1、2022年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制工作的思考劉金鵬，周自強，陳豫津(_省科學(xué)院地質(zhì)自然災(zāi)害防治研究所，_730000)關(guān)鍵詞生產(chǎn)建設(shè)項目;水土保持方案;問題;建議摘要通過對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方編制中存在的問題分析，指出現(xiàn)行方案編制內(nèi)容與具體實施情況差別較大，后續(xù)設(shè)計嚴重脫節(jié)是造成目前方案變更的主要原因。結(jié)合實際提出了相關(guān)建議:一是改革現(xiàn)行水土保持方案編制內(nèi)容和深度，二是嘗試進行水土保持方編制和設(shè)計(施工圖設(shè)計)同一主體執(zhí)行制度，三是建議強化臨時措施設(shè)計和監(jiān)督、監(jiān)測，四是嘗試進行區(qū)域水保方案編制規(guī)劃試點工作，實行“大框架、小特征”的編制思路，讓水土保持方案更加合理地為建設(shè)單位服務(wù)。中圖分類

2、號S157文獻標識碼C文章編號00-0941(_)02-0000-00_年_月_日,_發(fā)文國務(wù)_關(guān)于取消一批行政許可事項_決定(國發(fā)_號)取消了水行政主管部門實施的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批行政許可事項，轉(zhuǎn)為由生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開展水土保持設(shè)施驗收。為貫徹落實_決定精神，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的程序和標準，切實加強事中事后監(jiān)管，_年_月_日，水利部印發(fā)水利_關(guān)于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收_(水保_3_號)，進一步細化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收工作。生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗收水土保持設(shè)施對于減輕企業(yè)負擔(dān)是好事，但如何做好本項工作并不是一項簡

3、單的事。在“放管服”原則的指導(dǎo)下，順利、高質(zhì)量地完成自主驗收工作必須從頭至尾捋順各個環(huán)節(jié)。而最初的環(huán)節(jié)-水土保持方案編制工作顯得尤為重要，這是做好后續(xù)各個環(huán)節(jié)工作的根本保障。根據(jù)多年的水土保持技術(shù)服務(wù)工作經(jīng)驗，筆者在對水土保持方案編制歷史和現(xiàn)狀問題進行分析的基礎(chǔ)上，提出了一些想法和建議，以期對今后的水土保持方案編制工作有所指導(dǎo)，同時也為管理部門的決策規(guī)劃提供參考。1水土保持方案編制歷史_年_月_日，第_屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了_水土保持法，自公布之日起施行。水土保持法的頒布實施，是中國水土保持事業(yè)的一個重大轉(zhuǎn)折點，為全面預(yù)防、治理水土流失，合理利用和保護水土資源提供了有力

4、的法律武器，使全國的水土流失防治工作走上了法律化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。_年_月_日,水土保持法實施條例發(fā)布施行，明確規(guī)定了在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的開發(fā)建設(shè)項目要編報水土保持方案，水土保持方案制度開始實施，標志著我國水土保持監(jiān)督管理的法規(guī)體系、執(zhí)法體系和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)全面展開。_年_月_日,水利部批復(fù)了全國首個建設(shè)項目水土保持方案-平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案,標志著我國開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審批工作走上正軌。_年_月_日第_屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議修訂通過_水土保持法，修訂后的水土保持法自_年_月_日起施行。_年，水利部累計批復(fù)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案_

5、項(含委托項目_項),共投入水土保持資金_億元，劃定水土流失防治責(zé)任范圍_km2，減少水土流失量_億t_。另據(jù)對_年水利部發(fā)布的中國水土保持公告相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，期間我國共審批開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案_萬個，其中水利部批復(fù)_個，各省市(自治區(qū))批復(fù)_個(表1)。由表1知，自_年開始生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制工作以來，方案編制的數(shù)量基本上保持平穩(wěn)狀態(tài)。水土保持方案在指導(dǎo)建設(shè)單位規(guī)范履行法律法規(guī)的同時，發(fā)揮了較好的水土流失防治效果。而相對于批復(fù)的方案數(shù)量，歷年的水土保持設(shè)施驗收數(shù)量相對低下，平均為批復(fù)的方案數(shù)量的_%(部級)、_%(省級)。這雖然有建設(shè)項目的時間性限制因素影響，但方案編制質(zhì)量差別導(dǎo)致

6、的落實差別也有一定的影響作用。另據(jù)水利部_規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位和監(jiān)測單位水平評價工作的意見(辦水保函_16_號)和_開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價工作_(中水會字_第_號),中國水土保持學(xué)會對原持有“生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制資格證書”且自愿申請水土保持方案編制單位水平評價的_家單位進行了水平評價，并統(tǒng)一換發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價證書，其中四星_家、三星_家、二星_家。各技術(shù)服務(wù)單位在生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持工作中發(fā)揮了很好的服務(wù)作用，但由于各種原因造成的水土保持方案編制存在的問題也很多。2水土保持方案編制存在的問題2.1各方案編制單位水平各異，

7、層次差別較大在國務(wù)_關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項_決定(國發(fā)_號)頒布之前，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案基本由持證人員編制完成，頒布之后出現(xiàn)了編制人員多樣化的局面。由于專業(yè)的不同、從業(yè)人員的編制經(jīng)驗不同、各編制單位對方案的編制內(nèi)容理解不同，所形成的方案報批稿水平各異、層次差別較大，尤其是市縣批復(fù)的項目。水土保持方案僅僅成了諸多項目前期報備材料所具有的條件之一，只要符合編制程序、編制規(guī)范就可以通過評審并取得批復(fù)。這里面編制質(zhì)量的好壞、編制措施落實的實際可能性大小無法真正體現(xiàn)，最終造成后續(xù)驗收的實施困難。2.2方案編制階段與實施階段內(nèi)容差異較大按照水利行業(yè)的一般規(guī)定，水土保持方案編制可分為可行

8、性研究、初步設(shè)計、技施設(shè)計三個階段_。但是，由于鐵路、公路、電力、能源、城市建設(shè)等行業(yè)的前期工作的階段劃分和要求與水利行業(yè)存在較大的差異，其前期工作的深度不能滿足編制水土保持方案的要求。目前，水土保持方案編制階段一般理解為建設(shè)項目可行性研究階段，依據(jù)的文本主要是可行性研究報告。而諸多案例表明，建設(shè)項目可行性研究階段依據(jù)建設(shè)項目的不同分類技術(shù)深度各有不同，好多水土保持方案必須重視的關(guān)鍵部位和關(guān)鍵內(nèi)容在可行性研究階段交代不深，所形成的報批稿往往在后續(xù)實施(設(shè)計)階段變化很大(尤其是交通工程取棄土場關(guān)鍵因素)。這種變化的最終處理方式是方案變更，不僅耗費時間，而且造成建設(shè)單位的額外支出，并且還會直接影

9、響到項目的開工建設(shè)時間。2.3設(shè)計階段工作相對弱化按照水土保持方案編制程序，方案報批后建設(shè)單位要委托相關(guān)單位完成水土保持初步設(shè)計直至施工圖設(shè)計。但實際的情況是這種后續(xù)的工作多為空白。好多項目僅僅依據(jù)批復(fù)的水保方案進行措施落實，而落實的情況卻因各種原因與方案設(shè)計差別較大，三同時制度在此環(huán)節(jié)上尤為錯位嚴重。2.4同一區(qū)域設(shè)計內(nèi)容差異較大因為水土保持方案是由建設(shè)單位自主或者委托第三方單位編制完成。由此由于各編制單位的喜好和技術(shù)條件決定了同一區(qū)域水土保持方案側(cè)重點不同、措施類型五花八門。工程技術(shù)條件強的喜歡設(shè)計各種工程措施、植物技術(shù)條件強的喜歡設(shè)計花樣的植物措施，從而造成了同一區(qū)域最終落實的水保措施各

10、不相同。這種情況雖然有部分工程的特殊情形限制，但在同區(qū)域不同的設(shè)計思路往往破壞了區(qū)域整體規(guī)劃，所導(dǎo)致的后果往往是區(qū)域整體統(tǒng)一性和標準化出現(xiàn)過大的差異。比如，西北某省一個光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)_多家單位就形成了_多個不同的方案，措施各異，而這_多個項目是在同一產(chǎn)業(yè)園區(qū)并列分布。2.5建設(shè)單位理解不到位，重視不夠近幾年，由于國家加強對生產(chǎn)建設(shè)項目的環(huán)保、水保督查工作，各項目建設(shè)單位對這方面的工作也有所加強，大多數(shù)建設(shè)單位不僅自己成立了專門的部門落實和檢查水保工作，而且各施工單位也同樣有專門的部門完成這一工作。但實際的情況是無論是建設(shè)單位還是施工單位，機構(gòu)有、制度有，就是缺乏相對專業(yè)技術(shù)嫻熟的專業(yè)人員。這些人

11、員往往對水土保持工作積極性很高、但缺乏對政策和規(guī)范的系統(tǒng)理解。盡管有水土保持監(jiān)測單位和監(jiān)理單位的現(xiàn)場工作輔助，但對一些突發(fā)性的水土流失事件往往無法及時處置和處理。甚至出現(xiàn)好多單位認為水土保持工作就是環(huán)保工作，往往將環(huán)境報告和水土保持方案報告的落實等同一是。3建議3.1強化審批過程水土保持方案最終要進行專家評審。目前水保方案編制由于制度的改革，參與人員和單位呈現(xiàn)多樣化。因此，更加強化評審過程、嚴格評審結(jié)論顯得尤為重要。(1)評審專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和專家遴選要廣采眾長，突出項目特色。專家?guī)斓慕ㄔO(shè)要選擇長期從事水土保持專業(yè)理論研究和從事實際工程實施的“雙長”專家，即，不僅要有豐富的理論知識，更要有豐富的實

12、際編制、設(shè)計經(jīng)驗，甚至還可以選擇從事過水保監(jiān)測、水保監(jiān)理、水保規(guī)劃工作的綜合性專家;其次對于不同性質(zhì)的建設(shè)項目，要選擇具有相同建設(shè)項目水土保持工作經(jīng)驗的專家，不能盲目選擇;第三，對于專家選擇，除了具有上述條件之外，優(yōu)先選擇對項目區(qū)自然條件、社會經(jīng)濟甚至區(qū)域發(fā)展規(guī)劃比較熟悉的本土專家。(2)評審評議要因地而異，符合實際。大多數(shù)方案編制單位為了博得評審專家的眼球，在規(guī)范之內(nèi)總想美化方案設(shè)計內(nèi)容，而對項目區(qū)和項目本身的實際狀況不加仔細考慮，往往形成一種結(jié)果，就是方案內(nèi)容豐富、設(shè)計符合規(guī)范、各項目標理論承諾_，但在實際實施時，往往過于強調(diào)目標值而無法落實完成，最終造成后續(xù)的方案變更和驗收困難。比如，西

13、北干旱區(qū)某一項目棄土場因條件限制只能選擇在林地。因此，方案編制單位按照“先攔后棄”的規(guī)范設(shè)計了擋土墻、截排水溝等工程措施，看似符合規(guī)范，設(shè)計無誤，但實際情況是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門除了要求棄渣場植物措施外，嚴禁棄渣場出現(xiàn)圬工措施。最終該項目在實際實施時采用了加大邊坡放緩保證穩(wěn)定，以水平階(溝)等形式代替截排水溝。工作雖然完成了，生態(tài)環(huán)境也得到了恢復(fù)，各方都很滿意，但方案變更卻不可缺少，造成了建設(shè)單位的成本增加。3.2建議方案編制與設(shè)計同一主體執(zhí)行正如前文所述，由于水土保持方案一般依據(jù)的文本主要是可行性研究報告，而后期初步設(shè)計普遍呈現(xiàn)弱化現(xiàn)象，因此，造成的方案變更現(xiàn)象較多。根據(jù)水利部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，僅

14、_年部批項目共_個，進行變更的項目就有個19(含棄渣場補充報告_個)，占本年度所有審批項目的_%，充分說明了這一問題的普遍性。如何解決這一問題，減小主管部門的行政審批壓力，避免項目建設(shè)單位的額外報批環(huán)節(jié)，建議可采用下列方式進行嘗試:(1)根據(jù)開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定(_年_月_日水利部_號第二次修改)第二條:“凡從事有可能造成水土流失的開發(fā)建設(shè)單位和個人，必須編報水土保持方案。其中，審批制項目，在報送可行性研究報告前完成水土保持方案報批手續(xù);核準制項目，在提交項目申請報告前完成水土保持方案報批手續(xù);備案制項目，在辦理備案手續(xù)后、項目開工前完成水土保持方案報批手續(xù)。經(jīng)批準的水土保

15、持方案應(yīng)當(dāng)納入下階段設(shè)計文件中”。按照本條的理解，水土保持方案審批是作為開發(fā)建設(shè)項目審批和核準的主要條件之一。這一條的執(zhí)行毋庸置疑，必須落實。(2)嘗試改革水保方案編制的前期內(nèi)容。水土保持法及其實施條例，以法律法規(guī)的形式明確了水土保持方案審批的前置地位，屬前置審批程序。從深層次上理解，水土保持方案只要論證項目的可行性及水保措施投資(審批制項目尤是如此)就可滿足前置審批要求。因此，建議水保方案編制過程中，主要論證項目選址是否滿足限制性要求、項目占地是否滿足水土保持要求、土石方平衡是否滿足水土流失控制、水保措施是否合理、方案投資是否包圓即可，而無須詳細明確取棄土場等類似點狀工程的具_置要求。只要實

16、施過程中取棄土場等類似點狀工程的占地面積不超過要求(_%)，方案設(shè)計的措施方法、數(shù)量及投資應(yīng)該是滿足要求的。而在后續(xù)設(shè)計或者施工圖階段再具體明確位置、論證選址合理性，細化措施投資。這樣，不僅可以滿足水土保持方案的前置審批程序要求，而且省去了復(fù)雜的變更程序(尤其是棄渣場位置、數(shù)量變化造成的變更)。這一理論設(shè)想同馬永的文獻中提出的“施行主體工程設(shè)計水土保持評價制度和水土保持方案報告制度雙軌制”建議是源同一體的_。說明這一方法在水土保持工作者的思維中是有共鳴的。(3)嘗試方案編制和后續(xù)設(shè)計同一主體的改革措施。一般經(jīng)批準的水土保持方案應(yīng)當(dāng)納入下階段設(shè)計文件中，但實際執(zhí)行的情況卻與之大相徑庭。隨著主體工

17、程立項批復(fù)的完成，同步進行的設(shè)計工作在接下來的工作中卻呈現(xiàn)出截然不同的狀況_。解決這一問題可以嘗試實施方案編制和后續(xù)設(shè)計同一主體的改革。目前后續(xù)設(shè)計要求具有設(shè)計資質(zhì)的單位才可以編制，這就造成不同單位因人員素質(zhì)、認識程度、專技特長不同而將水保措施設(shè)計與方案設(shè)計思路人為分離，沒有一致性和貫穿性。其實，大多水保方案編制單位基本上都是具備設(shè)計實力的，實施方案編制和后續(xù)設(shè)計同一主體執(zhí)行措施不僅可以促進方案編制單位編制水平，更重要的是增加方案編制單位的責(zé)任心，對建設(shè)單位落實后續(xù)設(shè)計的連續(xù)性、一貫性以及水土保持管理工作也能起到積極作用。3.3強化臨時措施設(shè)計和監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施設(shè)計的臨時措施，由于在工程建設(shè)后期將全部或者大部分失去實際狀態(tài)，往往成為建設(shè)單位容易忽視或者驗收單位無法鑒定的短板，而建設(shè)過程中控制水土流失的主要途徑正是這些臨時措施發(fā)揮著主要作用。結(jié)合方案編制和水土保