1、老舊危樓的鑒定和加固機(jī)制探索高盛立(泰州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站江蘇泰州225300)摘要從老舊危房的歷史成因入手，分析老舊危房的質(zhì)量責(zé)任和賠償問題，提出老舊危房的監(jiān)測(cè)、排查、鑒 定、加固措施，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制解決老舊危房的鑒定和加固問題。提出應(yīng)由政府對(duì)老舊危房進(jìn)行監(jiān)測(cè)排查，通 過市場(chǎng)化運(yùn)作，以產(chǎn)權(quán)人為建設(shè)方，基層政府組織、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門指導(dǎo)，多方籌措資金，進(jìn)行鑒定和 加固。同時(shí)，在現(xiàn)有條件下，通過推進(jìn)建筑質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制來解決資金來源問題，對(duì)新建項(xiàng)目重視耐久和安全問題， 并探索超出設(shè)計(jì)壽命建筑的監(jiān)測(cè)、鑒定和加固機(jī)制。關(guān)鍵詞老舊危房 鑒定 加固 機(jī)制 探索 安全Explore reinforc

2、ement mechanism and identification of ancient unsafe buildingGao Sheng-Li(Taizhou Municipal Construction Engineering Quality Supervise Station of Jiangsu provinceTaizhou Jiangsu 225300 China)Abstract Start from the ancient unsafe building, analysis of the quality responsibility and compensation for

3、the problems of unsafe building, put forward the unsafe building monitoring, screening, identification and reinforcement measures, exploring to establish a long-term mechanism to solve the problem of identification of reinforcement of unsafe building. Should put forward by the government to monitor

4、screen, unsafe building through the marketing operation, to man-made project owner of property rights, government organizations at the grassroots level to build the administrative department for guidance, to raise funds in many ways, we identified the carton. At the same time, under the existing con

5、ditions, by promoting architectural quality insurance mechanisms to solve the problem of funding sources, the new project attaches great importance to the durability and safety issues, and explore more than design life building monitoring, appraisal and strengthening mechanism.Keywords ancient unsaf

6、e buildingIdentificationstrengtheningmechanism explore safe 0前言奉化一幢住宅的建筑垮塌，使得我國(guó)老舊危樓鑒定和加固工作更顯迫切?；仡欉^去，粗放式 發(fā)展階段的建筑耐久性能否達(dá)到設(shè)計(jì)年限？媒體近期曝光了深圳大量使用海砂生產(chǎn)預(yù)拌混凝土， 也讓很多高層建筑的耐久性受到質(zhì)疑。大量既有建筑的實(shí)際質(zhì)量狀況堪憂，很難達(dá)到設(shè)計(jì)使用年 限后再進(jìn)行鑒定和加固。只能提前進(jìn)行質(zhì)量排查，進(jìn)行必要的鑒定和加固工作。但是既有建筑安 全性排查是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工作，關(guān)鍵是涉及巨額的成本費(fèi)用，如何建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制，逐 步實(shí)施排查、監(jiān)測(cè)、鑒定、加固工作，是建設(shè)行業(yè)不得

7、不面對(duì)的艱巨任務(wù)。1老舊危樓的歷史成因1.1技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平直接影響了建筑的耐久性建筑的耐久性受到了技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的制約，20世紀(jì)八九十年代我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平還較 低，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，建筑安全的可靠性和耐久性受到一定影響。例如建筑結(jié)構(gòu)的鋼 材用量，經(jīng)過幾次修訂規(guī)范，我國(guó)各類規(guī)范對(duì)建筑結(jié)構(gòu)用鋼量的要求不斷提升，逐步提高了結(jié)構(gòu) 抗震性能和耐久性。即便是建筑結(jié)構(gòu)形式，以前的磚木、磚混或者預(yù)制樓面結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步淘汰， 混凝土框架、現(xiàn)澆樓面結(jié)構(gòu)大大提高了建筑性能。因此，用現(xiàn)在的規(guī)范來審視二、三十年前的項(xiàng) 目，同樣50年的使用壽命，其可靠性和耐久性是不同的。1.2老舊建筑形成于大發(fā)展、大變革的時(shí)代

8、二三十年前，我國(guó)處于大發(fā)展、大變革的年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，建筑產(chǎn)業(yè)正在萌 芽階段。在當(dāng)時(shí)，幾乎沒有合格的產(chǎn)業(yè)工人，“農(nóng)民工”的隊(duì)伍都沒有形成，很多施工都是徹徹底 底的“農(nóng)民”。從業(yè)技術(shù)人員沒有經(jīng)過崗位培訓(xùn)，技術(shù)能力不能滿足建設(shè)要求。當(dāng)時(shí)的建筑材料市 場(chǎng)也不成熟，各種假冒偽劣和山寨產(chǎn)品大量投入使用?！暗貤l鋼”、“瘦身鋼筋”、“海砂”等都曾經(jīng) 大量使用在建筑工程中。從業(yè)人員素質(zhì)和材料市場(chǎng)等原因帶來了無數(shù)的質(zhì)量隱患，經(jīng)過二三十年 的時(shí)間極有可能變成安全事故。1.3計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府包攬了建設(shè)全過程1990年以前的建設(shè)的工程項(xiàng)目，從開發(fā)、設(shè)計(jì)、施工，甚至大部分的材料供應(yīng)商都是政府事 業(yè)單位或者

9、國(guó)有企業(yè)，事實(shí)上都是政府在實(shí)施大建設(shè)大發(fā)展。當(dāng)時(shí)的建設(shè)模式不是成熟的市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)模式，甚至很長(zhǎng)時(shí)期完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，企業(yè)、政府的職責(zé)不清。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式下，沒有 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，沒有建設(shè)的責(zé)任主體。福利房的制度條件下，住戶對(duì)住房的質(zhì)量要求也不是很挑剔， 大部分居民都滿足于“有房住”，并不關(guān)心政府建設(shè)的住房的耐久性和質(zhì)量隱患。沒有市場(chǎng)環(huán)境的 約束和激勵(lì)，沒有消費(fèi)者的挑選和評(píng)價(jià)，住房建設(shè)的質(zhì)量難以保障，甚至于由于缺乏必要的施工 過程記錄和檔案，評(píng)估此類建筑的質(zhì)量存在很大的難度。1.4計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下建設(shè)模式使得如今難以落實(shí)質(zhì)量責(zé)任在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，參與工程建設(shè)各方都是政府，導(dǎo)致的直接原因就是參建各方不能相互制約

10、， 開發(fā)、設(shè)計(jì)、施工，甚至質(zhì)監(jiān)，都是當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局的下屬，建設(shè)局自己建自己管，不僅無法實(shí)現(xiàn)有 效的管理，而且所有的責(zé)任都無法落實(shí)。盡管建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位是獨(dú)立法人，可是經(jīng)過了社 會(huì)變革，這些企業(yè)或事業(yè)單位大部分都已改制或注銷，不可能追究這些早已不存在的單位的責(zé)任。 但是這些企業(yè)或者事業(yè)單位都是國(guó)有的，政府當(dāng)年是通過企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為獲取了利潤(rùn)或者利益的， 因此，這些單位遺留下來的責(zé)任和義務(wù)，理論上還應(yīng)該由其國(guó)家承擔(dān)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，政 府無法從這些歷史遺留問題中脫身。2老舊危樓的質(zhì)量問題責(zé)任分析2.1建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)建筑結(jié)構(gòu)的保修責(zé)任建筑的基礎(chǔ)主體結(jié)構(gòu)工程，保修年限就是設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使

11、用年限。無論老舊 危房使用了多少年，只要在合理使用年限內(nèi)，基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全出了問題，建設(shè)單位都要向業(yè) 主承擔(dān)保修責(zé)任。在30年前，我國(guó)的建筑法還沒有頒布，住房一般也不是通過買賣實(shí)現(xiàn)的， 既然建設(shè)單位向住戶交付了住房，其保修責(zé)任應(yīng)該是存在的。永久性建筑的合理設(shè)計(jì)使用年限一 般都不少于50年，因此，建設(shè)單位對(duì)基礎(chǔ)和主體安全的保修責(zé)任也將延續(xù)幾十年。2.2老舊危房產(chǎn)權(quán)變換中，質(zhì)量責(zé)任是否轉(zhuǎn)移隨著二十世紀(jì)90年代住房改革，大部分老舊危房都由公有變?yōu)樗接校@個(gè)過程中，并沒有對(duì) 房屋的質(zhì)量和耐久性進(jìn)行鑒定。原來的公有住房，其質(zhì)量責(zé)任應(yīng)該由產(chǎn)權(quán)單位（一般是政府或者 國(guó)有企業(yè)）承擔(dān)，在私有過程中，其質(zhì)量責(zé)任

12、是否也轉(zhuǎn)移向個(gè)人？這個(gè)問題值得推敲，因?yàn)橘I房 者應(yīng)該保證所出售的房屋能夠滿足合理、預(yù)期的使用壽命，如果不能滿足，這樣的銷售存在欺詐 或者買受人不能預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，合同風(fēng)險(xiǎn)不能正常轉(zhuǎn)移。從住房私有買賣合同看，只要在合理設(shè)計(jì) 使用壽命內(nèi)的本不該出現(xiàn)的質(zhì)量問題風(fēng)險(xiǎn)，不該由買受個(gè)人承擔(dān)，此類的風(fēng)險(xiǎn)并沒有轉(zhuǎn)移到買受 人，買受人有權(quán)利向售房人追究其買賣合同中的不當(dāng)行為責(zé)任。只有超出了住房的合理壽命，合 同雙方可預(yù)見住房合理壽命以外的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于住房質(zhì)量責(zé)任的合同風(fēng)險(xiǎn)才能正常轉(zhuǎn)移。2.3市場(chǎng)模式下建設(shè)的住房，責(zé)任主體能否承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任二十世紀(jì)90年代末，建設(shè)市場(chǎng)主體剛剛建立，中華人民共和國(guó)建筑法和建設(shè)工程質(zhì)量 管理

13、條例出臺(tái)，明確了建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等參建單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，這為質(zhì)量責(zé)任 追究確定了法律依據(jù)。理論上說，從此以后的住房質(zhì)量問題不再需要政府承擔(dān)責(zé)任。但是，從實(shí) 際情況看，由于住房的質(zhì)量不確定性，滲漏、裂縫等小問題一直是住戶投訴和信訪的熱點(diǎn)，只是 由于住宅結(jié)構(gòu)安全短期內(nèi)沒有發(fā)生大的問題，此類的投訴不多。但是，這并不表示此類房屋一旦 出現(xiàn)結(jié)構(gòu)安全問題，參建責(zé)任主體能夠完全承擔(dān)責(zé)任。主要原因有3個(gè)方面，第一，建筑出現(xiàn)結(jié) 構(gòu)安全問題涉及的維修加固資金較大，建設(shè)單位一般不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任義務(wù)；第二，政府在拆遷 和建設(shè)過程中，參與了部分的市場(chǎng)行為，甚至政府有時(shí)也會(huì)成為責(zé)任主體之一；第三，建設(shè)單位 經(jīng)過

14、多年的變化，經(jīng)過注銷、重組、拆分合并，責(zé)任主體是否能夠認(rèn)定還未知。一旦住戶無法通 過正常途徑通過建設(shè)單位維權(quán)，必然要通過投訴、信訪、司法的途徑尋求政府和法院的幫助。2.4業(yè)主裝修和改造導(dǎo)致的質(zhì)量責(zé)任，應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)我國(guó)的大部分住房都是毛坯房交付，住戶裝修或者改造時(shí)經(jīng)常損害建筑結(jié)構(gòu)安全，例如，鑿 除承重墻、新開或擴(kuò)大門洞。國(guó)家相關(guān)法規(guī)對(duì)違規(guī)裝修有著明確規(guī)定，一旦因?yàn)樽粞b修改造影 響了結(jié)構(gòu)安全，住戶必須為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。但是，事實(shí)上在認(rèn)定住戶責(zé)任時(shí)存在困難，因 為很難界定住戶應(yīng)該承擔(dān)多少比例的責(zé)任。此次奉化住宅樓垮塌事件中，住戶承認(rèn)有變動(dòng)結(jié)構(gòu)的 改造，但這在多大程度上影響了住宅的結(jié)構(gòu)安全，難以

15、界定，因此在承擔(dān)加固費(fèi)用時(shí)無法與責(zé)任 住戶協(xié)商一致。幾十位業(yè)主共有的建筑，如果結(jié)構(gòu)發(fā)生隱患，通常是設(shè)計(jì)、施工有問題，同時(shí)可 能有多個(gè)住戶違規(guī)改造，如何界定各自的責(zé)任比例，這是現(xiàn)有的鑒定技術(shù)無法做到的。只能說， 違規(guī)裝修的住戶必須承擔(dān)因?yàn)樽陨磉^錯(cuò)帶來的后果，特別是住戶違規(guī)改造是主責(zé)時(shí)，住戶必須承 擔(dān)責(zé)任。但是還需要注意，住戶畢竟是自然人，財(cái)產(chǎn)非常有限，難以承擔(dān)巨額的賠償責(zé)任。2.5房屋和土地的所有權(quán)分屬于個(gè)人和國(guó)家，其責(zé)任如何界定我國(guó)的土地公有，而住房產(chǎn)權(quán)私有。如果由于地基條件的變化帶來的質(zhì)量問題，是否應(yīng)該由 土地所有者國(guó)家來承擔(dān)呢？例如，地下水的變化、住房周邊建筑的影響導(dǎo)致的基礎(chǔ)變化，或者自

16、然環(huán)境的變化導(dǎo)致土地不能繼續(xù)承載建筑物，這類的質(zhì)量問題毫無疑問應(yīng)該有土地所有者（國(guó)家） 來承擔(dān)。國(guó)家收取了土地出讓金，就應(yīng)該保證在出讓年限內(nèi)土地能夠正常地使用。即便是人為造 成地基的變化，其土地所有人也有義務(wù)維護(hù)其所有的土地不至于影響建筑的正常使用。土地國(guó)有， 國(guó)家就有義務(wù)管理土地的正常使用，并承擔(dān)因?yàn)橥恋貙?dǎo)致的相關(guān)責(zé)任。2.6質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任我國(guó)在1983-2000年間，各級(jí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量核驗(yàn)，認(rèn)定合格和優(yōu)良等級(jí)， 按照誰驗(yàn)收誰負(fù)責(zé)的理論，質(zhì)量監(jiān)督站應(yīng)該對(duì)其認(rèn)定的“合格”等級(jí)負(fù)責(zé)，但是質(zhì)量監(jiān)督認(rèn)定的 合格等級(jí)是在必要的工程資料和實(shí)體檢查基礎(chǔ)上做出的，建設(shè)和施工單位提

17、供的各類檢測(cè)和檢查 資料是否真實(shí)呢？是否存在隱瞞或者欺詐行為？ 一般而言，如果檢測(cè)報(bào)告和工程資料真實(shí)，監(jiān)督 機(jī)構(gòu)不會(huì)把“不合格工程”判為“合格”只有認(rèn)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在“明知故犯”的情節(jié)，故意將不 合格定位合格，監(jiān)督機(jī)構(gòu)才必須為錯(cuò)誤的驗(yàn)收結(jié)論負(fù)責(zé)。因此，“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”比“誰驗(yàn)收誰負(fù) 責(zé)”更加適用于工程建設(shè)。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表政府承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，無論其是否參與了驗(yàn)收， 都只承擔(dān)“監(jiān)督”責(zé)任，如果在驗(yàn)收或者監(jiān)督過程中存在徇私舞弊，確實(shí)需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但 由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)是委托執(zhí)法，其法律責(zé)任應(yīng)該有政府承擔(dān)113老舊危樓排查、監(jiān)測(cè)、鑒定、加固的措施分析3.1通過適當(dāng)頻率的監(jiān)測(cè)，進(jìn)行排查、評(píng)估、確認(rèn)老舊危

18、樓我國(guó)2004年頒布的城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定，僅僅是對(duì)住戶或住房所有人提出的房屋鑒定 進(jìn)行了規(guī)定，老舊危房的管理完全處于被動(dòng)模式。建筑的安全性能不僅僅關(guān)系到所有人的權(quán)益， 而且關(guān)系到鄰居甚至路人、行人的安全，建筑安全事關(guān)公共利益，政府不該被動(dòng)地接受申請(qǐng)，而應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行排查。對(duì)于房齡20年或30年以上，或有質(zhì)量懷疑的進(jìn)行必要的監(jiān)測(cè)，了解質(zhì)量安 全情況。從公共利益角度出發(fā)，政府應(yīng)該主動(dòng)對(duì)老舊危房定期監(jiān)測(cè)，并建立數(shù)據(jù)庫，對(duì)監(jiān)測(cè)的數(shù) 據(jù)進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)、分析、排查、鑒定，一旦確認(rèn)不能安全居住，應(yīng)立即采取措施。3.2老舊危房的鑒定和加固應(yīng)由政府牽頭，市場(chǎng)化運(yùn)作既然老舊危樓涉及樓內(nèi)幾十戶業(yè)主的利益，還涉及其他

19、公眾利益，政府有必要進(jìn)行牽頭和管 理。幾十戶業(yè)主如果沒有政府牽頭統(tǒng)籌處理，難以取得統(tǒng)一的處理方案，無法解決房屋的安全問 題。政府牽頭部門一般是街道辦等基層政府結(jié)構(gòu)，街道辦對(duì)具體情況比較了解，也容易和業(yè)主進(jìn) 行溝通。政府牽頭組織業(yè)主采取必要的鑒定和加固措施，這個(gè)過程應(yīng)該市場(chǎng)化，通過市場(chǎng)化的設(shè) 計(jì)、招標(biāo)、施工，完成質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的鑒定和加固，最后由業(yè)主代表和政府代表組織驗(yàn)收。在市場(chǎng)運(yùn) 作中，政府（街道辦等）代表著業(yè)主和公眾的利益，鑒定和加固公司承擔(dān)鑒定和加固業(yè)務(wù)，并對(duì) 鑒定結(jié)論和加固質(zhì)量負(fù)責(zé)。3.3老舊危樓的監(jiān)測(cè)普查應(yīng)由政府承擔(dān)，鑒定和加固由責(zé)任方承擔(dān)政府排查老舊危樓的工作是一項(xiàng)公益事業(yè)，大量既有建筑都

20、需要監(jiān)測(cè)安全性能，這應(yīng)該是政 府服務(wù)社會(huì)的一項(xiàng)必不可少的工作。何況，土地屬于國(guó)有，土地收益國(guó)有，在國(guó)有土地上的建筑 安全，政府應(yīng)該承擔(dān)必要的監(jiān)測(cè)和檢查。鑒定和加固的費(fèi)用應(yīng)該由責(zé)任方承擔(dān)，這里的責(zé)任方包 括歷史變革之前的責(zé)任方，例如，30年前的建筑建設(shè)單位可能早已不存在，如果能夠追查到其債 權(quán)債務(wù)的承擔(dān)人，也應(yīng)該由其承擔(dān)。我國(guó)現(xiàn)有歷史情況下，大部分變革前的責(zé)任人都是國(guó)有企事 業(yè)單位，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任和費(fèi)用。具體的監(jiān)測(cè)普查一般由房管部門委托房屋質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施 214在鑒定、加固等工作中應(yīng)有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)4.1產(chǎn)權(quán)人應(yīng)在街道辦組織下實(shí)施老舊危房的鑒定和加固無論危樓的責(zé)任應(yīng)該由誰承擔(dān)，無論鑒定

21、和加固的費(fèi)用由誰承擔(dān)，業(yè)主作為產(chǎn)權(quán)人都應(yīng)該作 為鑒定和加固的建設(shè)方，參與鑒定和加固的實(shí)施和驗(yàn)收。盡管可能需要街道辦的參與和組織，諸 多小業(yè)主才能承擔(dān)這樣的具體工作，但作為產(chǎn)權(quán)人，小業(yè)主的權(quán)利不可替代。小業(yè)主需要推選業(yè) 主代表，需要與街道辦協(xié)商，需要代表建筑所有人與鑒定、加固機(jī)構(gòu)簽訂合同。合同的簽訂者可 以是全體業(yè)主委托的街道辦，也可以是全體業(yè)主委托的業(yè)主代表。作為產(chǎn)權(quán)人和建設(shè)方，業(yè)主在 街道辦的組織下實(shí)施老舊危樓的鑒定和加固14.2承擔(dān)鑒定、加固費(fèi)用方與產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)很多情況下，承擔(dān)鑒定和加固費(fèi)用方并不是產(chǎn)權(quán)人，這是鑒定和加固中特有的現(xiàn)象，必須專 門規(guī)范和約束產(chǎn)權(quán)人及出資方的權(quán)利和義務(wù)。一

22、種方案是出資方可以將費(fèi)用直接支付給街道辦或 業(yè)主代表指定賬戶；另一種方案是出資方直接受業(yè)主代表的委托參與鑒定和加固工作。出資方可 能是政府財(cái)政部門，也可能是原先的建設(shè)單位或者物業(yè)公司?？傊?，出資方不能指定與產(chǎn)權(quán)人意 愿相違背的建設(shè)方。因?yàn)榉课莸蔫b定和加固主要是為了業(yè)主的利益，業(yè)主擔(dān)當(dāng)建設(shè)方的角色最有 利于保證自身的權(quán)利，出資方應(yīng)服從于業(yè)主的利益。4.3縣級(jí)房管和建設(shè)部門應(yīng)對(duì)老舊危房的鑒定改造實(shí)施行政監(jiān)管隨著我國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展，既有建筑的監(jiān)測(cè)、維護(hù)、鑒定和加固將成為政府日常工作的重要內(nèi) 容。既然老舊危樓的鑒定和加固涉及公共利益，政府有必要對(duì)鑒定和加固過程進(jìn)行行政監(jiān)管?？?觀上，由于街道辦業(yè)務(wù)能力的

23、制約，街道辦的工作僅僅局限于組織業(yè)主實(shí)施鑒定和加固，具體的 行政監(jiān)管和引導(dǎo)工作，只能是房管和建設(shè)管理部門承擔(dān)。房管和建設(shè)部門對(duì)鑒定、加固過程進(jìn)行 指導(dǎo)和監(jiān)管，包括對(duì)鑒定和加固機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理、對(duì)鑒定和加固行為及質(zhì)量的行政監(jiān)管，甚至包 括一些質(zhì)量糾紛的協(xié)調(diào)仲裁。4.4質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)可對(duì)老舊危房改造實(shí)施行為和實(shí)體的監(jiān)督新建住房一般經(jīng)過質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督，老舊危房的改造類似于新建房屋。主要差別在于造價(jià) 低，但更主要的差別在于建設(shè)方是多戶的業(yè)主。一般而言，建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位都是法人而不是 自然人，面對(duì)自然人這樣的業(yè)主，質(zhì)量監(jiān)督工作存在很多的困難，監(jiān)督機(jī)構(gòu)極不情愿與業(yè)主打交 道。但是正因?yàn)槔吓f危房的改造與新建

24、住房一樣，涉及公眾利益，因此，政府迫切需要質(zhì)量監(jiān)督 機(jī)構(gòu)介入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，新建住房越來越少，其質(zhì)量安全壓力將逐步小于既有建筑，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu) 轉(zhuǎn)移工作重心到老舊危樓的改造方面，也是政府必然的選擇。5政府實(shí)施老舊危樓排查、監(jiān)測(cè)、鑒定、加固途徑的探索5.1盡快拆遷老舊危樓是當(dāng)前更簡(jiǎn)潔、方便的解決方式要緩解我國(guó)老舊危房安全問題的壓力，最簡(jiǎn)潔的方法就是有計(jì)劃地完成對(duì)老舊危房的拆遷， 對(duì)于磚木、磚混、預(yù)制樓面結(jié)構(gòu)，或者房齡超過30年的建筑，在城市改造過程中有計(jì)劃地安排拆 除。我國(guó)的建筑使用壽命一般達(dá)不到設(shè)計(jì)壽命，可以預(yù)想在20世紀(jì)八九十年代建設(shè)的那一批老舊 危樓，如果真的保存到原先的設(shè)計(jì)壽命，能夠正常使用的

25、比例并不高。所以，有針對(duì)性地進(jìn)行拆 遷非常有必要。政府在安排城市發(fā)展的過程中，需優(yōu)先考慮老舊危房的安全問題。通過政府對(duì)既 有建筑的監(jiān)測(cè)和排查，確定需要盡快拆除的建筑，從根本上解決政府的后顧之憂，也徹底解決了 群眾的安全隱患。5.2定期檢修、維護(hù)和監(jiān)測(cè)排查具有重要意義老舊危樓和人生病一樣，定期體檢發(fā)現(xiàn)問題，早發(fā)現(xiàn)早治療，可以降低加固改造的費(fèi)用，也 使得加固工作更容易操作。不能等到病入膏肓，加固會(huì)需要巨額的費(fèi)用，籌措資金就顯得非常困 難，最終難以實(shí)現(xiàn)安全加固。老舊危樓的改造問題，也應(yīng)該以預(yù)防為主。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)住宅建筑 的維護(hù)檢修，例如混凝土保護(hù)層剝落了，落實(shí)盡快修補(bǔ)，避免損傷混凝土機(jī)構(gòu)；若發(fā)生基礎(chǔ)

26、不均 勻沉降了，應(yīng)盡快糾偏，避免繼續(xù)發(fā)展。這些可以大大降低既有建筑最終發(fā)展成為危房的可能性。 5.3加固改造的資金可從物業(yè)費(fèi)、財(cái)政、業(yè)主等多方面籌措由于老舊危樓形成的原因多種，有歷史遺留原因，也有原建設(shè)施工單位，也有業(yè)主違規(guī)改造 原因等等。因此，可從多個(gè)渠道籌措鑒定加固所需資金。原則上可根據(jù)危樓形成的責(zé)任比例進(jìn)行 分配，但責(zé)任比例的量化分配不現(xiàn)實(shí)，只能通過評(píng)估和談判來實(shí)現(xiàn)。全體業(yè)主可委托業(yè)主代表或 者街道辦組織資金分配的談判。質(zhì)量責(zé)任賠償款、物業(yè)維修基金、物業(yè)費(fèi)、財(cái)政專項(xiàng)資金、業(yè)主 自籌等都可以作為鑒定加固費(fèi)用的一部分，只有多方籌措，才能實(shí)現(xiàn)最終的加固工作。6對(duì)現(xiàn)有建設(shè)模式的促動(dòng)與設(shè)想6.1借

27、鑒校舍加固的經(jīng)驗(yàn)，探索老舊危樓鑒定和加固的長(zhǎng)效機(jī)制奉化垮塌事件不是偶發(fā)事件，是那段大發(fā)展大變革、重發(fā)展輕質(zhì)量的歷史階段遺留下的必然 結(jié)果，建筑行業(yè)即將面對(duì)的是老舊危房安全隱患的高發(fā)階段。因此，有必要建立長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)機(jī)制。 解決從監(jiān)測(cè)排查到鑒定加固，從費(fèi)用籌措到具體實(shí)施過程中的一系列問題。政府作為維護(hù)和保持 公眾利益的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極參與制定一系列政策，從法律層面、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，到市場(chǎng)管理 層面承擔(dān)必要的工作?？梢詤⒄浙氪ǖ卣鸷蠹羞M(jìn)行校舍加固的辦法，安排專項(xiàng)資金，集中技術(shù) 和行政的力量，完成老舊危房的安全預(yù)防和加固實(shí)施工作。6.2借鑒交通保險(xiǎn)模式，盡快實(shí)施工程建設(shè)的保險(xiǎn)機(jī)制如何預(yù)防現(xiàn)有新建住房三

28、四十年后也面臨質(zhì)量責(zé)任難以落實(shí)的困境？參照部分發(fā)達(dá)國(guó)家的模 式，有必要推行建筑行業(yè)的保險(xiǎn)機(jī)制。在建設(shè)過程中，由建設(shè)當(dāng)對(duì)建筑的合理使用年限進(jìn)行保險(xiǎn)， 保險(xiǎn)公司從保險(xiǎn)的角度參與質(zhì)量管理，并為工程的耐久性承保。本身建筑在合理使用期限內(nèi)發(fā)生 安全問題，就是小概率事件，很適用于保險(xiǎn)。只有保險(xiǎn)的承保，才能解決建設(shè)單位變更、注冊(cè)、 注銷、破產(chǎn)的問題。合理使用年限為50年的住宅，在40年時(shí)需要加固，即便建設(shè)單位已不存在， 仍然有承保的保險(xiǎn)公司為其達(dá)不到合理使用年限內(nèi)的質(zhì)量進(jìn)行賠償。可以借鑒交通保險(xiǎn)模式，盡 快推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)。當(dāng)然具體保險(xiǎn)實(shí)施的細(xì)則還需要進(jìn)一步地商定和磨合，但推廣工程質(zhì)量保 險(xiǎn)機(jī)制，已經(jīng)刻不容緩。36.3關(guān)注建筑裝飾部分的墜落引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)與老舊危樓的結(jié)構(gòu)安全類似，建筑上還有很多類似的問題需要探索和解決。例如，既有建筑 的幕墻玻璃脫落、外墻保溫剝落、瓷磚或裝飾腰線墜落，這些由于非結(jié)構(gòu)安全原因造成的墜落傷 害事件，也事關(guān)公眾利益，一樣需要探索解決。高層建筑的增多更加大了這類風(fēng)險(xiǎn)，各地發(fā)生過 多起因幕墻玻璃、瓷磚等墜落造成的傷害事故，一般由建筑產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，產(chǎn)權(quán)人再追究建設(shè) 單位質(zhì)量責(zé)任，但在具體操作中，住房引發(fā)的傷害事故產(chǎn)權(quán)人是自然人