1、.：.；治安管理處分法在消防管理中的法律適用分析劉沐炎內(nèi)容提要本文運(yùn)用和最高人民法院有關(guān)司法解釋確定的法律適用規(guī)那么，分析了和中的沖突條款，證明不能直接適用對(duì)違反消防管理的行為給予拘留處分。但對(duì)于中規(guī)定的拘留，可以適用有關(guān)主體、權(quán)限、程序的規(guī)定實(shí)施。主題詞消防管理治安管理拘留法律適用近年來(lái)，大量單位怠于整改火災(zāi)隱患，新的火災(zāi)隱患又層出不窮，凸顯了現(xiàn)行在整治火災(zāi)隱患中的缺乏。為了加大執(zhí)法力度，有些地方嘗試適用和有關(guān)拘留的條款，遏止火災(zāi)隱患屢禁不絕的勢(shì)頭，并獲得了一定的效果，似已無(wú)可厚非。然而，法律有它本人的適用規(guī)那么，在上另辟蹊徑，不但在實(shí)際上存在爭(zhēng)議，在實(shí)際中也有違法行政的風(fēng)險(xiǎn)。筆者以為有必要

2、予以佐正。一、直接適用的法律沖突第39條規(guī)定：“旅館、飯店、影劇院、文娛場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、展覽館或者其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所的運(yùn)營(yíng)管理人員，違反平安規(guī)定，致使該場(chǎng)一切發(fā)生平安事故危險(xiǎn)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)責(zé)令矯正，拒不矯正的，處五日以下拘留。適用該條規(guī)定對(duì)拒不整改火災(zāi)隱患的單位擔(dān)任人處以拘留處分，是有些地方主要適用的法律根據(jù)。此外，該法第38條有關(guān)違反平安規(guī)定舉行文化、體育等大型群眾性活動(dòng)的規(guī)定，也是似乎可以適用的條款。一在消防管理中適用的理由消防部門(mén)適用的規(guī)定有一定的道理。首先，從語(yǔ)義上看，第38、39條中“違反平安規(guī)定、“有發(fā)生平安事故危險(xiǎn)的表述，可以涵蓋消防平安規(guī)定；其次，消防平安屬于公共平安的范疇，違

3、反消防平安的行為也符合這兩條規(guī)定所在章節(jié)“妨礙公共平安的行為和處分的稱(chēng)號(hào)；再次，旅館、飯店、影劇院、文娛場(chǎng)等場(chǎng)所的消防平安問(wèn)題，也是實(shí)際中最常見(jiàn)的公共平安問(wèn)題之一；最后，消防部門(mén)作為公安機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)，具有以公安機(jī)關(guān)名義實(shí)施的便利條件。不過(guò)，這些理由只是闡明了在消防管理中適用的能夠性，而不能處理可行性的問(wèn)題，由于的規(guī)定與有沖突。二與存在的法律沖突第43條第二款規(guī)定：“營(yíng)業(yè)性場(chǎng)一切以下行為之一的，責(zé)令限期矯正；逾期不矯正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，可以并處分款，并對(duì)其直接擔(dān)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員處分款：一對(duì)火災(zāi)隱患不及時(shí)消除的；二不按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，配置消防設(shè)備和器材的；三不能保證疏散通道、平安出

4、口暢通的。對(duì)于違法舉行具有火災(zāi)危險(xiǎn)的大型群眾性活動(dòng)的行為，第41條也作了處分規(guī)定。從消防執(zhí)法的慣例看，這里的營(yíng)業(yè)性場(chǎng)所、大型群眾性活動(dòng)與第39條規(guī)定的“供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所、38條規(guī)定的“大型群眾性活動(dòng)在范圍上大多一致，但有關(guān)行政處分的規(guī)定卻大不一樣：一是適用方法不同。第43條第二款和第41條規(guī)定的是雙罰制，即單位違法的，除對(duì)單位處分外，還要處分直接責(zé)任人員，而實(shí)行的是單罰制，即只處分運(yùn)營(yíng)管理人員個(gè)人；二是對(duì)責(zé)任人員的處分種類(lèi)不同。對(duì)直接責(zé)任人員規(guī)定的是罰款，而對(duì)運(yùn)營(yíng)管理人員規(guī)定的是拘留。顯然，兩個(gè)法律規(guī)定存在沖突，究竟執(zhí)行哪一個(gè)呢？二、與的規(guī)定不能同時(shí)適用既然和在同一行為的規(guī)定不一致，那么，

5、這兩條規(guī)定能否可以同時(shí)執(zhí)行、合并處分呢？這正是有些地方的做法。筆者以為這不可取，由于同一行為同時(shí)接受兩部法律的管轄，只存在于下述兩種情形，而和不在此例。一事權(quán)管轄有分工。一個(gè)行為能夠冒犯多部法律，這些法律往往對(duì)事權(quán)管轄有不同規(guī)定。比如文化部門(mén)擔(dān)任文化產(chǎn)業(yè)管理，工商部門(mén)擔(dān)任市場(chǎng)次序管理，消防部門(mén)擔(dān)任消防平安管理，等等。公眾聚集場(chǎng)所擅自開(kāi)業(yè)的行為，能夠是未辦理消防平安檢查手續(xù)，能夠同時(shí)未經(jīng)工商登記，能夠同時(shí)還未經(jīng)公安機(jī)關(guān)或文化部門(mén)的行業(yè)答應(yīng)，這就違反了不同的法律。由于這些違法行為性質(zhì)各不一樣，相關(guān)法律可以分別適用，由不同的行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施處分。由此觀之，有的地方嘗試適用第54條有關(guān)“未經(jīng)答應(yīng)，擅自

6、運(yùn)營(yíng)按照國(guó)家規(guī)定需求由公安機(jī)關(guān)答應(yīng)的行業(yè)的規(guī)定，對(duì)未經(jīng)消防平安檢查合格擅自開(kāi)業(yè)的公眾聚集場(chǎng)所采取拘留處分，就明顯不可取，由于消防部門(mén)對(duì)公眾聚集場(chǎng)所的管理不是行業(yè)管理，而是平安管理，所辦消防平安檢查手續(xù)屬于消防平安答應(yīng)。但在違反消防管理行為的事權(quán)管轄問(wèn)題上，明確規(guī)定，消防任務(wù)由公安機(jī)關(guān)監(jiān)視管理，并由消防部門(mén)實(shí)施。正如下文將指出的，違反消防管理的行為在性質(zhì)上屬于違反治安管理的行為，對(duì)這樣同性質(zhì)的一個(gè)行為，消防部門(mén)假設(shè)一方面適用作出一個(gè)處分決議，另一方面又提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)根據(jù)作出拘留處分決議，就人為切割了事權(quán)劃分，有濫用權(quán)益之嫌。二一部法律明確規(guī)定準(zhǔn)用另一部法律。比如第44條第一款：“違反本法的規(guī)定，消

7、費(fèi)、銷(xiāo)售未經(jīng)按照產(chǎn)質(zhì)量量法的規(guī)定確定的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格的消防產(chǎn)品的，責(zé)令停頓違法行為，沒(méi)收產(chǎn)品和違法所得，按照產(chǎn)質(zhì)量量法的規(guī)定從重處分。這就是法學(xué)上所稱(chēng)的“準(zhǔn)用性規(guī)范。據(jù)此規(guī)定，和的規(guī)定可以同時(shí)適用。和相互間沒(méi)有規(guī)定這樣的準(zhǔn)用性規(guī)范。倒是的起草闡明指出：“消防法、道路交通平安法、居民身份證法等法律對(duì)相應(yīng)的違法行為及處分已有系統(tǒng)規(guī)定的，草案不再反復(fù)規(guī)定。這至少代表了公安部的意見(jiàn)：對(duì)違反消防管理的行為徑可適用，不再調(diào)整消防平安管理關(guān)系。在此，不得不提第18條的規(guī)定：“單位違反治安管理的，對(duì)其直接擔(dān)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員按照本法的規(guī)定處分。其他法律、行政法規(guī)對(duì)同一行為規(guī)定給予單位處分的，按照

8、其規(guī)定處分。該條似乎可以作為同時(shí)適用和的根據(jù)。但要留意，該條規(guī)定旨在處理單位責(zé)任問(wèn)題，明確了“單位違法的治安管理處分以處分個(gè)人為主、對(duì)單位的處分適用其他法律和行政法規(guī)的原那么，并未給我們面臨的法律沖突提供答案：對(duì)單位直接責(zé)任人員是按照給予罰款，還是按照給予拘留？對(duì)于法律規(guī)定的沖突，該當(dāng)按照法律適用規(guī)那么來(lái)處置，而不能在適用法律時(shí)斷章取義。三、法律適用規(guī)那么闡明，在消防管理中不能直接適用在同一違法行為面臨兩個(gè)以上不同法律根據(jù)的時(shí)候，執(zhí)法者必需作出取舍，而這要遵守法制一致原那么，按照一定的法律規(guī)那么進(jìn)展，不能望文生義、隨意選擇。在法律適用時(shí)，要遵守上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法等

9、原那么。那么，和是什么關(guān)系，類(lèi)似規(guī)定又該如何選擇適用呢？在這里，我們可以首先排除上位法與下位法的關(guān)系，由于和都是全國(guó)人大常委會(huì)制定的普通法律，具有同等法律效能，不適用上位法優(yōu)于下位法的原那么。一該當(dāng)適用特別法優(yōu)于普通法的原那么由于本是脫胎于，在習(xí)慣上以為消防管理是治安管理的重要組成部分，違反消防管理的行為也就是違反治安管理的行為。所以，在出臺(tái)后，就順理成章地以為是的特別法。從前文所述的起草闡明中，我們可以品到作為的特別法的意味。那么按照特別法優(yōu)于普通法的規(guī)那么，對(duì)于違反消防管理的行為，該當(dāng)優(yōu)先適用的規(guī)定，除非對(duì)違反消防管理的行為沒(méi)有處分規(guī)定，消防部門(mén)不能再選擇適用。我們看到，對(duì)違反消防管理的行

10、為和處分曾經(jīng)作了規(guī)定，而的相關(guān)規(guī)定與又存在沖突，所以，慎重地選擇是正確的選擇。違反法律適用規(guī)那么，意味著能夠墮入“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的泥潭。二新法優(yōu)于舊法的原那么難以單純適用與的位置已定，新法與舊法關(guān)系的規(guī)那么也要看如何適用，由于依常識(shí)看，出臺(tái)晚于，一些相關(guān)規(guī)定與的規(guī)定又明顯不同，具有“新法的外表特征。我們面臨的其實(shí)是“新的普通規(guī)定與“舊的特別規(guī)定的關(guān)系，由于從第39條的“違反平安規(guī)定、“有發(fā)生平安事故危險(xiǎn)的表述來(lái)看，其與“消防平安規(guī)定的關(guān)系依然屬于普通規(guī)定和特別規(guī)定的關(guān)系，不能單純適用新法與舊法的規(guī)那么。最高人民法院中指出：“法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的普通規(guī)定與

11、舊的特別規(guī)定不一致的，人民法院原那么上應(yīng)按照以下情形適用：新的普通規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的普通規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的普通規(guī)定。在仍有效執(zhí)行的情況下，對(duì)違反消防管理的行為該當(dāng)適用，不能適用。至此，筆者感到第50條第一款第三項(xiàng)中，有關(guān)妨礙執(zhí)行緊急義務(wù)的消防車(chē)通行行為的處分規(guī)定，“法理命運(yùn)有些微妙。由于該規(guī)定與第47條第四項(xiàng)規(guī)定的是同一事項(xiàng)這疑與起草闡明中“不再反復(fù)規(guī)定的初衷相悖，處分規(guī)定卻有差別，按照舊的特別規(guī)定優(yōu)于新的普通規(guī)定的規(guī)那么，的這條新規(guī)定將無(wú)法執(zhí)行！兩條規(guī)定究竟執(zhí)行哪一條，只能由立法機(jī)關(guān)作出解釋了。四、在消防管理中適用行政拘留的法律途徑在消防管理

12、中排除直接適用，并不是說(shuō)在消防管理中絕對(duì)不能適用。第51條第一款規(guī)定：“對(duì)違反本法規(guī)定行為的處分，由公安消防機(jī)構(gòu)判決。對(duì)給予拘留的處分，由公安機(jī)關(guān)按照治安管理處分條例的規(guī)定判決。在實(shí)施后，這里的治安管理處分條例就被取代。那么，我們應(yīng)該如何了解本條規(guī)定呢？筆者以為，有三個(gè)問(wèn)題需求梳理清楚：一本條所指適用拘留處分的行為，是指違反消防法的行為，而不是違反其他法律規(guī)定的行為。對(duì)易燃易爆危險(xiǎn)物品管理、妨礙滅火救援、過(guò)失引起火災(zāi)、不履行組織疏散義務(wù)、破壞或偽造火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)等行為規(guī)定了拘留處分第46、47、49、50條?？梢?jiàn)，并不是只需才規(guī)定有拘留，許多法律如平安消費(fèi)法、律師法等都規(guī)定有拘留，拘留的概念曾經(jīng)從治

13、安拘留擴(kuò)展為行政拘留，不能再一講拘留就要從找根據(jù)，假設(shè)其他法律規(guī)定有拘留的，就要按照這些法律實(shí)施。二按照治安管理處分法的規(guī)定判決，是指按照規(guī)定的主體、程序等規(guī)定判決。根據(jù)有關(guān)拘留條款實(shí)施處分，在作出判決時(shí)要按照的規(guī)定實(shí)施，這里的“規(guī)定只能是指有關(guān)實(shí)施處分的主體和程序方面的規(guī)定，而不是說(shuō)只需在同時(shí)有有關(guān)拘留的實(shí)體規(guī)定的情況下，才可以按照作出判決。三按照治安管理處分法的規(guī)定判決，允許辦案部門(mén)具有多樣性。雖然行政拘留只能以公安機(jī)關(guān)名義判決，但消防、治安、派出所等公安機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，都可以作為辦案部門(mén)依法提出給予拘留處分的意見(jiàn)，由所屬公安機(jī)關(guān)決議。所以，對(duì)違反消防管理的行為給予拘留處分，也可以由發(fā)現(xiàn)該行為的辦案部