1、內(nèi)容提要：耕地保護(hù)問題已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，耕地的數(shù)量 和質(zhì)量嚴(yán)重關(guān)系到國(guó)家的糧食保障和生態(tài)安全。我國(guó)目前的耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)迫切需要對(duì) 傳統(tǒng)的耕地保護(hù)模式進(jìn)行變革，探索新的更有效的耕地保護(hù)模式，公眾參與式耕地保護(hù)模式 應(yīng)運(yùn)而生。文章從公眾參與概念的提出和特點(diǎn)、公眾參與耕地保護(hù)的原因、公眾參與耕地保 護(hù)原則和公眾參與耕地保護(hù)的運(yùn)行機(jī)制分析方面對(duì)公眾參與式耕地保護(hù)進(jìn)行嘗試性探索。關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；公眾參與 ?中圖分類號(hào)： f321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： a 文章編號(hào)： 1003-4161(2008)02-0086-04?近年來，隨著人口的不斷增加， 我國(guó)的耕地總量卻還在大量

2、減少 , 人均耕地面積持續(xù)下降。 據(jù) 2003 年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果， 1996 年底到 2003 年的 7 年間，我國(guó)耕地由 13 003.85 萬公頃減少到 12 340 萬公頃 , 耕地凈減少 664.63 萬公頃， 平均每年凈減少 94.95 萬公頃， 其 中 2003 年耕地凈減少量為 253.74 萬公頃 1，2004 年全國(guó)耕地又減少了 1 200.4 萬畝 2。 我國(guó)耕地?cái)?shù)量呈銳減趨勢(shì)至今仍未得到有效遏制的原因是多方面的，其中耕地保護(hù)模式的僵 硬與守舊是一個(gè)重要方面。 雖然 2004 年我國(guó)改革國(guó)土資源行政管理體制， 對(duì)省以下的國(guó)土資 源行政管理部門實(shí)行垂直管理，但此改革

3、遇到了地方政府的種種阻力，對(duì)耕地的監(jiān)管和保護(hù) 未取得預(yù)期效果。黨的十七大提出公民權(quán)利意識(shí)和公共參與意識(shí)的增強(qiáng)，耕地保護(hù)不僅僅是 政府的職責(zé)，更是每個(gè)社會(huì)人應(yīng)盡的義務(wù)，這種義務(wù)不是政府強(qiáng)行分配的，而是市民社會(huì)背 景下人民的自覺行動(dòng)，作為耕地保護(hù)和公眾的公共參與權(quán)的有益嘗試的公眾參與式耕地保護(hù) 應(yīng)運(yùn)而生。 ?公眾參與概念的提出和特點(diǎn) ?公眾參與式管理模式最早出現(xiàn)在企業(yè)管理的行為科學(xué)領(lǐng)域。20 世紀(jì)五六十年代， 行為科學(xué)領(lǐng)域的研究者提出員工參與式管理并將其運(yùn)用在企業(yè)內(nèi)部的小規(guī)模組織領(lǐng)域，期望通過員 工參與管理的方法激勵(lì)企業(yè)員工， 提高決策接受度并灌輸組織目標(biāo)。 1975 年加拿大學(xué)者 elder 等

4、出版了環(huán)境管理與公眾參與文集，專門就加拿大及其各省的環(huán)境法規(guī)和執(zhí)法做出了較 全面的回述和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境政策制定、環(huán)境法的執(zhí)行、環(huán)境計(jì)劃和環(huán)境管理中的公眾參 與的機(jī)會(huì)做出了判斷和評(píng)價(jià)。 2001 年美國(guó)學(xué)者 jonathan 提出，環(huán)境保護(hù)的一種廉價(jià)和綠色 的新方法就是引入公眾參與，才是基于市場(chǎng)體制和產(chǎn)權(quán)而非中央計(jì)劃和官僚控制的有效公平 環(huán)境政策的獲得途徑，這將有助于改善環(huán)保及降低成本3。隨著人口的不斷增長(zhǎng)以及每個(gè)人的商品、資源開發(fā)和消費(fèi)需求所帶來的越來越大的壓力將嚴(yán)重影響人們賴以生活的自然生 態(tài)系統(tǒng)和循環(huán)系統(tǒng)，這就要求全社會(huì)共同參與來解決各種生態(tài)環(huán)境問題。甚至，有些學(xué)者認(rèn) 為公眾參與已經(jīng)不僅

5、僅停留在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，而是延伸到了政治領(lǐng)域。 ?綜合以上幾種定義，筆者認(rèn)為：公眾參與就是各利益群體通過一定的社會(huì)機(jī)制，使更廣 泛意義上的公眾尤其是弱勢(shì)群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定的整個(gè)過程中，實(shí)現(xiàn)資源公平、合 理配置和有效管理。現(xiàn)代參與式管理更加強(qiáng)調(diào)過程參與，遠(yuǎn)不是早期的決策參與那么簡(jiǎn)單 ; 在參與過程中也更重視目標(biāo)群體的主體地位， 注重對(duì)參與者賦權(quán)， 特別是考慮弱勢(shì)群體利益， 同時(shí)也兼顧到性別敏感性，目的是最大限度地實(shí)現(xiàn)群體的自我發(fā)展能力。公共參與式管理的 特點(diǎn)是： ?公共參與式管理決策的執(zhí)行力強(qiáng) ?公共參與式管理一方面給受影響的人們一個(gè)發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，公眾成員可能對(duì)決策提供 有用的信息，尤其

6、是在某些價(jià)值或因素不容易定量表達(dá)的時(shí)候，決策的執(zhí)行具有高度的承諾 性和執(zhí)行力；另一方面，在公共參與式管理中公眾可以清楚地看到，一切問題都已經(jīng)過充分 而仔細(xì)的考慮，因而有助于加強(qiáng)公眾對(duì)該單位及其決策的信心，從而促進(jìn)公共參與式管理決 策的執(zhí)行。 ?公共參與式管理決策的創(chuàng)造性強(qiáng) ?在公共參與式管理中，由于參與主體的廣泛性，能夠引進(jìn)許多新觀點(diǎn)和想法，對(duì)原有的 管理模式進(jìn)行改造或再造，因而具有很強(qiáng)的創(chuàng)造性。 ?公共參與式管理決策的社會(huì)責(zé)任感強(qiáng) ?公共參與式管理不僅給決策者增加一項(xiàng)責(zé)任，由于要對(duì)公眾透明，吸收公眾意見，迫使 行政官員必須遵守決策時(shí)所需的程序；而且可起到安全閥的作用，可以讓公眾發(fā)泄被掩藏的

7、情緒。 ?雖然這種管理模式在實(shí)踐中已被發(fā)達(dá)國(guó)家和絕大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家所認(rèn)可并在積極地實(shí) 踐著。但是由于公共參與式管理可能從參加者那里吸納進(jìn)許多錯(cuò)誤信息，可能引進(jìn)許多新觀 點(diǎn)，往往會(huì)使問題更加混亂、結(jié)果不能肯定和項(xiàng)目的費(fèi)用推遲并增加，因此，作為一種新的 管理理念和行為模式，參與式管理在理論上還存在著一些爭(zhēng)議。 ?公眾參與耕地保護(hù)的原因 ?傳統(tǒng)耕地保護(hù)模式的失靈為參與式耕地保護(hù)提供了實(shí)踐機(jī)會(huì)， 面對(duì)嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)， 參與式耕地保護(hù)可能更有效、更可靠。 ?傳統(tǒng)的耕地保護(hù)模式對(duì)利益相關(guān)者的忽視、特別是對(duì)農(nóng)民耕地利益的忽視導(dǎo)致公眾 參與的呼聲高漲 ?耕地保護(hù)利益的復(fù)雜性使得參與式模式不斷在實(shí)踐中完善

8、 ?公眾參與耕地保護(hù)原則 ?現(xiàn)代參與式管理已經(jīng)更加關(guān)注公眾參與的過程而不僅僅是參與的結(jié)果會(huì)對(duì)政策帶來多大 程度的改進(jìn)，所以，效果評(píng)價(jià)視角也應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)⑴c過程的判斷。 lauber and knuth(1999) 曾 提出 9 個(gè)判斷參與過程的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)可以概括為：足夠的公民參與的機(jī)會(huì)、接納公民參 與的機(jī)構(gòu)、公民影響最后決策、機(jī)構(gòu)工作人員的知識(shí)和素質(zhì)的質(zhì)量、參與者的知識(shí)質(zhì)量、完 成過程是否有合理數(shù)量的時(shí)間、 過程是否有合理的完成成本、 過程是否導(dǎo)致一個(gè)穩(wěn)定的決策、 過程是否導(dǎo)致利益群體關(guān)系的改善 15。其實(shí)針對(duì)不同的管理目標(biāo)， 評(píng)判的具體標(biāo)準(zhǔn)也有差 異，但是一些判斷的基本原則是共同的，筆者將其

9、簡(jiǎn)要?dú)w納為以下四類原則。在此原則基礎(chǔ) 上，可以針對(duì)具體的評(píng)價(jià)內(nèi)容來設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)。 ?公平的原則：包括機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平，耕地保護(hù)政策的制定是否給公眾提 供了足夠的參與機(jī)會(huì)、公正合理的規(guī)則。首先需要判斷的是究竟誰應(yīng)該成為參與者。有學(xué)者 認(rèn)為應(yīng)該包括重要的利益相關(guān)者，也有學(xué)者認(rèn)為參與者可以更寬泛一些，筆者認(rèn)為如果寬泛 到全部的利益相關(guān)者是不可能的也是不可取的，但至少應(yīng)該包括持不同態(tài)度的參與者、提供 不同類型投資的參與者、 傳統(tǒng)的弱勢(shì)集團(tuán)的參與者、 持兩種極端觀點(diǎn)的參與者、 權(quán)力經(jīng)紀(jì)人、 能夠阻礙權(quán)力執(zhí)行的參與者。另一個(gè)需要關(guān)注的問題是如何使這些利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策過 程，這是非常困

10、難的。一些公眾不愿意參與管理。一些公眾則不愿意發(fā)表意見。反倒是一些 非傳統(tǒng)的利益相關(guān)者特別愿意挑戰(zhàn)參與模式，因?yàn)樗麄兩形唇⑵鹋c政府機(jī)構(gòu)交流的渠道， 而這些人可能就是那些重要的參與者，因?yàn)樗麄兺鶗?huì)提出很獨(dú)特的見解。這也就需要政府 機(jī)構(gòu)制定出多元的公眾參與戰(zhàn)略以吸引所有重要的利益相關(guān)者參與其中并發(fā)表意見。 ?告知原則是指政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該給公眾展示充足的知識(shí)和可靠的理由。利益相關(guān)者主要 關(guān)心的知識(shí)和理由包括管理措施、制訂決策過程的設(shè)計(jì)以及最后的決策。政府的管理者需要 給公眾提供清晰的制定計(jì)劃的原因、決策方案選擇的原因以及獲得一個(gè)決策的原因。如果參 與者在參加公眾決策會(huì)議之前沒有事先獲得充足的信息

11、， 那么他們提供的意見就會(huì)受到限制。 因此，幫助利益群體理解耕地保護(hù)沖突和他們所生存的生態(tài)社會(huì)十分重要，這需要政府管理 信息的透明化。另一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)是參與者的知識(shí)質(zhì)量。參與者的知識(shí)質(zhì)量對(duì)決策過程也會(huì)產(chǎn) 生影響，公眾的知識(shí)質(zhì)量一般包括技術(shù)知識(shí)以及對(duì)其他利益群體觀點(diǎn)的理解能力。參與式耕 地保護(hù)戰(zhàn)略本身就是一種有效的教育工具，它更多地強(qiáng)調(diào)持有不同觀點(diǎn)的利益相關(guān)者之間的 互動(dòng)，當(dāng)人們被迫與持有不同見解的人進(jìn)行協(xié)商時(shí)，他們必須重新審視自己的判斷和知識(shí)， 這樣形成的決策才是最好的。 ?效率的原則是指公眾參與應(yīng)該節(jié)約了時(shí)間和成本，使管理效率最高。盡管許多學(xué)者都建 議執(zhí)行參與式管理，但卻很少研究參與的效率問題

12、，效率判斷的依據(jù)尚存爭(zhēng)議，不僅僅是簡(jiǎn) 單的成本收益原則的運(yùn)用。有學(xué)者就建議公眾會(huì)議的焦點(diǎn)應(yīng)該變小一些，這樣會(huì)有利于公眾 參與效率的最大化；也有學(xué)者認(rèn)為公眾參與邏輯上的困難可能會(huì)對(duì)參與的效果帶來很大的不 利影響；足夠的便利有助于提高公眾參與的質(zhì)量，這種便利有助于公眾參與過程的效率和巨 大的產(chǎn)出效益 16。所以盡管存在爭(zhēng)議， 但參與式管理的效率問題已經(jīng)引起了愈來愈多的關(guān) 注和爭(zhēng)議。 ?持續(xù)性的原則是指耕地保護(hù)的決策可以給一些利益相關(guān)者帶來穩(wěn)定的后果，這種后果是 否能夠長(zhǎng)期維持，不能用短期效果來判斷。這些后果包括利益相關(guān)者參與決策過程；增進(jìn)人 際間的相互關(guān)系；豐富公眾的知識(shí)；提高政府解決環(huán)境沖突的能

13、力等等。實(shí)際上，這個(gè)判斷 標(biāo)準(zhǔn)主要是從公眾參與產(chǎn)出 ( 后果 ) 的方面來判斷。 ?公眾參與耕地保護(hù)的運(yùn)行機(jī)制分析 ?4.1 公眾的耕地保護(hù)意識(shí)的興起 ? 在耕地保護(hù)問題上，公眾的環(huán)境耕地保護(hù)意識(shí)一定程度上也在預(yù)示著人們的耕地保護(hù)行 為。西方社會(huì)在 20 世紀(jì)五六十年代盛行的“物質(zhì)主義” (materialsm) 價(jià)值觀，到了 70 年代 開始轉(zhuǎn)向“后物質(zhì)主義” (post-materialism) 觀念。 1977 年羅納德 英格利哈特第一 次提出了后物質(zhì)主義的概念和原則。受物質(zhì)主義觀念的影響，人們極度追求物欲的滿足和金 錢，消費(fèi)主義、 物質(zhì)主義成為社會(huì)生活的主流 ; 而在后物質(zhì)主義觀念影響

14、下， 人們開始關(guān)注非 物質(zhì)問題，如環(huán)境問題、安全問題等，他們更強(qiáng)調(diào)生活質(zhì)量、自我實(shí)現(xiàn)和公民自由。其中， 對(duì)生活質(zhì)量以及與人內(nèi)在和外在的生活質(zhì)量相關(guān)的生態(tài)環(huán)境的重視是后物質(zhì)主義價(jià)值觀最顯 著的特征，這也正體現(xiàn)出后物質(zhì)主義價(jià)值觀與綠色思想的淵源。耕地保護(hù)不僅具有受糧食安 全下的物質(zhì)主義影響，而且越來越多地受生態(tài)安全下的非物質(zhì)主義影響。喚醒公眾的糧食安 全意識(shí)和生態(tài)環(huán)境意識(shí)是公眾參與耕地保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。而且這種意識(shí)的興起，在一定程 度上促進(jìn)了公眾耕地保護(hù)權(quán)的產(chǎn)生。 ?公眾的耕地保護(hù)行為不僅要受其環(huán)境意識(shí)的影響，也是要以其社會(huì)背景為依托才可將意 識(shí)付諸行動(dòng)，當(dāng)然在這個(gè)過程中，人所經(jīng)歷的社會(huì)背景又影響

15、著個(gè)人意識(shí)和價(jià)值觀的形成， 即在“社會(huì)人”和“經(jīng)紀(jì)人”雙重作用下使人的生態(tài)環(huán)境意識(shí)和糧食安全意識(shí)逐漸產(chǎn)生和完 善起來，共同作用才會(huì)形成最終的環(huán)保參與行為。人們?cè)趨⑴c生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中又在不 斷調(diào)整和完善各自的個(gè)別耕地保護(hù)意識(shí)。所以，耕地保護(hù)行為受到耕地保護(hù)意識(shí)和社會(huì)背景 交互作用的同時(shí)，又在反作用于人們的環(huán)境意識(shí)，二者之間是一個(gè)相輔相成、相互作用的成 長(zhǎng)過程。我們知道，單個(gè)人的參與行為對(duì)于耕地保護(hù)而言，幾乎是作用甚微的，而相當(dāng)多的 公眾真正參與到耕地保護(hù)中才可實(shí)現(xiàn)參與的目標(biāo)，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 ?公眾參與耕地保護(hù)行為過程 ?根據(jù)公眾參與耕地保護(hù)過程的不同階段，可將公眾參與耕地保護(hù)過程

16、分為幾個(gè)階段： ?第一階段是公眾教育階段。公眾參與到耕地保護(hù)宣傳教育活動(dòng)中，在宣傳 的過程中達(dá)到自我教育、自我提高的目的。這就需要公眾對(duì)耕地保護(hù)宣傳抱有積極的熱情， 才能夠主動(dòng)、自覺地來參與到這個(gè)學(xué)習(xí)過程中。 ?第二階段是公眾意識(shí)階段。政府通過各種形式的耕地保護(hù)知識(shí)的普及教育和多種多樣的 環(huán)境宣傳活動(dòng)，使公眾對(duì)待已經(jīng)存在的耕地問題有足夠充分的信息和個(gè)人判斷，同時(shí)相伴而 生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和糧食安全意識(shí)也在不斷提高。如我國(guó)公眾對(duì)糧食保底收購(gòu)價(jià)格聽證 的認(rèn)識(shí)、糧食安全意識(shí)、生態(tài)環(huán)境惡化問題、耕地退化和侵占問題等。 ?第三個(gè)階段是公眾參與階段。也是意識(shí)轉(zhuǎn)化為行為的過程，不論參與的形式如何，但畢 竟

17、是一種人的行為，是高于意識(shí)領(lǐng)域的耕地保護(hù)行為。比如，農(nóng)民自覺加強(qiáng)對(duì)耕地投資、堅(jiān) 決抵制非法占用耕地行為、積極舉報(bào)違法破壞耕地的現(xiàn)象，企業(yè)盡量集約用地、少占或不占 耕地，政府補(bǔ)償農(nóng)民的耕地利用的外部性等。這種參與行為既有自律的行為，也包括他律行 為，如發(fā)揮民主監(jiān)督的耕地保護(hù)權(quán)利行為。公眾要具備一定的耕地保護(hù)知識(shí)、法律知識(shí)，同 時(shí)還要有主體性和參政意識(shí)，并表現(xiàn)出極強(qiáng)的政治能力。 ?參與式耕地保護(hù)是政府解決耕地保護(hù)問題的一種新方法，是對(duì)以政府中心的“命令一控 制”政策的轉(zhuǎn)變，政府授權(quán)給市民和利益相關(guān)者，使其在計(jì)劃和政策的決策過程中扮演一個(gè) 重要的角色。具體來說就是，通過利益相關(guān)者(包括政府官員、農(nóng)民

18、和其他的利益相關(guān)者) 優(yōu)先介入，并參與到項(xiàng)目的計(jì)劃、執(zhí)行和評(píng)估的整個(gè)過程，或者是通過政府管理者匯集公眾 意見到項(xiàng)目計(jì)劃的不斷完善中，使不同利益相關(guān)者一起工作解決沖突、發(fā)展并達(dá)成一致共識(shí) 的過程。公眾參與耕地保護(hù)的過程是一個(gè)協(xié)作的過程，這個(gè)過程需要依托基層公眾組織和公 眾發(fā)起的“草根”協(xié)作，這與非政府組織是密切聯(lián)系的。公眾參與耕地保護(hù)的模式雖然在理 論和實(shí)踐上都不是很成熟，但是公眾參與環(huán)境管理的模式在許多國(guó)家正在積極推廣，因?yàn)椴?用這種方法達(dá)到了傳統(tǒng)管理方法所無法達(dá)到的高效管理。在美國(guó)，環(huán)保機(jī)構(gòu)(epa) 已經(jīng)通過319 補(bǔ)助計(jì)劃行動(dòng)籌集了數(shù)百萬的資金，目的是為流域協(xié)作工程提供資金。俄亥俄、科羅

19、拉 多、西弗吉尼亞、華盛頓、加利福尼亞等州已經(jīng)通過技術(shù)援助、資金和個(gè)人的供應(yīng)方式促進(jìn) 流域協(xié)作計(jì)劃行動(dòng)的實(shí)施。同樣 cem的方法在荷蘭、加拿大、澳洲、英國(guó)和東南亞等地也被 積極地實(shí)踐著。 ?參考文獻(xiàn)： ?徐憲立 ,蔡玉梅 .耕地資源動(dòng)態(tài)變化及其影響因素分析 j . 中國(guó)人口 資源 與環(huán)境 ,2005 ， (3),75-78.?全國(guó)耕地一年凈減 1200.4 萬畝 ,人均降為 1.41 畝 db/ol .新華網(wǎng)， 2005-03-29?世界銀行技術(shù)文件 ( 第 139 號(hào)). 環(huán)境評(píng)價(jià)資料匯摘 m. 北京: 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局， 1993.?cahn, passeff, chambers robert. challenging the professions: frontiers for rural devel