiàn)在： 第一，深入分析現(xiàn)行的失地農(nóng)民權(quán)益保障辦法，掌握目前我國(guó)農(nóng)民的失地原因和補(bǔ)償方式，為探索解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的權(quán)益保障措施特別是社會(huì)保障制度的不足提供了深刻的分析。通過(guò)本文的研究，將全面系統(tǒng)地分析現(xiàn)有失地農(nóng)民問(wèn)題， 為有效建立并完善適合失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系做必要的基高 勇城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題探討J經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2004 ,(1) 劉子操建立有商業(yè)保險(xiǎn)參與的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系J哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) ,2005(5) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒 論 2礎(chǔ)性研究。 第二，研究商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益的可行性和優(yōu)勢(shì)，為順利開(kāi)展商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，也為更好的擴(kuò)展失地農(nóng)民生活保障的措施和手段提出一些意見(jiàn)和建議。 第三，通過(guò)本文研究失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，完善現(xiàn)有社會(huì)保障體制，并以商業(yè)保險(xiǎn)輔助失地農(nóng)民的權(quán)益保障。研究還有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，從體制上改變我國(guó)農(nóng)用地征地補(bǔ)償制度不合理的現(xiàn)狀， 為失地農(nóng)民提供更為合理的征地補(bǔ)償待遇，盡量縮小城鄉(xiāng)差別，從而為構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供一定的理論支持和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。 獻(xiàn)綜述 我國(guó)城市建設(shè)直到改革開(kāi)放以后才得到迅速發(fā)展，上世紀(jì)九十年代后期，中國(guó)的城市化理論逐步發(fā)展起來(lái)，相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村城市化問(wèn)題十分關(guān)注，學(xué)術(shù)界從不同的角度對(duì)農(nóng)村城市化問(wèn)題作了大量的研究， 在城市化理論和規(guī)律等多方面豐富了中國(guó)特色的城市化研究。但是，這些理論的研究一方面無(wú)法滿足實(shí)踐發(fā)展的需要，仍然遵循著“城市本位” 、 “政府本位”的陳舊思路；另一方面，無(wú)論是政府還是學(xué)術(shù)界都對(duì)城市化進(jìn)程中的一個(gè)關(guān)鍵角色由城市化而引發(fā)的失地農(nóng)民、農(nóng)民工等問(wèn)題相繼浮出水面后，因城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。為此，研究者們逐漸將研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到農(nóng)民上來(lái)。對(duì)農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元管理體制等進(jìn)行深層次的思考。 2002 年以來(lái)，對(duì)失地農(nóng)民的研究逐漸加強(qiáng)，據(jù)估計(jì)目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000 萬(wàn)人左右，每年新增 200 多萬(wàn)人，目前失地農(nóng)民面臨的主要問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，其次對(duì)征地安置方式和村民集體資產(chǎn)以及土地增值收益分配方式等反映也比較強(qiáng)烈。政協(xié)委員在 2004 年全國(guó)政協(xié)提案中，明確提出了別讓失地農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)人” ，對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是一些大城市郊區(qū)，由于工業(yè)化、城市化步伐更快，失地農(nóng)民問(wèn)題體現(xiàn)得更為明顯，目前對(duì)這些地區(qū)失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、問(wèn)題和原因方面的研究逐漸深入并在理論上進(jìn)行了探討。同時(shí)，對(duì)于失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生原因以及失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀也進(jìn)行了深入的分析， 并歸納出產(chǎn)生失地農(nóng)民權(quán)益受損的幾個(gè)主要根源：土地產(chǎn)權(quán)不清晰；土地征用法規(guī)不完善；土地征收補(bǔ)償款征收不合理，支付不到位； 土地征收行為中權(quán)益不平等以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展觀與政績(jī)觀偏差等。 此外，在對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障方面，理論界和政府相關(guān)職能部門(mén)也做了大量的工作，對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償，現(xiàn)有的方式主要體現(xiàn)在現(xiàn)金補(bǔ)償、就業(yè)安置、中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒 論 3留地安置和基本社會(huì)保障，就現(xiàn)有的幾種補(bǔ)償機(jī)制而言，都有其自身的特點(diǎn)和獨(dú)特的作用，但是面臨著日益嚴(yán)峻的失地農(nóng)民問(wèn)題，上述方法還存在著很大的局限性，在具體的實(shí)施過(guò)程中，也不能很好的體現(xiàn)出公平合理以及高效的原則，因此，在這種情況下，依托商業(yè)保險(xiǎn)成熟的保障手段和嚴(yán)格的保障措施，成為目前解決失地農(nóng)民生活困境的一個(gè)新的突破口。 目前就引入商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益方面，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)是重點(diǎn)研究的問(wèn)題，也是相對(duì)成熟的和值得借鑒的三個(gè)方面，如何利用商業(yè)保險(xiǎn)在失地農(nóng)民權(quán)益保障中發(fā)揮更大的作用，是目前普遍關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題。 從目前國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障的研究來(lái)看，主要集中在分析征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式等問(wèn)題上， 專家普遍認(rèn)為征地補(bǔ)償太低是造成失地農(nóng)民權(quán)益損害的原因。在征地后土地的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變，由此導(dǎo)致了征地過(guò)程中的補(bǔ)償只由政府一方說(shuō)了算，農(nóng)民沒(méi)有任何商談的余地；同時(shí)，失地農(nóng)民安置方式過(guò)于單一，難以解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)； 此外， 土地收益分配不明確， 征地補(bǔ)償費(fèi)管理種類繁多。雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自謀職業(yè)是有效的選擇方式， 但必須以建立完善的社會(huì)保障制度為前提。對(duì)于失地農(nóng)民的安置，在首先用低保保障最低收入群體的同時(shí)，還要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并探索系統(tǒng)性的安置辦法。 同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到征地補(bǔ)償是因土地被征用、需要安置失地農(nóng)民而給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是一次性的，而安置涉及失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，是個(gè)系統(tǒng)的問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家征地給予適當(dāng)補(bǔ)償后，會(huì)安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活基本上可以得到保證，因此農(nóng)民一般能夠接受。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的安置辦法往往不可行，農(nóng)民失地后很容易陷入失業(yè)困境，造成生活無(wú)出路。因此，城市化進(jìn)程中，征地安置，應(yīng)重點(diǎn)解決好失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。 在補(bǔ)償收益分配問(wèn)題上，有關(guān)專家指出我國(guó)農(nóng)地集體所有制的本質(zhì)為“共同共有制”，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都平等地?fù)碛幸环萃恋貦?quán)利。當(dāng)農(nóng)民因農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的士地被國(guó)家征用而喪失土地承包權(quán)時(shí)， 有權(quán)要求國(guó)家給予足夠的安置補(bǔ)助費(fèi)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從國(guó)家取得的土地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有并計(jì)入公積金， 而不應(yīng)當(dāng)平均分配給集體經(jīng)濟(jì)的全體成員或失去承包土地的農(nóng)民。只有當(dāng)某一農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，因其土地全部或絕大部分被征用而難以為繼時(shí)，才應(yīng)當(dāng)將土地補(bǔ)償費(fèi)分配給農(nóng)民；而另一方面， 農(nóng)村土地承包法明確賦予農(nóng)民不可剝奪的土地承包權(quán)，使之發(fā)展為一種獨(dú)立的物權(quán)，為此，美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)羅伊普羅斯特曼先陳信勇藍(lán)鄧駿失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度建構(gòu)J政策研究 ,2004,(3) 陳偉德金岳芳征地中的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題J中國(guó)土地,2002,(3) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒 論 4生經(jīng)過(guò)精密測(cè)算，得出以下結(jié)論:按照不同的貼現(xiàn)率，中國(guó)農(nóng)民 30 年土地承包權(quán)的凈現(xiàn)值相當(dāng)于全部土地價(jià)值的 70因此，農(nóng)民合法使用的承包地被征用為國(guó)有土地的，土地承包人應(yīng)得到土地補(bǔ)償費(fèi)用的 70而土地所有者只應(yīng)得到土地補(bǔ)償費(fèi)用的 5究方法 社會(huì)科學(xué)不同于自然科學(xué)，有其特殊的研究方法，在具體分析中國(guó)失地農(nóng)民的產(chǎn)生以及研究失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)將多種方法綜合，找出適合解決該問(wèn)題的科學(xué)合理的方法。 文獻(xiàn)法 本文采用文獻(xiàn)法對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題進(jìn)行研究。文獻(xiàn)法是社會(huì)科學(xué)研究中一種比較常見(jiàn)的方法，通過(guò)查閱大量的文獻(xiàn)，結(jié)合現(xiàn)行的一些法律法規(guī)，可以比較深入的了解并掌握我國(guó)現(xiàn)階段失地農(nóng)民權(quán)益保障的狀況，特別是當(dāng)前政府對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障所采取的一系列措施，文獻(xiàn)法的應(yīng)用，一方面保證了信息的全面性， 使得研究者在研究問(wèn)題時(shí)所考慮的內(nèi)容比較全面， 也比較充分；另一方面， 文獻(xiàn)法的應(yīng)用也保證了研究者對(duì)所研究的對(duì)象有一個(gè)比較客觀和權(quán)威的認(rèn)識(shí)，從而使得結(jié)論有一定的指導(dǎo)意義。 調(diào)查法 相對(duì)于文獻(xiàn)法而言，調(diào)查法的應(yīng)用更加突出了研究的實(shí)踐性，調(diào)查法就是研究者應(yīng)用相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，設(shè)置一組或一系列問(wèn)題，對(duì)相關(guān)訪問(wèn)對(duì)象實(shí)施的一種調(diào)查訪問(wèn)活動(dòng)，通過(guò)訪問(wèn)活動(dòng)了解研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀，并最終獲取必要的信息。本文在研究失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題時(shí)， 對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)介入下的失地農(nóng)民保費(fèi)資金的籌集問(wèn)題，采用調(diào)查法對(duì)東部沿海省市的現(xiàn)階段社會(huì)（商業(yè)）保險(xiǎn)資金的籌集工作做了調(diào)查研究，從而得出基本的資金構(gòu)成情況。 究框架 本文共分四章對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益方面進(jìn)行分析和探討。緒論部分，就選題依據(jù)與背景、研究現(xiàn)狀以及研究方法與意義展開(kāi)分析，首先從總體上闡述我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀以及相關(guān)政府部門(mén)和理論界對(duì)此問(wèn)題的研究狀況， 在簡(jiǎn)要的闡述了國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀后，針對(duì)社會(huì)科學(xué)的特點(diǎn)，指出本文將采用的研究方式和方法，為后續(xù)章節(jié)的工作做出框架上的界定。第一章是失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景陳德偉金岳芳征地中的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題J中國(guó)土地,2002,(3) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒 論 5及權(quán)益保障現(xiàn)狀，深入分析失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景和原因，并詳細(xì)的介紹失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀。充分分析失地農(nóng)民現(xiàn)行權(quán)益保障措施及缺陷，介紹了現(xiàn)行的幾種保障失地農(nóng)民權(quán)益的方法，如貨幣補(bǔ)償政策、就業(yè)安置政策、留地安置政策、社會(huì)保障政策等，并分別對(duì)其在實(shí)際操作中的缺陷加以分析。第二章是商業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的必要性，首先簡(jiǎn)要的闡述了商業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，并就此提出了商業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民權(quán)益保障的必要性， 參照上述目前解決失地農(nóng)民生活困境的保障辦法，結(jié)合商業(yè)保險(xiǎn)自身的特點(diǎn)，本章系統(tǒng)的分析闡述了商業(yè)保險(xiǎn)在失地農(nóng)民權(quán)益保障方面的積極作用。 第三章是商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益的可行性及其障礙，本章系統(tǒng)分析了商業(yè)保險(xiǎn)保障失地農(nóng)民權(quán)益在資金、道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和運(yùn)營(yíng)等方面的可行性，并提出了商業(yè)保險(xiǎn)在保障失地農(nóng)民權(quán)益中的問(wèn)題和障礙。第四章是完善失地農(nóng)民權(quán)益的商業(yè)保險(xiǎn)保障途徑，本章是本論文的實(shí)踐應(yīng)用篇，首先分析了失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的資金來(lái)源， 從資金源頭上對(duì)引入商業(yè)保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀進(jìn)行了深刻分析。隨后，從養(yǎng)老、醫(yī)療以及因失地引起的外出農(nóng)民工務(wù)工安全等方面研究商業(yè)保險(xiǎn)在其中的作用和實(shí)施方式。同時(shí)，考慮政府在其中的指導(dǎo)作用，使得保險(xiǎn)公司的作用盡最大可能的體現(xiàn)出來(lái)，從而更好的為失地農(nóng)民服務(wù)。 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 6第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 地農(nóng)民的產(chǎn)生 地農(nóng)民產(chǎn)生的背景 從上世紀(jì) 50 年代以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了局部經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段、全面的制度建設(shè)階段以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的制度改革階段，為了完成工業(yè)化原始積累，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割二元政策，滯留在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的大量農(nóng)民，從事著知識(shí)和技術(shù)含量不高的種養(yǎng)業(yè)和簡(jiǎn)單手工業(yè)勞動(dòng)， 農(nóng)民身份的制度性安排注定了他們知識(shí)和技能素質(zhì)上的欠缺。 土地上的收益成為了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是惟一的收入來(lái)源。伴隨著城市化的快速發(fā)展，我國(guó)在 20 世紀(jì) 80 年代中、90 年代初曾發(fā)生過(guò)兩次“圈地?zé)帷?，在政府計(jì)劃安置下，失地農(nóng)民問(wèn)題和矛盾沒(méi)有激化，直至 2000 年以后發(fā)生了第三次大規(guī)?！叭Φ?zé)帷?，城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)等正在以前所未有的速度急劇膨脹，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地以種種合法的或非法的、公開(kāi)的或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。由于城市土地使用制度改革，導(dǎo)致城市地價(jià)上漲，而農(nóng)村征地制度卻在近些年來(lái)始終停滯不動(dòng)，制度之間的差異直接造成社會(huì)分配極不公平，貧富差距拉大，失地農(nóng)民在城市中的生活和就業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，社會(huì)矛盾日漸突出，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地分管條件下，我國(guó)的土地征用制度建設(shè)以城鎮(zhèn)建設(shè)用地的取得(征 用)和城市土地的規(guī)劃管理為主要內(nèi)容。自 1986 年以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌條件下，全國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制，覆蓋城鄉(xiāng)的土地利用規(guī)劃管理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度初步形成。 城市國(guó)有土地使用制度改革全面展開(kāi)，土地配置的市場(chǎng)機(jī)制逐步形成，城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度及相關(guān)配套政策逐步建立。 1997 年 3 月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了新 刑法 ，增設(shè)了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪等土地犯罪條款，199 7年4月，黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知 ，至此，我國(guó)土地征用制度進(jìn)入到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的制度改革階段。 農(nóng)民失地的實(shí)質(zhì)是土地在不同產(chǎn)權(quán)主體之間的流轉(zhuǎn)，從整個(gè)農(nóng)村土地市場(chǎng)的運(yùn)行來(lái)看，流轉(zhuǎn)的土地可能是農(nóng)用地、非農(nóng)用地和未利用地。從集體建設(shè)用地所有權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)所有來(lái)看，一般對(duì)所有權(quán)的界定是由村所有還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，主要是按照原集體企業(yè)的隸屬關(guān)系，企業(yè)原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資興建的，土地界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)所有；由村投資興建的，則為村所有。通常是以安排村民進(jìn)企業(yè)的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，然而一旦企業(yè)轉(zhuǎn)制，村民返鄉(xiāng)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對(duì)村集體和農(nóng)民的土地雷 寰北京市郊區(qū)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益問(wèn)題研究D005 劇宇宏失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律問(wèn)題J法治論叢,2004,(12) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 7安置補(bǔ)償往往不到位，甚至產(chǎn)生無(wú)償占有的情況。 農(nóng)民失地的過(guò)程就是農(nóng)地流失的過(guò)程，土地收益理論認(rèn)為，土地價(jià)格是土地收益即地租資本化。對(duì)于農(nóng)村土地需求者來(lái)說(shuō)，某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地可以來(lái)源于未利用地和已利用土地，已利用土地包括農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。用地者選用何種土地取決于成本收益的比較，土地需求者如果選擇農(nóng)用地，必須繳納耕地占用稅、防洪工程建設(shè)管理費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等費(fèi)用，一般而言，非農(nóng)用途地租高于農(nóng)業(yè)用地；非農(nóng)業(yè)用途中商業(yè)用途高于住宅用途和工業(yè)用途。這種差異，是由不同產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率差異水平?jīng)Q定的。因?yàn)椴煌a(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的不同，相同面積的土地用于不同產(chǎn)業(yè)地租量不同，因而造成土地價(jià)格差異。因此，土地需求者在相同的區(qū)位條件下，更愿意選擇農(nóng)用地和已利用的工礦用地，這就是在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)地被土地需求者優(yōu)先選擇開(kāi)發(fā)的直接原因。由于農(nóng)用地價(jià)值偏低，非農(nóng)用地價(jià)值高，在同一地區(qū)，兩種地價(jià)之間形成一個(gè)價(jià)格勢(shì)差，這種價(jià)格勢(shì)差成為吸引農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的巨大拉力。 另一方面，不同利益主體之間的相互博弈也是導(dǎo)致大量農(nóng)用地被合法或非法征用的因素。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，審批用地并不以全社會(huì)最大福利為依據(jù)，而是以本區(qū)域的利益最大化為準(zhǔn)則，因此，常出現(xiàn)從大的范圍看應(yīng)保護(hù)的耕地，從小范圍看就應(yīng)被占為非農(nóng)用地。 主要表現(xiàn)為， 地方政府為了實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展規(guī)劃，努力多爭(zhēng)取非農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，核減中央認(rèn)可的現(xiàn)狀農(nóng)用地面積，這些都與中央的政策目標(biāo)不相吻合。 此外，征地制度的不合理也是引起大量農(nóng)地被征用的關(guān)鍵因素。我國(guó)目前的征地制度的主要缺陷是“公共利益”界定不清，使得在農(nóng)業(yè)用地征用過(guò)程中征地范圍過(guò)寬， 中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定， “國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用” 。 但與國(guó)外成熟做法不同的是， 中華人民共和國(guó)憲法和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益做出明確的界定， 對(duì)公共利益的解釋成為職能部門(mén)和主要行政領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要” ，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要” 。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例對(duì)征地審批程序的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目， 確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，屬于“公共利益”需要使用土地，然而事實(shí)上則是為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，具體建設(shè)項(xiàng)目的使用卻具有很大的隨意性，在實(shí)際的操作中，不論是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目，還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，凡涉及占用集體土地，一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”這個(gè)范圍。由于汪 暉城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用:征用權(quán)與征地補(bǔ)償J中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2002,(2) 陳偉德金岳芳征地中的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題J中國(guó)土地,2002,(3) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 8工商業(yè)、 房地產(chǎn)等城市經(jīng)營(yíng)性用地所占征地比例較大， 特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，這不僅導(dǎo)致大量耕地被征收，還產(chǎn)生了大量生活無(wú)保障的失地農(nóng)民，由于土地征用權(quán)的濫用，農(nóng)民利益受到更大的侵害。 地農(nóng)民權(quán)益缺失的表現(xiàn) 土地產(chǎn)權(quán)是土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等組成的土地權(quán)利的總和。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了深刻變革，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，雖然中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 中華人民共和國(guó)土地管理法中也規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的， 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。但是，從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 管理的集體土地僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企事業(yè)占用的一點(diǎn)土地，由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國(guó)家機(jī)關(guān)，又沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰(shuí)是所有權(quán)代表者仍較為模糊， 同樣， 在村民小組一級(jí)以及村民委員會(huì)一級(jí)來(lái)看，也普遍存在著所有權(quán)主體不明晰，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)界定不清，責(zé)、權(quán)、利不清等問(wèn)題，這些都導(dǎo)致許多地方在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的補(bǔ)償缺乏依據(jù)， 在各方利益博弈過(guò)程中，農(nóng)民自然成為弱勢(shì)一方，使農(nóng)民遭受不公正待遇。因此，建立健全土地制度，建立社會(huì)性制衡機(jī)制，依靠法律規(guī)定保障農(nóng)民的權(quán)益是當(dāng)前解決失地農(nóng)民生活困境的有力保障。 按照土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。征用農(nóng)用地的實(shí)際價(jià)格與理論價(jià)格相對(duì)照，實(shí)際價(jià)格是按照農(nóng)用地的歷史收益進(jìn)行定價(jià)，而不是按照未來(lái)收益，沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、通貨膨脹率等因素，這些都是目前農(nóng)用地征用制度中不合理之處，因此，從補(bǔ)償內(nèi)容上說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)用地征用的補(bǔ)償金仍顯不足。 雖然中華人民共和國(guó)憲法以及中華人民共和國(guó)土地管理法中，對(duì)農(nóng)業(yè)用地征用都有了相關(guān)的制度規(guī)定，但是對(duì)公共利益覆蓋范圍、行政征收主體范圍及權(quán)限、土地征收程序、征地安置、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、土地征收違法違規(guī)及其處楊繼瑞我國(guó)失地農(nóng)民保障問(wèn)題研究J經(jīng)濟(jì)縱橫,2004,(4) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 9罰等的規(guī)范，僅僅散見(jiàn)于各個(gè)單行的法律文件中，缺乏法律執(zhí)行的可操作性，留給行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，客觀上形成行政機(jī)關(guān)征收權(quán)的無(wú)限制濫用，難以保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，從而造成安置標(biāo)準(zhǔn)低，隨意性大，難以保障失地農(nóng)民的生活水平。 目前中國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在 4000 萬(wàn)人左右，每年還要新增 200 多萬(wàn)人。一些專家認(rèn)為實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此， 因?yàn)閲?guó)土資源部公布的數(shù)字是根據(jù)各地報(bào)國(guó)務(wù)院審批后由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)出來(lái)的， 這些僅是依法審批的征用數(shù)，還沒(méi)有把那些違法侵占、突破指標(biāo)和一些鄉(xiāng)村私下賣地包括在內(nèi)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，自 20 世紀(jì) 90 年代起，中國(guó)各地開(kāi)始大肆興辦開(kāi)發(fā)區(qū)，最高峰時(shí)達(dá)8000 多個(gè)。在各地城市化的進(jìn)程中，僅開(kāi)發(fā)區(qū)一項(xiàng)，全國(guó)現(xiàn)有各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)3837 家，規(guī)劃總面積達(dá) 平方公里。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的 1997，至 2010 年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約 1200 多萬(wàn)被征地農(nóng)民。在嚴(yán)格控制的前提下，2001全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180 萬(wàn)畝，20 年間將達(dá) 3600 萬(wàn)畝。因此，2001 至 2030 年 30年間將新占用耕地 5450 萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民 7800 萬(wàn)人。馬克思說(shuō)過(guò)， “土地所有權(quán)乃一切財(cái)富最初源泉” 。農(nóng)民與土地血肉相連，土地不僅是農(nóng)民生活的基本保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料， 而且也是農(nóng)民的一大財(cái)富。 農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性、排他性和自主性，也把土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)益賦予了農(nóng)民個(gè)人，現(xiàn)有土地制度對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不再是過(guò)去的虛擬而不確定的“集體所有制” ，實(shí)際上是國(guó)家從法律層面上把土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予了農(nóng)民。土地是農(nóng)民生存、發(fā)展和保障的重要基礎(chǔ)。為了推進(jìn)工業(yè)化和城市化，各級(jí)政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地，然后高價(jià)出售，使農(nóng)民至少蒙受了 2 萬(wàn)億元的損失，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的利益。其中失地農(nóng)民成為城市化和工業(yè)化最大的受損者， 許多農(nóng)民失去土地之后， 生活水平明顯下降，成為新的社會(huì)弱勢(shì)群體。2003 年，九三學(xué)社進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，由于土地被征用，失地農(nóng)民生活水平提高的只占 10%左右，維持征地前水平的只 30%左右，而 60%以上的失地農(nóng)民生活水平下降或基本上沒(méi)有收入來(lái)源。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，土地是重要的就業(yè)崗位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和就業(yè)多樣化，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有農(nóng)忙和農(nóng)閑季節(jié)，許多地方特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民就業(yè)基本上是多元化和兼業(yè)化。由于歷史和社會(huì)原因，許多農(nóng)民就業(yè)觀念陳舊、文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍低，在土地以外的其它工作崗位上處于劣勢(shì)，特別是 40 歲以上的勞動(dòng)力尤為突出，參與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能蘇向?qū)W城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益的保障D2005 郭少玲失地農(nóng)民過(guò)得好嗎J北京統(tǒng)計(jì),2003,(12) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 10力弱，這部分農(nóng)民在全部或大部分耕地失去后，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，失去土地對(duì)他們來(lái)說(shuō)就是失去了基本的就業(yè)崗位，失去了最基本的生活保障。而對(duì)于兼業(yè)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一旦他們?cè)谄渌鶑氖碌墓ど虡I(yè)中失業(yè)，離開(kāi)工商業(yè)崗位，由于已無(wú)法再回到農(nóng)田耕作， 將導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民在近期內(nèi)無(wú)法迅速找到謀生出路，只能守著土地征用費(fèi)過(guò)日子，坐吃山空。 一旦農(nóng)民失去土地，必然將其推入城市生活之中，與此帶來(lái)的是較高的生活成本和發(fā)展方式。一些失地農(nóng)民家庭離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市后，很難承受比農(nóng)村高出許多倍的日常生活開(kāi)支，以及購(gòu)房、結(jié)婚、生育費(fèi)用。根據(jù)九三學(xué)社對(duì)遼南某市郊區(qū)的調(diào)查， 失地前平均每個(gè)勞動(dòng)力年收入在 1 萬(wàn)元左右， 戶均收入 2 萬(wàn)元左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進(jìn)樓房，取暖費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增大，平均每年每戶農(nóng)民減收 元，由于缺乏任何社會(huì)保障，失地農(nóng)民最終將有可能成為新一代城市貧民。 同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到，失去土地實(shí)際上是失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)。農(nóng)民失去的不僅是耕地，許多地方也包括房屋。房屋和土地是農(nóng)民最基本的生存和發(fā)展保障。房屋對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不再僅是安身之地，而是家庭經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源，積累財(cái)富的重要途徑。在城郊、鎮(zhèn)郊、工業(yè)園區(qū)附近和交通沿線，農(nóng)民或利用房子自己開(kāi)辦飯店、酒館和茶樓以及各種服務(wù)業(yè)，或出租房屋，供人居住和開(kāi)店等，收取房租。因此，農(nóng)民失去房屋不僅是失去了用于安身的重要生活資料，而且是失去了農(nóng)民養(yǎng)家糊口，甚至發(fā)財(cái)致富的重要生產(chǎn)資料。綜上所述，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)民的損失是全方位、綜合性的，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、 居住房屋、 生活保障以及集體資產(chǎn)等， 從而失去了維持農(nóng)民全家生存、發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來(lái)的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城市居民獲得同樣就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，還要付出轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式的成本， 使不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理上升， 對(duì)土地征用采取了抵制態(tài)度，不僅嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會(huì)穩(wěn)定的大局。 地農(nóng)民權(quán)益保障政策的內(nèi)容 現(xiàn)行的土地占用補(bǔ)償，基本上是按照中華人民共和國(guó)土地管理法執(zhí)行，但是，實(shí)踐證明，這種補(bǔ)償制度是不合理的。征地費(fèi)是國(guó)家為了獲得公益性建設(shè)用地而將集體或私人土地征為國(guó)有土地時(shí)支付給被征地者的補(bǔ)償費(fèi)。 要借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，按照最中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 11優(yōu)利用的原則來(lái)確定，充分體現(xiàn)“公平” 、 “效率”的原則。 （1）受益主體概念模糊 由于我國(guó)的土地制度規(guī)定，我國(guó)土地只能是國(guó)家或者集體所有，而現(xiàn)行法律制度對(duì)“集體”這一概念界定模糊，往往村干部成了集體組織的代表，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民在由征地補(bǔ)償費(fèi)用引發(fā)的爭(zhēng)議中往往處于不利地位。 在補(bǔ)償收益分配問(wèn)題上，由于我國(guó)農(nóng)地集體所有制的本質(zhì)為“共同共有制” ，因此作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都應(yīng)當(dāng)平等地獲得每一份土地的收益。 當(dāng)農(nóng)民因農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的土地被國(guó)家征用而喪失土地承包權(quán)時(shí)， 有權(quán)要求國(guó)家給予足夠的安置補(bǔ)助費(fèi)。此外，明確界定受益主體，也使得國(guó)家在征用農(nóng)村土地時(shí)賦予農(nóng)民平等交易的地位， 土地的征用費(fèi)用和相關(guān)的補(bǔ)償措施通過(guò)一定的程序由國(guó)家和農(nóng)民雙方直接協(xié)商確定，給農(nóng)民以最大的權(quán)益保障。 （2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理 目前國(guó)家對(duì)征用農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算仍然采用“產(chǎn)值倍數(shù)法” ，包括征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)即征用土地補(bǔ)償費(fèi)等于該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 610 倍； 安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的46 倍。這種測(cè)算方法既沒(méi)有很強(qiáng)的理論基 礎(chǔ)，又不能有效說(shuō)服農(nóng)民,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。 幣補(bǔ)償政策 （一）國(guó)外補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀 國(guó)外對(duì)征用農(nóng)地的補(bǔ)償也是以貨幣補(bǔ)償為主要模式， 根據(jù)美國(guó)的財(cái)產(chǎn)法， “合理補(bǔ)償”是指賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。美國(guó)的土地征用補(bǔ)償以征用前的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值；同時(shí)還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋氐乃姓?、?jīng)營(yíng)者的損失，充分保障了土地所有者的利益。在土地征用的過(guò)程中，首先是具有資格的正式審核員進(jìn)行審查， 隨后， 審核員在征得土地所有者同意后， 進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、匯總，提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)，進(jìn)而高級(jí)監(jiān)督員做進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格， 在此之后征地機(jī)構(gòu)向土地所有者或與之有利益關(guān)系的人報(bào)價(jià)，若產(chǎn)權(quán)方與政府機(jī)關(guān)之間在價(jià)格上有分歧，則進(jìn)行談判，若在補(bǔ)償費(fèi)用上仍不能達(dá)成一致，政府及有關(guān)機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制征用，這些環(huán)節(jié)的設(shè)立保證了土地被征用者的合法利益受到保護(hù)。 加拿大的土地征用補(bǔ)償依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)李 林邢媛媛發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究,2006,(11) 汪 暉城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用:征用權(quán)與征地補(bǔ)償J中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2002,(2) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 12償。其次，由于建設(shè)或公共工作對(duì)剩余土地所造成的損害也按照一定的要求進(jìn)行補(bǔ)償。此外，還會(huì)對(duì)被征地所有者或承租人不動(dòng)產(chǎn)全部或基本被征用，因混亂而造成的成本或開(kāi)支進(jìn)行干擾損失補(bǔ)償。同時(shí)，還要對(duì)被征地所有者的重新安置做進(jìn)一步的補(bǔ)償。1978 年至 1983 年，日本在農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)田用地后，不同地區(qū)與不同用途的農(nóng)地售價(jià)上漲了 686 倍，土地用作農(nóng)用地時(shí)，其收益是由投入的資本改變土壤肥沃程度決定，而當(dāng)土地被用作非農(nóng)用地后，其收益則由土地用途、資本投入和城市環(huán)境共同決定， 特別是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫睾蟮耐恋貎r(jià)格上漲主要是城市規(guī)劃和土地用途發(fā)生變化的結(jié)果， 是作為城市土地所有者的國(guó)家長(zhǎng)期投入所致，因此在對(duì)被國(guó)家征用土地的農(nóng)民的權(quán)益保障過(guò)程中，在計(jì)算農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值時(shí)，一方面要結(jié)合本地區(qū)的當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)情況，另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，還要考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。（二）我國(guó)貨幣補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀 我國(guó)現(xiàn)階段仍然采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”對(duì)失地農(nóng)民的安置進(jìn)行補(bǔ)償，征用土地補(bǔ)償費(fèi)等于該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 610 倍； 安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 46 倍。也就是說(shuō)，政府向農(nóng)民征用土地時(shí)按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益支付補(bǔ)償安置費(fèi)，即對(duì)農(nóng)民永久性的一次性補(bǔ)償。 業(yè)安置政策 目前我國(guó)失地農(nóng)民的就業(yè)安置政策主要是將失地農(nóng)民組織集中，通過(guò)鄉(xiāng)一級(jí)集體使用征地費(fèi)用籌建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供勞動(dòng)就業(yè)崗位為主要方式， 為失地農(nóng)民的生活提供一定的保障措施?，F(xiàn)行的土地管理法實(shí)施條例規(guī)定對(duì)被征用土地農(nóng)民的安置上， 通過(guò)土地的征用換取就業(yè)崗位主要有如下兩種方式:一是傳統(tǒng)的 “土地?fù)Q就業(yè)” ，即由征地單位吸納失地農(nóng)民就業(yè)。二是由失地農(nóng)民所在的鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)安置的方式。即把征地款給當(dāng)?shù)亟M織，通過(guò)興辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體來(lái)吸納失地農(nóng)民就業(yè)。 地安置政策 除了對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施貨幣補(bǔ)償，世界上其他主要國(guó)家還采用實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞教幚硎У剞r(nóng)民權(quán)益問(wèn)題。 實(shí)物補(bǔ)償可以分為留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償相結(jié)合兩種方式，其中的留地補(bǔ)償是指在征地時(shí)，為了保障被征地后農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所安排建設(shè)用地。目前，我楊玲要國(guó)外土地征用制度比較及借鑒N中國(guó)房地產(chǎn)報(bào),2003,(7) 陳嬰虹土地征用制度的國(guó)際比較J資料通訊,2004,(4) 汪 暉城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用:征用權(quán)與征地補(bǔ)償J中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2002,(2) 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及權(quán)益保障現(xiàn)狀 13國(guó)部分地區(qū)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，已設(shè)置三種留地方式:一是留用國(guó)有土地，即在已批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的國(guó)有土地范圍內(nèi)，留出一定比例的土地，由被征地農(nóng)民集體按照規(guī)劃用途和城市建設(shè)要求自行組織開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。 這種做法可以保證城市擴(kuò)展范圍內(nèi)的土地屬于國(guó)有，與憲法有關(guān)規(guī)