1、第三節(jié)外嫁女征收補(bǔ)償款的法律保障現(xiàn)狀 農(nóng)村“外嫁女”參加土地補(bǔ)償款分配問題，是近些年來出現(xiàn)的新問題，對(duì)維護(hù)婦女合法權(quán)益問題，憲法、婦女權(quán)益保護(hù)法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)均有相關(guān)條文進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)，而各地法院在面對(duì)土地征收補(bǔ)償案件過程中，也出臺(tái)了相關(guān)的司法指導(dǎo)意見等。本章將從立法及司法兩個(gè)層面進(jìn)行解讀。 一、立法保護(hù)層面 首先是憲法及各類法律法規(guī)均明確規(guī)定保護(hù)婦女的平等權(quán)。憲法第四十八條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。國(guó)家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益”。婦女權(quán)益保障法第二條規(guī)定：“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同

2、男子平等的權(quán)利；實(shí)行男女平等是國(guó)家的基本國(guó)策，消除對(duì)婦女一切形式的歧視”。 其次、對(duì)于農(nóng)村婦女的土地權(quán)益收平等保護(hù)，各類法律法規(guī)均有明確規(guī)定。如婦女權(quán)益保障法第三十條規(guī)定：“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益”?！皨D女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田、宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障”。第三十二條規(guī)定：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利”。第三十三條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落

3、戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益”。 而農(nóng)村土地承包法第六條中，也明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。 2001年中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳所發(fā)布的關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)益的通知中辦廳字20019號(hào)文中規(guī)定“農(nóng)村婦女無論是否婚嫁都應(yīng)與相同條件的男性村民享有同等的權(quán)利，任

4、何組織和個(gè)人不得以任何形式剝奪其合法的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)和其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)權(quán)益”。 上述憲法和法律及政策規(guī)定，均明確指向了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于征地補(bǔ)償沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，但是從立法原意及其表述來看，平等保護(hù)農(nóng)村婦女所享有的包括征收補(bǔ)償受益權(quán)在內(nèi)的一切土地權(quán)益，是毋庸置疑的。 針對(duì)各地的實(shí)際情況，不少省市均結(jié)合自身特點(diǎn)，制定了實(shí)施婦女權(quán)益保障法的具體方法對(duì)婦女權(quán)益包括“外嫁女”的權(quán)益進(jìn)行保障。其中對(duì)于“外嫁女”的土地權(quán)益有了更為具體的規(guī)定。如廣東省實(shí)施方法第二十三條規(guī)定：“村民代表會(huì)議或者村民大會(huì)決議、村規(guī)民約和股份制章程中涉及土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土

5、地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用，以及宅基地使用等方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持男女平等原則，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害其合法權(quán)益”。第二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的婦女，結(jié)婚后戶口仍在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行集體經(jīng)濟(jì)組織章程義務(wù)的，在土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員平等的權(quán)益。符合生育規(guī)定且戶口與婦女在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的子女，履行集體經(jīng)濟(jì)組織章程義務(wù)的，享有前款規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)益”。而海南省實(shí)施中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法方法也有類似規(guī)定

6、，該方法第二十一條規(guī)定：“已婚婦女戶籍未遷移的，婚前所在地應(yīng)當(dāng)保留其戶籍”。第二十三條規(guī)定：“農(nóng)村在劃分責(zé)任田、宅基地、分配土地征用補(bǔ)償款、集體企業(yè)收益和享受其他福利待遇等方面，婦女享有與男子平等的權(quán)利?；楹竽蟹降脚郊衣鋺艋蛘吲綉艨谖催w出原籍的含其家庭成員，享有與當(dāng)?shù)卮迕裢鹊臋?quán)利”。 由上述地方性法規(guī)可以看出，各地政府對(duì)于“外嫁女”的土地征收補(bǔ)償款的受益權(quán)，是明確予以保護(hù)的，而且基本是以戶口以及是否履行集體成員義務(wù)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是遺憾的是，上述法規(guī)均未對(duì)侵害“外嫁女”土地權(quán)益所需承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致法律法規(guī)無法真正落實(shí)。 二、司法保護(hù)層面 面對(duì)立法上的缺失及實(shí)際案件的逐

7、年增長(zhǎng)，從最高人民法院到各省高院，均出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。雖然起初對(duì)于是否受理都有不同的認(rèn)識(shí)，但隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增加以及國(guó)家政策的明確，對(duì)此類案件的也逐漸形成共識(shí)，首先是從不受理、有條件受理到全面受理，其次是指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也愈加細(xì)則。 首先從最高院的各類復(fù)函中，均可以看出對(duì)于征地補(bǔ)償款的性質(zhì)，法院的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)反復(fù)的過程，也即從民事案件行政案件民事案件，經(jīng)過這樣的過程，也表達(dá)了我國(guó)法院對(duì)土地物權(quán)糾紛性質(zhì)的認(rèn)知過程。2001年最高法院研究室對(duì)廣東省高級(jí)法院所作的關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)法研200151號(hào)認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其成員之間的收益分配產(chǎn)生的糾紛

8、，屬于平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合中華人民共和國(guó)民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。該復(fù)函將土地權(quán)益的糾紛認(rèn)定為民事案件性質(zhì)。為各地法院的審理提供的依據(jù)。但很快2002年，最高法院立案庭對(duì)浙江省高級(jí)法院關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的請(qǐng)示所作的答復(fù)2002民立他字第4號(hào)認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對(duì)此類爭(zhēng)議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決”。法院根據(jù)此答復(fù)不受理該類民事案件。而由當(dāng)事

9、人循行政途徑解決，解決不了的，方可按行政案件起訴。 這樣兩份完全相反的性質(zhì)認(rèn)定，使土地權(quán)益糾紛案件的處理過程顯得模糊而不確定，也是土地物權(quán)性質(zhì)認(rèn)定上的一種反復(fù)。為了厘清模糊地帶，2005年由最高人民法院審判委員會(huì)通過，自2005年9月1日起施行的最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋規(guī)定“以下涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：一承包合同糾紛；二承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；三承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；四承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；五承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛”。 通過該司法解釋進(jìn)一步為此類糾紛的性質(zhì)進(jìn)行了最終的明確，也就是將上述土地權(quán)益糾紛納入到民事案件的受理范圍。但是該解釋同時(shí)也認(rèn)

10、定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣闊農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十二條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)”，因而沒有在解釋中對(duì)此重大事項(xiàng)作出規(guī)定。 上述答復(fù)、司法解釋作出之后，為各級(jí)法院及當(dāng)事人掃清了一定的障礙，各級(jí)法院受理“外嫁女”土地權(quán)益糾紛案件逐漸增多。但是最高院的答復(fù)及解釋同樣也只是厘清了受理程序上的障礙，對(duì)于具體的認(rèn)定條件等均未做明確，而且對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題，到現(xiàn)在也沒有得到解決。故部分高級(jí)人民法院就專門為審理此類案件制定了指導(dǎo)意見。 這些地方指導(dǎo)意見，主要是在解決土地糾紛案件中將“外嫁女”作為特殊問題進(jìn)行單列，如安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于處理

11、農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見就通過明確 “外嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，來保障其土地權(quán)益。該意見規(guī)定：“對(duì)于外嫁女雖未取得嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶籍，但已經(jīng)脫離嫁出地集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活的，應(yīng)當(dāng)具有嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對(duì)于嫁入城市的婦女，如果其沒有取得非農(nóng)業(yè)戶籍，應(yīng)視為具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對(duì)于離婚、喪偶的婦女不管其戶籍是在嫁出地，還是已遷入嫁入地現(xiàn)又回嫁出地生活的，均應(yīng)以現(xiàn)戶籍所在地確定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。 同時(shí)，也有部分地區(qū)，由于“外嫁女”土地糾紛案件突出，所以出臺(tái)了專門的指導(dǎo)意見。如2010年海南省高院出臺(tái)的關(guān)于處理“外嫁女”請(qǐng)求分配集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償

12、糾紛案件假設(shè)干問題的意見即著重解決了包括成員資格認(rèn)定等問題，主要包括：一、認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)問題該意見規(guī)定：“認(rèn)定外嫁女是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格的標(biāo)準(zhǔn)包括：1.外嫁女的戶籍在征地補(bǔ)償方案確定時(shí)是否仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織；2.征地補(bǔ)償方案確定時(shí)外嫁女是否仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)或生活；3.外嫁女是否仍以原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障?！?二、“外嫁女”不具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)處理的方法該意見規(guī)定：“經(jīng)審理，征地補(bǔ)償方案確定時(shí)外嫁女已不具備原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求”。 三、征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)該意見規(guī)定：“外嫁女具備原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，應(yīng)當(dāng)與

13、其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員均等分配征地補(bǔ)償款，但被征地農(nóng)戶適當(dāng)多分的除外”。 通過上述司法解釋、指導(dǎo)意見，對(duì)于“外嫁女”的土地權(quán)益保障提供了明確的司法救濟(jì)途徑及標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于婦女平等權(quán)及土地權(quán)益保障的落實(shí)及明確。但是我們也應(yīng)該看到，在土地物權(quán)制度沒有得到進(jìn)一步完善、相應(yīng)基層自治公約失范情況嚴(yán)重的情況下，簡(jiǎn)單地依靠司法救濟(jì)，很難將婦女土地權(quán)益保護(hù)真正落到實(shí)處。特別是涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織及其他集體成員利益的補(bǔ)償款分配問題上，單純依賴司法救濟(jì)途徑，可能矛盾無法化解，而使沖突更加劇烈。 第三章 農(nóng)村外嫁女土地征收補(bǔ)償款不平等獲益因素分析 農(nóng)村地權(quán)制度對(duì)于土地集體所有的規(guī)定，沒能明確地權(quán)主體，而地權(quán)

14、代行主體的濫權(quán)或不作為也造成了地權(quán)沖突。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行制定的“村規(guī)民約”又強(qiáng)化了地權(quán)沖突，但目前的司法救濟(jì)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致“外嫁女”正當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償款獲益權(quán)受損。 第一節(jié) 農(nóng)村地權(quán)沖突引致的平等權(quán)受損 根據(jù)前文所述，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有這一特殊的主體構(gòu)造以及農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)這一運(yùn)行機(jī)制的結(jié)合，決定了土地流轉(zhuǎn)過程必然存在中集體地權(quán)與農(nóng)民社員權(quán)的沖突以及農(nóng)民個(gè)體之間的權(quán)利沖突。 集體地權(quán)與農(nóng)民社員權(quán)的沖突的成因首先是由于土地物權(quán)的權(quán)利主體模糊，集體地權(quán)的土地物權(quán)集體所有的特性使得集體與農(nóng)民在權(quán)屬關(guān)系上很模糊。村民委員會(huì)、村民小組作為村民自治組織，以集體成員的名義代行地權(quán)，但這“實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主

15、體缺位的所有制”。在權(quán)利主體缺位的情況下，必然導(dǎo)致對(duì)集體成員權(quán)益保護(hù)的缺位。雖然理論上“自然人加入團(tuán)體雖然對(duì)其他成員的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然有所損害，但其他成員卻對(duì)新成員的加入沒有否決的權(quán)利.”但是實(shí)際上由于地權(quán)主體的缺位，“外嫁女”由于其集體成員的地位因?yàn)榛榧薅贿吘壔斐闪瞬粌H她們嫁入的男方集體經(jīng)濟(jì)組織沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來保障其成員權(quán)，而且她們?cè)人鶎俚募w經(jīng)濟(jì)組織還有意剝奪其相關(guān)的權(quán)益，從而擴(kuò)大其他成員的利益邊界。 農(nóng)民個(gè)體之間的權(quán)利沖突的存在是由于以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶內(nèi)形成事實(shí)上的共有關(guān)系，而家庭成員的因法律行為或法律事件而發(fā)生的變動(dòng)則必然會(huì)導(dǎo)致共有財(cái)產(chǎn)分割需求的發(fā)生。農(nóng)村女性

16、因婚嫁、離異等原因發(fā)生家庭關(guān)系變動(dòng)時(shí)，其要求分割原屬農(nóng)戶的土地或者按份額獲得相關(guān)土地權(quán)益均很難獲得實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致其合法固有的土地權(quán)益收到侵害。這一方面是土地權(quán)益的共同共有無法明確分割，另一方面也有我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)思想的影響。無論是在我國(guó)哪個(gè)地區(qū)，“重男輕女”的傳統(tǒng)觀念均普遍存在，很多農(nóng)村集體成員并不把外嫁或離婚的婦女當(dāng)作本集體的成員，一般均按傳統(tǒng)觀念認(rèn)為婦女的土地利益只能依附父親、丈夫等男性成員。且目前的農(nóng)村土地登記的現(xiàn)實(shí)也大多是將家庭成員承包的土地是登記在男性戶主名下，而農(nóng)村集體的土地權(quán)益分配同樣登記在男性戶主的名下?！霸谶@種情況下，一旦家庭破裂，以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分

17、紅等家庭財(cái)產(chǎn)的分割，便非常不利于農(nóng)村婦女，她們爭(zhēng)取分割承包土地及權(quán)益的權(quán)利要比男性困難得多”。 第二節(jié) “村規(guī)民約” 為了推行農(nóng)村基層民主自治的憲政理念，有效推行村民自治，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)上均將訂立村規(guī)民約作為一種民間自治的良好的方式而加以推崇，“但是已經(jīng)有學(xué)者注意到村規(guī)民約所表達(dá)的社區(qū)利益和國(guó)家所推崇的社會(huì)秩序之間的差距和矛盾”。這里所謂的差距和矛盾主要指村規(guī)民約與法律法規(guī)之間的矛盾，也包括村規(guī)民約中所可能存在的某些封建思想糟粕與追求社會(huì)和諧平等的科學(xué)發(fā)展觀之間的矛盾。 之所以存在這些差距和矛盾，主要成因包括如下： 一、通過村規(guī)民約可以為分配土地權(quán)益提供便利及合法性依據(jù) “外嫁女”如果原

18、屬于較為富裕的集體經(jīng)濟(jì)組織，那么其可能不愿將戶籍遷入較為貧困的夫家農(nóng)村集體組織，而是將戶口留在娘家；反之，她們則更為傾向于遷入夫家，這也是其獲得更多利益和保障的合理選擇。但是無論如何，均可能加劇集體經(jīng)濟(jì)組織人多地少的矛盾，集體經(jīng)濟(jì)組織必然對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行控制，而村規(guī)民約是最直接也是最容易獲得合法性依據(jù)的方式。而且對(duì)出嫁女而言，集體組織內(nèi)部的男性成員以及和在本村婚嫁的媳婦則是她們需面對(duì)的利益對(duì)立集體，如果“外嫁女”要分得土地征收補(bǔ)償費(fèi)，就必將影響到他們的既得利益；而這個(gè)集體一般占據(jù)著集體組織的大部分的行政管理權(quán)利乃至于集體輿論。所以，在制定涉及土地權(quán)益的村規(guī)民約時(shí)，集體組織的管理者以及上述利益集體

19、為了自己的利益以及管理的便利，往往可以投票通過將“外嫁女”排斥在分配土地或補(bǔ)償款范圍之外的方案。而集體組織或其中的成員往往也認(rèn)為這些方案是經(jīng)過投票表決，并得到三分之二村民或村民代表贊同的，充分尊重了廣闊村民的意愿。正是通過這種大多數(shù)人的決議來否認(rèn)少數(shù)人的權(quán)利，從而剝奪了“外嫁女”等少數(shù)群體的合法土地權(quán)益。憲法、土地承包法等法律法規(guī)對(duì)平等權(quán)的規(guī)定更是難以全面落實(shí)。 二、封建傳統(tǒng)意思影響村規(guī)民約制訂過程 因?yàn)殚L(zhǎng)期封建文化的浸淫，無論是真正由村民決議的還好由領(lǐng)導(dǎo)包辦的“村規(guī)民約”，其中傳統(tǒng)文化糟粕往往揮之不去?！澳凶鹋啊?、“嫁出去的女兒，潑出去的水”等傳統(tǒng)封建思想在農(nóng)村具有深厚的影響，并成為利用“

20、村規(guī)民約”損害“外嫁女”權(quán)益的思想基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村婦女整體素質(zhì)不高，女性意識(shí)和依法維權(quán)觀念淡薄，法律知識(shí)缺乏，往往自己的合法權(quán)益受到侵犯，還認(rèn)為是合理合法的。 三、村規(guī)民約制訂過程失范，而相應(yīng)的法律監(jiān)督缺失 對(duì)于村規(guī)民約的地位，是由中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法予以確認(rèn)的，這也從某種意義上推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。村民委員會(huì)組織法第二十條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”第二十四條規(guī)定：“村民委員會(huì)決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則?！北M管第二十條同時(shí)規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)

21、和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！睂?duì)于村規(guī)民約的監(jiān)督和制約方面，該法的規(guī)定就存在缺位。 依照立法法的監(jiān)督原則，一般接受備案機(jī)關(guān)與上報(bào)備案機(jī)關(guān)之間均存在領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系，如省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案等。這樣如果接受備案的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)報(bào)備的標(biāo)準(zhǔn)性法律文件存在違法違規(guī)情形，則由相應(yīng)的機(jī)關(guān)直接予以改變或者撤銷。然而，村委會(huì)組織法并未規(guī)定對(duì)違法違規(guī)的村規(guī)民約的變更或者撤銷程序。目前，各基層自治組織報(bào)備村規(guī)民約的工作基本按相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行。但是由于其都是經(jīng)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)通過的，所以即便上級(jí)機(jī)關(guān)要求對(duì)違法違規(guī)的村規(guī)民約責(zé)令改正，但村

22、民委員會(huì)收到通知后，“拒不召開村民代表大會(huì)，責(zé)令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規(guī)民約依然大行其道11.”這樣違法違規(guī)，忽略了“依法”限制的村規(guī)民約在目前的征地補(bǔ)償案例中隨處可見，而其又反過來助長(zhǎng)了集體經(jīng)濟(jì)組織及部分集體成員侵犯“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配權(quán)等合法權(quán)益的亂象。 正是村規(guī)民約，導(dǎo)致國(guó)家的立法權(quán)限被泛化到了基層自治組織，在其執(zhí)行過程中必然導(dǎo)致的法律秩序不可防止地異化變形?；鶎幼灾谓M織的管理組以及普通成員對(duì)法律的理解達(dá)不到國(guó)家預(yù)設(shè)的高度，再加上目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等有關(guān)部門對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督、管理機(jī)制不完善，導(dǎo)致了大量違法違規(guī)的村規(guī)民約成為制約“外嫁女”征地補(bǔ)償款受益權(quán)的成因。 第三節(jié)司法救

23、濟(jì) 隨著公民法律意識(shí)的提高，對(duì)于自身權(quán)益遭受侵害的“外嫁女”，尋求司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，成為其較為有效、較為直接的一條救濟(jì)途徑。從海南三亞市法院受理“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配糾紛案件數(shù)量就可見一斑：“該院于2008年共收此類案38件，2009年收案則達(dá)228件，增長(zhǎng)率500%.而到2010年1至9月就收案411件12”。 但是從我國(guó)的社會(huì)實(shí)際來看，處理“外嫁女”等邊緣群體的土地征收糾紛，不是一個(gè)單純的法律問題，而且涉及到社會(huì)行政管理等方面的問題。在此類案件中“由于法律的滯后性、審判的被動(dòng)性，法院在其中能夠起到的作用是十分有限的13，很多個(gè)案中，即使法院作出了對(duì)外嫁女有利的判決，由于判決涉及全村村民的利

24、益，執(zhí)行起來難度較大”。以廣州市番禺區(qū)的相關(guān)案件為例，在該區(qū)南村鎮(zhèn)下轄的塘步東村、陳邊村、官堂村等集體組織的大幅土地被征收后，上述組織的“外嫁女”與村委會(huì)之間因征地補(bǔ)償款分配問題接連發(fā)生糾紛，番禺區(qū)政府進(jìn)在行政復(fù)議程序中對(duì)于符合補(bǔ)償分配規(guī)定的“外嫁女”，要求集體經(jīng)濟(jì)組織將補(bǔ)償款發(fā)給“外嫁女”，該區(qū)法院維持了上述行政復(fù)議決定，但鮮有村委會(huì)自動(dòng)履行判決。由于征地補(bǔ)償款的分配直接關(guān)系到其他集體組織成員的切身利益，法院的執(zhí)行工作遇到了重重阻力。最后迫于現(xiàn)實(shí)情況，還是由該鎮(zhèn)黨委及政府專門派人下到各集體經(jīng)濟(jì)組織，通過座談，講解法律規(guī)定，宣傳國(guó)家政策，做通集體組織成員的思想工作。方才保證了該鎮(zhèn)大多數(shù)村委會(huì)履

25、行法院判決，向各自的“外嫁女”發(fā)放征地補(bǔ)償款。 另外，由上文所述我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)、司法解釋等對(duì)“外嫁女”保障及救濟(jì)的現(xiàn)狀來看，我國(guó)在立法上就沒有對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛能否作為民事案件受理設(shè)立一個(gè)權(quán)威、明確的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。而最高法院的答復(fù)和司法解釋之間又存在某種程度的沖突。這些司法程序上的模糊地帶無疑造成了法院在處理“外嫁女”征地補(bǔ)償糾紛上的困難。另外，各地高院出臺(tái)的指導(dǎo)意見，也都各有特色及側(cè)重，這也造成了司法審判標(biāo)準(zhǔn)的不一。 第四章 農(nóng)村外嫁女平等獲取土地征收補(bǔ)償款路徑探討 根據(jù)上文的論述，目前保障農(nóng)村“外嫁女”在土地補(bǔ)償款受益過程中獲得平等對(duì)待，根本途徑在于調(diào)和農(nóng)村地權(quán)的沖突，其次是

26、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村基層自治行為，特別是加強(qiáng)對(duì)“村規(guī)民約”的法律審查，最后是要加強(qiáng)司法救濟(jì)，其中重點(diǎn)就是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)確實(shí)認(rèn)。當(dāng)然，解決“外嫁女”的征地補(bǔ)償款受益問題，是一個(gè)社會(huì)綜合治理的過程，單靠某一方面往往無法到達(dá)公平、公正的效果，所以只有在各個(gè)方面的合力作用下，方可達(dá)至目標(biāo)。 第一節(jié)調(diào)和農(nóng)村地權(quán)沖突 目前農(nóng)村地權(quán)沖突的在于物權(quán)的權(quán)利主體模糊與缺失，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組及農(nóng)戶等多級(jí)主體多級(jí)所有權(quán)主體，造成集體土地權(quán)屬不清，矛盾突出。而這樣造成土地流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租等過程中，土地權(quán)益的名義主體即農(nóng)戶的權(quán)益與土地流轉(zhuǎn)的溢價(jià)已無直接的關(guān)系，這樣不僅不能保護(hù)農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，甚至?xí)罐r(nóng)

27、戶失去生存的保障，出現(xiàn)大批失地且無社會(huì)保障的農(nóng)民。而“外嫁女”等又是屬于權(quán)益較易受侵害的邊緣農(nóng)民群體，其情況更不容樂觀。根據(jù)目前全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，解決土地權(quán)益糾紛的地權(quán)主體問題，是解決土地糾紛案件的根本所在。 一、完善征地補(bǔ)償款直接發(fā)放機(jī)制 前文提及，集體土地雖為集體所有，但是權(quán)利卻是由村委會(huì)、村民小組等代寫主體來行使。在征地補(bǔ)償款分配過程中，集體土地所有權(quán)的代行主體正是因?yàn)槠湔莆罩a(bǔ)償款的分配權(quán)，從而可以違反甚至無視法律法規(guī)，通過各種手段截留、扣除本應(yīng)分配給外嫁女的補(bǔ)償款，歸入集體經(jīng)濟(jì)組織再分給其他村民。根據(jù)2010年6月國(guó)土資源部發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知，“市縣國(guó)土資源部門

28、要按照確定的征地補(bǔ)償安置方案，及時(shí)足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)用；應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和及時(shí)糾正截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)的問題?！蓖ㄟ^落實(shí)和完善國(guó)土資源部的上述規(guī)定，可以減少因補(bǔ)償款發(fā)放程序而造成對(duì)“外嫁女”乃至整個(gè)失地農(nóng)民團(tuán)體的權(quán)益侵害。但是這主要是一種“治標(biāo)”的方法，對(duì)地權(quán)上沖突無法根本解決。 二、土地權(quán)益份額分割機(jī)制 目前土地確權(quán)過程中，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是分包到戶，所以決定了同一幅土地上只能存在一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而如果家庭發(fā)生變動(dòng)，比方婦女因出嫁、離婚等原因離開原有家庭時(shí)，由于農(nóng)戶家庭所有的土地權(quán)益份額無法劃分，從而造成婦女往往難以要求分割土地及土地上附加的征地補(bǔ)償

29、等相關(guān)權(quán)益。對(duì)于該類地權(quán)沖突筆者建議可以將分割共有財(cái)產(chǎn)的規(guī)則應(yīng)用于土地權(quán)益，根據(jù)家庭成員的數(shù)量，將土地權(quán)益分割到人，對(duì)于戶籍未遷入夫家的“外嫁女”可以請(qǐng)求分割原娘家的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者要求將原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為土地債務(wù)，即原家庭其他成員負(fù)有持續(xù)支付給該婦女一定數(shù)額土地出讓金之義務(wù)，同時(shí)在發(fā)生征地補(bǔ)償?shù)倪^程中，由其原家庭成員向其支付補(bǔ)償款。從而保證婦女能夠從家庭既有土地中獲得其應(yīng)得的權(quán)益。 三、推行土地股權(quán)經(jīng)營(yíng)體制 所謂土地股權(quán)經(jīng)營(yíng)，也即目前“珠三角”、“長(zhǎng)三角”等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)某些集體經(jīng)濟(jì)組織推行的土地權(quán)益經(jīng)營(yíng)方式，主要是從廣東佛山市南海區(qū)開始施行。自1992年起該區(qū)即開始進(jìn)行農(nóng)村土地股份合作制試

30、驗(yàn)，農(nóng)民以土地折價(jià)入股所在集體的股份制企業(yè)，所擁有的股權(quán)可以流動(dòng)、抵押、繼承。該做法類似于浙江省部分縣市執(zhí)行的“股權(quán)量化到戶人、提高公共積累”的改革方案，其實(shí)質(zhì)就是將集體土地權(quán)益按一定的標(biāo)準(zhǔn)量化為股份分配到農(nóng)戶農(nóng)民，從而完善以土地股權(quán)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償?shù)葯?quán)益分配體制。這樣通過土地權(quán)益入股經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶的土地股益與土地經(jīng)濟(jì)效益可以保持正比關(guān)系，其土地股權(quán)不會(huì)因土地的流轉(zhuǎn)或身份的變更而流失；且婦女在獲得股權(quán)之后，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格將得到明確，且有確定的份額，使其即使在婚嫁之后，繼續(xù)保有其獲取股權(quán)收益的資格，從而保證其土地收益的獲益權(quán)。 總之，要解決集體與農(nóng)民之間以及農(nóng)民個(gè)體之間的地權(quán)沖突必須繼續(xù)完

31、善和明確農(nóng)民個(gè)體對(duì)集體土地的權(quán)利邊界，必須進(jìn)一步加強(qiáng)集體土地確實(shí)權(quán)工作，同時(shí)建立起更為完善的集體土地所有權(quán)運(yùn)行以及土地征收補(bǔ)償機(jī)制。只有有效地調(diào)和農(nóng)村地權(quán)沖突，方可能從根本上解決農(nóng)村“外嫁女”的權(quán)益保護(hù)問題。 第二節(jié)標(biāo)準(zhǔn)基層自治行為 針對(duì)前文所述的村規(guī)民約泛濫，且有侵害“外嫁女”權(quán)益的現(xiàn)象。應(yīng)完善和強(qiáng)化對(duì)村規(guī)民約的法律審查和行政監(jiān)督。目前對(duì)于村規(guī)民約等審查機(jī)制尚有待完善，筆者認(rèn)為可以從以下三方面重點(diǎn)進(jìn)行完善： 首先要明確基層政府與基層自治組織的關(guān)系。村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情”。一些基層干部認(rèn)為基層政

32、府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)于一些帶有宗法色彩、封建色彩乃至于侵犯婦女權(quán)益的村規(guī)民約，不想甚至不敢去糾正。這說明無論是基層政府或是集體經(jīng)濟(jì)組織都對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。農(nóng)村基層自治必須在法律許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán)，審查、監(jiān)督自治活動(dòng)與尊重村民自治并非矛盾或沖突。對(duì)于村規(guī)民約是否與國(guó)家法規(guī)、政策相違背、抵觸，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，同時(shí)也是其應(yīng)履行行政管理義務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政范疇內(nèi)，村民自治理應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對(duì)象。 其次是要及時(shí)進(jìn)行村規(guī)民約的法律審核及清理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)會(huì)同土地管理部門、司法部門等在村規(guī)民約的制定階段即對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審核把關(guān)，對(duì)違法違規(guī)的內(nèi)容要進(jìn)行刪改完善后方可提交

33、村民大會(huì)或村民代表會(huì)議進(jìn)行表決，從源頭上解決村規(guī)民約的違法違規(guī)問題。對(duì)于現(xiàn)行的村規(guī)民約要及時(shí)清理。對(duì)于現(xiàn)行的村規(guī)民約規(guī)定有侵犯婦女等集體成員的合法人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等的，基層政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令該集體組織自行糾正，如果拒不糾正的，應(yīng)當(dāng)通過人大等權(quán)力機(jī)關(guān)宣布其無效。 最后是要強(qiáng)化法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民依法辦事的意識(shí)。加強(qiáng)婦女權(quán)益保障法和農(nóng)村土地承包法等相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)，特別是有關(guān)“外嫁女”的政策文件等的學(xué)習(xí)和宣傳，統(tǒng)一基層干部及農(nóng)民群眾思想，維護(hù)包括“外嫁女”等邊緣群體合法的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益。 第三節(jié)保障平等地權(quán)的司法程序設(shè)想 由于法律法規(guī)的不盡完善，對(duì)于“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配問題，目前來講比較直接，而且較為權(quán)威的救濟(jì)手段還是需要通過加強(qiáng)法院的能動(dòng)司法救濟(jì)手段，積極化解矛盾。對(duì)于目前“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配糾紛，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面統(tǒng)一或明確審判標(biāo)準(zhǔn)： 首先是明確判別“外嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。上文已經(jīng)闡述過，就“外嫁女”的問題來說，基礎(chǔ)問題是農(nóng)村土地確權(quán)，其核心問題是如何確定“外嫁女”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。最高法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問