1、陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)Journal of Shaanxi Administration School2010年5月第24卷第2期May ,2010Vol.24,No.2行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和1。盡管它不能自我保值增值,但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總量在不斷增加,據(jù)中國會(huì)計(jì)年鑒2007數(shù)據(jù)資料顯示,截至2006年底,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的總量約為49852億元,占當(dāng)年GDP 總量的1/4,可見行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的地位已是經(jīng)營性國有資產(chǎn)以及其他各種形式的資產(chǎn)所無法取代的。而由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,各方面利益

2、沖突和社會(huì)各階層之間志愿者:具體從事志愿服務(wù),對受助者提供所需要的幫助,根據(jù)受助者的需求提供服務(wù),開展工作,以實(shí)現(xiàn)非營利組織的使命。在這些國家,政府還通過會(huì)計(jì)制度加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督檢查,考核其資金的使用情況,增強(qiáng)其運(yùn)營的透明度,以增強(qiáng)公眾對非營利組織的信心。例如在德國,有關(guān)部門要檢查從政府領(lǐng)取資助的非營利組織的財(cái)務(wù)和項(xiàng)目執(zhí)行情況,違法的非營利組織要由司法部門負(fù)責(zé)解決。非營利組織還應(yīng)重視三個(gè)方面的建設(shè):(1綜合能力。即受薪工作者、志愿者和整個(gè)團(tuán)隊(duì)籌集資金的能力;(2可持續(xù)發(fā)展的潛力。是否有足夠維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源,是否能吸引志愿者參與;(3非營利組織的活動(dòng)對整個(gè)社會(huì)的影響。這一點(diǎn)往往決定非

3、營利組織在人們心目中的地位以及由此決定的社會(huì)關(guān)注度,而社會(huì)關(guān)注度又決定著它的資金來源以及志愿者的參與度。參考文獻(xiàn):1Peter L.Berger and Richard JohnNeuhaus.To Empower People:The Role of Mediating Structures in Public Policy D .Washington:American Enterprise Institute for Public Policy Research,1977.2R ·E ·帕克,等.城市社會(huì)學(xué)M.北京:華夏出版社,1987:116-117.3托克維爾.論美

4、國的民主M.北京:商務(wù)印書館,1988:638.4侯玉蘭,侯亞非.國外社區(qū)發(fā)展的理論與實(shí)踐M.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,1998:187.5鄧正來.國家與市民社會(huì)M.北京:中央編譯出版社,1999.6E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系M.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.7俞可平.治理與善治M.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.8丹尼斯C.繆勒.公共選擇理論M.北京:中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,1999.9郭于華.事業(yè)共同體M.杭州:浙江人民出版社,1999.10B ·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式M.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.責(zé)任編輯:任山慶校對:葉慧娟收

5、稿日期:2010-02-16作者簡介:古文娟(1985-,女,山西太原人,碩士研究生;田廣研(1957-,男,黑龍江呼蘭人,人文學(xué)院教授,主要從事當(dāng)代社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與問題研究。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理問題思考古文娟,田廣研(西安建筑科技大學(xué),西安710054摘要:作為國有資產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是保障國家機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但與強(qiáng)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理相比,各級政府對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)管卻成為整個(gè)國有資產(chǎn)管理中相對薄弱的環(huán)節(jié)。針對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中存在的主要問題及其成因,需要從制度變遷的角度加強(qiáng)完善并拿出應(yīng)對之策。關(guān)鍵詞:行政事業(yè)性單位;

6、國有資產(chǎn)管理;制度變遷中圖分類號:D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號:1673-9973(201002-0049-03政府管理Ponder over Management of State-Owned Assetsof Administration and InstitutionGU Wen-juan ,TIAN Guang-yan(Xi an University of Architecture and Tecnology,Xi an 710054,China Abstract:As an important component of state-owned assets,State-ow

7、ned assets of administration and institutions are the important material foundation to ensure effective functioning of state organs and rapid development of social undertakings.However,com -pared with strengthening of working state-owned asset management,the administrative su -pervision of governmen

8、ts at all levels of state-owned assets management has become the weak link.In this paper,the author analyzes the existing problems of management of state-owned assets of administrative institutions and its causes,and proposes the counter -measures of improving management of state-owned assets of adm

9、inistrative and institutions from the angle of institutional change.Key words:administration and institution units ;state-owned assets management ;institutional change49權(quán)益關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不合理現(xiàn)象普遍存在,并難以在短期內(nèi)得到有效解決,致使各級政府對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督成為了整個(gè)國有資產(chǎn)管理中相對薄弱的環(huán)節(jié),存在著諸多問題。長期以來,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理問題一直受到業(yè)界和學(xué)者的關(guān)注。國內(nèi)眾多學(xué)者的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)都圍繞管理的現(xiàn)

10、狀、問題展開廣度上的探討和研究,但甚少對其管理問題的深度給予系統(tǒng)的分析,同時(shí)提出的對策建議也缺乏理論支撐,而本文將轉(zhuǎn)向一個(gè)全新視角,對此問題進(jìn)行深入的探討。一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中的主要問題(一資產(chǎn)配置失衡,使用效率低下由于缺乏合理有效的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制,在使用中又缺乏規(guī)范化管理,目前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)存在著嚴(yán)重的資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)與資產(chǎn)隨意、重復(fù)配置等現(xiàn)象,很大程度上降低了資產(chǎn)配置的效率,導(dǎo)致資產(chǎn)配置失衡,使用效率低下。1.資產(chǎn)購置的盲目性和隨意性。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是由各級政府的財(cái)政撥款形成,具有消費(fèi)性的特點(diǎn),因此他們在資產(chǎn)購置時(shí)不切實(shí)際,只趕超消費(fèi)潮流,追求“高精尖”、“功能全

11、”提前更新,使得大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài),進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)沒有得到充分利用,使用效率不高;有的購置資產(chǎn)甚至是為了謀取私利,同樣造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重浪費(fèi),不能使有限的資產(chǎn)發(fā)揮其最大的功效,從而造成了資產(chǎn)使用的效率低下。2.資產(chǎn)配置水平的差異性。由于我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)被政府部門、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位所占用,分散化現(xiàn)象比較嚴(yán)重,必然存在不同程度的資產(chǎn)分配不均和利用不合理等情況。另外,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)大多為固定資產(chǎn),其流動(dòng)性較差,不同地區(qū)、不同部門之間不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置的順利劃轉(zhuǎn),產(chǎn)生大量的資產(chǎn)閑置和浪費(fèi),而且由于各地區(qū)、部門、單位之間是分級管理,資產(chǎn)也只為其各部門所有,共享程度較低,致使資產(chǎn)利用率

12、較低。(二資產(chǎn)流失嚴(yán)重,資產(chǎn)管理難度加大資產(chǎn)流失在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中普遍存在,對于顯性流失,政府可以通過統(tǒng)計(jì)方法記錄和控制,但對于人為操縱導(dǎo)致的隱性流失,除監(jiān)管技術(shù)難度大、成本較高外,且難發(fā)覺、難控制,防不勝防。1.決策失誤導(dǎo)致的資產(chǎn)隱性流失。由于“部門利益”的驅(qū)動(dòng),許多地方政府、部門領(lǐng)導(dǎo)盲目引導(dǎo),最終導(dǎo)致決策失誤,例如興建公益設(shè)施和大搞公益活動(dòng),一方面沒有達(dá)到預(yù)期的公益效果,另一方面還加大了財(cái)政負(fù)擔(dān),而無效資產(chǎn)也隨之產(chǎn)生,造成資產(chǎn)隱性流失嚴(yán)重。2.資產(chǎn)處置違規(guī)導(dǎo)致的資產(chǎn)流失。由于在資產(chǎn)處置過程中普遍存在不規(guī)范現(xiàn)象,有相當(dāng)一部分單位不執(zhí)行國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定,把占用的國有資產(chǎn)隨意變賣,擅

13、自處置,造成大量國有資產(chǎn)流失2。許多單位在資產(chǎn)處置時(shí)未辦理報(bào)批手續(xù),資產(chǎn)出售不申報(bào)、不評估、不公開,資產(chǎn)報(bào)損不作鑒定。事實(shí)上,這些不按照財(cái)政部及相關(guān)部門頒布的法規(guī)條款進(jìn)行資產(chǎn)處置的現(xiàn)象與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相違背,在很大程度上造成了資產(chǎn)的流失。3.“非轉(zhuǎn)經(jīng)”導(dǎo)致的資產(chǎn)流失?！胺寝D(zhuǎn)經(jīng)”指一些行政事業(yè)單位利用國家撥付的非經(jīng)營性資產(chǎn),從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),獲取利潤、租金等收入,形成非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的現(xiàn)象2,主要方式則包括:興辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體、附屬營業(yè)單位;運(yùn)用非經(jīng)營性資產(chǎn)投資、入股、合資、合作和聯(lián)營;運(yùn)用非經(jīng)營性資產(chǎn)對外出租、出借?！胺寝D(zhuǎn)經(jīng)”是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物,但隨著改革的深化

14、,其消極影響漸漸凸顯。如一些行政事業(yè)單位將全民所有的部分國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體所有,導(dǎo)致資產(chǎn)流失;為取得更高的收益或利潤,一些行政事業(yè)單位未經(jīng)國家正規(guī)部門的審批將非經(jīng)營性資產(chǎn)廉價(jià)租賃或承包給私人,導(dǎo)致資產(chǎn)流失;資產(chǎn)來源的無償性造成資產(chǎn)使用的浪費(fèi)嚴(yán)重,導(dǎo)致資產(chǎn)流失。4.收益管理不善導(dǎo)致的資產(chǎn)收益流失。資產(chǎn)收益的流失可以說是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)流失中一個(gè)突出的問題。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門、政府、各行政事業(yè)單位等不同產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與權(quán)、責(zé)、利應(yīng)是清晰的,但在實(shí)際運(yùn)作中,占有、使用主體代替了產(chǎn)權(quán)的其他主體,實(shí)際上共同擁有了對資產(chǎn)的占有、使用、處置和收益權(quán),這也是行政事業(yè)單位資產(chǎn)處于誰占有誰受益

15、狀況的根源所在。根據(jù)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的性質(zhì)及誰投資誰收益的原則,其收益應(yīng)該歸國家所有。但事實(shí)上,他們獲得的投資收益或?qū)ν獬鲎馑米饨?都以不同形式進(jìn)入其“小金庫”,在現(xiàn)實(shí)的法律環(huán)境下,國家也并未對此行為作出明確的處罰規(guī)定,這在一定程度上是對一些行政事業(yè)單位的縱容,導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失。另外,國家對這部分收益的預(yù)算約束性較弱,即存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié),無法對收益的歸屬問題提出一個(gè)更合理、高效的解決方案,也導(dǎo)致了國有資產(chǎn)不同程度的流失。(三資產(chǎn)管理機(jī)制不健全,法律法規(guī)不完善1.從實(shí)踐來看,我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機(jī)制。在資產(chǎn)監(jiān)管中,資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相

16、脫節(jié),主要表現(xiàn)在資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度不健全和資產(chǎn)存量不清楚等方面。另外,目前還沒有明確的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn),使財(cái)政部門編制部門預(yù)算、批準(zhǔn)配置資產(chǎn)缺乏必要的依據(jù),造成預(yù)算安排不合理、資產(chǎn)配置不公平,導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)4;由于缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法以及有效的激勵(lì)、約束機(jī)制,無法對資產(chǎn)使用效率進(jìn)行有效評估,資產(chǎn)使用效率普遍較低5,這些都給行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理帶來一定難度。2.為了規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)管理,維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整,合理配置國有資產(chǎn),提高國有資產(chǎn)使用效益,保障行政單位履行職能,我國于2006年5月30日頒布行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法,并

17、于同年7月1日生效。這兩個(gè)辦法再次明確了行政單位和事業(yè)單位國有資產(chǎn)“實(shí)行國家統(tǒng)一所有,政府分級監(jiān)政府管理50管,單位占有、使用的管理體制”,但主要是針對存量資產(chǎn)的管理,對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的形成和配備環(huán)節(jié)并沒有做出明確的規(guī)定,而且有關(guān)資產(chǎn)配置、處置、資產(chǎn)評估等具體規(guī)定還需要進(jìn)一步細(xì)化。實(shí)施三年來,由于其所規(guī)定的具體體制與部分部門和地方所實(shí)施的具體體制有所不同,加之規(guī)章本身的地位和效力的有限性,該體制并未能在全國范圍內(nèi)得到完全執(zhí)行。二、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理成為國有資產(chǎn)管理中的重要一環(huán)已經(jīng)是不爭的事實(shí),而加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理,不僅有利于降低政府管理成本

18、,節(jié)減不必要的財(cái)政開支,還有利于整合政府資源,促進(jìn)節(jié)約型社會(huì)的發(fā)展。一直以來,尋找有效的完善措施一直是全社會(huì)努力的方向,真正強(qiáng)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理是全社會(huì)最終的目標(biāo)。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)成為提出改善和強(qiáng)化建議最好的理論依據(jù),新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物之一諾思就認(rèn)為:“制度變遷是經(jīng)濟(jì)增長的主要因素,制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長的源泉。”筆者有理由相信制度變遷與制度創(chuàng)新理論對加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理有著重要的指導(dǎo)作用。(一關(guān)于非正式制度的創(chuàng)新非正式制度不僅可以蘊(yùn)涵價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念和風(fēng)俗習(xí)性,而且還可以在形式上構(gòu)成正式制度安排的“先驗(yàn)”模式3。在我國,把價(jià)值層面的東西轉(zhuǎn)化為制度層面的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,而

19、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理正需要這樣的轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為:一是要重塑規(guī)則文化,走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)改革的大方向是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)占用公平,提高資產(chǎn)使用效率,而占用公平并不意味著絕對意義上的公平和公正,應(yīng)該是與工作職責(zé)相對應(yīng)的資產(chǎn)占用的公平,使資產(chǎn)管理良性循環(huán)。要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用和處置的優(yōu)化、合理,應(yīng)該充分發(fā)揮資產(chǎn)的使用價(jià)值與潛在價(jià)值。這種觀念的轉(zhuǎn)變是必須的,也是可取的;二是市場配置資源應(yīng)該遵循一定的規(guī)則,其核心要求就是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中守法制、講誠信。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,任何的經(jīng)濟(jì)主體都是“經(jīng)濟(jì)人”,其追求自身利益或利潤最大化的行為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力,應(yīng)予以大力提倡。但在追求自身物質(zhì)利益的同時(shí),給整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)外

20、部效應(yīng)的現(xiàn)象也是普遍存在的。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理中就存在這個(gè)問題,而相關(guān)部門過多地從道德層面給予了包容與原諒,造成的后果就是敗德行為的不斷重演。因此,宣揚(yáng)理性的功利文化就顯得至關(guān)重要,這樣既有利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,也有利于社會(huì)的文明進(jìn)步。(二關(guān)于正式制度的創(chuàng)新1.明確管理部門職責(zé)分配,使資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰化。一個(gè)好的制度安排能夠提高經(jīng)濟(jì)效率,而產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置效率。由于我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管部門多且職責(zé)分配很不明確,造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清現(xiàn)象較嚴(yán)重,因而明確管理部門職責(zé)分配,使其產(chǎn)權(quán)清晰化是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為:一是財(cái)政部及相關(guān)管理部門應(yīng)發(fā)揮其資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的優(yōu)勢,據(jù)現(xiàn)有資產(chǎn)存量的分布

21、、使用情況,明確各級政府、部門、單位的職責(zé)分配,做到“各司其職,制約管理”;二是在資產(chǎn)占用時(shí),應(yīng)該試推行有償使用,在資產(chǎn)處置時(shí),嚴(yán)格依據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門規(guī)定行事,在資產(chǎn)評估時(shí),無論是有形資產(chǎn)還是無形資產(chǎn),都應(yīng)該嚴(yán)格通過規(guī)范的入賬、登記和轉(zhuǎn)讓等,不會(huì)影響到資產(chǎn)的保值;三是資產(chǎn)收益的歸屬問題,行政事業(yè)單位的資產(chǎn)收益應(yīng)該屬于國家所有,應(yīng)按照政府非稅收收入管理的相關(guān)規(guī)定,對這部分收益應(yīng)由資產(chǎn)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理與監(jiān)督,明確資產(chǎn)收益回歸國家這一產(chǎn)權(quán)主體,使資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰化。2.加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè),使資產(chǎn)配置合理化。加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)和促進(jìn)市場化制度變遷,是建立健全市場經(jīng)濟(jì)體系的有效方式,這為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的合理配置提供了一個(gè)優(yōu)越的外部環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)市場化的大規(guī)模推進(jìn),多元化產(chǎn)權(quán)主體競爭格局和市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)基本形成,創(chuàng)新與改革要適時(shí)轉(zhuǎn)移重心。我國的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的重要物質(zhì)基礎(chǔ),且資產(chǎn)占用、使用具