1、建設工程環(huán)境影響評價制度中“實質審查的反思論文導讀：建設工程環(huán)境影響評價制度本身具有相當?shù)目茖W性。筆者以為是制度實施中審批環(huán)節(jié)的審查性質被定義為實質審查。行政主管機關通過專家對環(huán)評報告書的審查應為形式審查。關鍵詞：建設工程環(huán)境影響評價制度，制度實施，形式審查環(huán)境影響評價這一概念自1964年在加拿大召開的國際環(huán)境質量評價會議上首次提出 它是指在從事工程建設或國家制定規(guī)劃、政策和法律時，應當于方案階段或方案正式實施前，就其對環(huán)境資源可能造成的影響進行分析、預測和評估，并提出相應的預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，采取跟蹤監(jiān)測的方法與制度; 1969年美國最早把環(huán)境影響評價在?國家環(huán)境政策法?中

2、確立為政府環(huán)境管理的一項根本制度，已為世界各國普遍借鑒。環(huán)境影響評價制度因其所具有的預測性和評價性的特點，可以在第一時間;從環(huán)境的角度發(fā)現(xiàn)問題，進而提出預防污染和生態(tài)破壞的方法和措施，這正是其他措施不具備的特點和優(yōu)勢。?中華人民共和國環(huán)境影響評價法?以下簡稱為?環(huán)評法?于2002年10月28日經全國人大常委會正式通過，于2003年9月1日正式實施。立法者的目的在于將其作為防止先污染后治理、先破壞后恢復;的有效法律，作為從末端治理到源頭控制，杜絕環(huán)境污染、生態(tài)破壞的利器。然而，我國的環(huán)境影響評價制度的實施雖然已有二十多年的歷史，現(xiàn)實中違反?環(huán)評法?的行為仍比比皆是，除了深層的社會原因外，筆者認為

3、建設工程環(huán)境影響評價制度本身具有相當?shù)目茖W性，其問題存在于在實施過程中各環(huán)節(jié)存在著定位模糊的情況，從而影響了影響建設工程環(huán)境影響評價制度的實效。一、建設工程環(huán)境影響評價制度存在的問題自改革開放以來，我國的環(huán)境保護工作逐步走上法制化軌道。1979年公布的?環(huán)境保護法試行?第6條規(guī)定：在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經環(huán)境保護部門和其他部門審查批準后才能進行設計、施工。;1998年11月18日，國務院審議通過了?建設工程環(huán)境保護管理條例?，成為我國對建設工程實施環(huán)境影響評價制度的根本法律依據(jù)。至2003年9月1日?環(huán)評法?的施行，建設工程的環(huán)境影響評價工作在我國開展已有2

4、0多年的時間。所謂建設工程環(huán)境影響評價制度，是指建設工程包括根本建設工程、技術改造工程和區(qū)域開發(fā)建設工程，在某一地區(qū)開工興建之前，事先對該工程的選址、設計和建成投產使用后可能對周圍環(huán)境的不良影響進行調查、預測和評估，提出防治環(huán)境破壞的措施，并按法定程序進行報批的法律規(guī)定。就制度本身來說，它要求工程建設單位委托環(huán)評單位對擬建的工程進行環(huán)境影響評價，由環(huán)評單位作出環(huán)影響評價報告書最終經由審批機關審批決定擬建工程是否能夠開工建設。有學者指出，目前建設工程環(huán)境影響評價審查工作主要由環(huán)境保護行政主管部門負責，沒有充分發(fā)揮專家委員會的作用，且容易產生行政審批權過大而造成的腐敗問題。只有建立審由專家小組審查

5、、批由環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)專家小組的審查意見批復別離制度，才能確保環(huán)境影響評價法律制度的順利進行。; 我們知道，建設工程環(huán)境影響評價中存在著的多是工程技術上的問題，而作為審批單位的行政主管部門不具備進行環(huán)境影響評價的技術職能，所以審批單位只能通過專家組對環(huán)評單位提交的環(huán)評報告書進行審查，行政主管機關依照專家組提供的審查意見來實現(xiàn)其在審批過程中對技術層面的考量。筆者認為，在建設工程環(huán)境影響評價的制度安排上其實已經表達了審批別離;的思想，建設工程環(huán)境影響評價制度無法取得實效的原因，筆者以為主要是在制度實施中存在著問題，主要有以下幾點：一審批環(huán)節(jié)中的實質審查環(huán)境影響評價制度規(guī)定了建設工程必須開展

6、環(huán)境影響評價，其環(huán)境影響報告書必須得到環(huán)保行政主管部門批準 。于是，一些建設單位就千方百計地事先征得環(huán)保主管部門同意，這樣也就很少有不被批準的建設工程環(huán)境影響報告書，再加上即使正常的環(huán)境影響報告書被批準后，其環(huán)保措施在之后不被落實也不受追究等各種原因，導致一些地方編制環(huán)境影響報告書也成了應景之作，使環(huán)境影響評價制度流于形式。 究其原因，筆者以為是制度實施中審批環(huán)節(jié)的審查性質被定義為實質審查，這一定義是十分不妥的，因為恰恰是實質審查;為建設單位提供了背后運作;的時機。我國?環(huán)評法?規(guī)定建設工程的環(huán)境影響評價報告書須得到環(huán)保行政主管部門的批準，即意味著只要得到了環(huán)保行政主管部門的批準那么其提交的報

7、告書就應被認定為合法、科學的。事實上，這份報告書僅僅是背后運作;的一個道具，出現(xiàn)這種運作;的原因在于，目前的環(huán)境影響評價制度中，行政主管部門對環(huán)境影響評價報告書的審查屬實質審查。經過了實質審查;之后的報告書自然應當是合法、科學的;，由此，環(huán)評單位當然無須對通過審批的環(huán)評報告書的質量承當責任。對建設單位來說，實質審查;制度為其提供了背后運作;的條件，而環(huán)評單位編制的報告書中評價結論模糊、模棱兩可，實際上是將工程的環(huán)境可行性與否的結論推給審批部門。審批機關實質合格;的標簽;一貼那么可以免去諸多責任的承當，實質審查;制度成為建設單位與環(huán)評單位積極運作;的動因。二環(huán)評單位與環(huán)保行政機構間關系尚未理順，

8、其獨立性因潛在的利益關系而無法保障依據(jù)?環(huán)評法?第19條和第20條的規(guī)定，首先，接受委托為建設工程環(huán)評提供技術效勞的環(huán)評機構，應當經國務院環(huán)境保護行政主管部門考核審查合格后，獲得資質證書，并按照資質證書規(guī)定的等級和評價范圍，從事環(huán)境影響評價效勞，并對評價結論負責；其次，環(huán)評機構不得與負責審批建設工程環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門或者其他有關審批部門存在任何利益關系，任何單位和個人不得為建設單位指定對其建設工程進行環(huán)境影響評價的機構。從這兩項規(guī)定可知，?環(huán)評法?為環(huán)評機構作的角色定位為：獨立于環(huán)評審批機關而存在的法律主體，其實質是介于建設單位和環(huán)評審批機關之間提供技術效勞的中介機構。但是

9、，我國的環(huán)評早先都是由環(huán)保行政機構所屬的評價機構來進行的，機構編制、人員安排、工作工程、經濟效益均由環(huán)保行政機構決定。即使現(xiàn)在已經進行改制，環(huán)評單位作為一個獨立的市場主體出現(xiàn)與環(huán)保行政機構脫鉤;。但這種天生的聯(lián)系;目前仍影響著環(huán)評單位與環(huán)保行政機構的工作。許多環(huán)評單位仍是環(huán)保行政機構下屬的事業(yè)單位，這其中復雜的聯(lián)系，使得環(huán)評單位的獨立性因潛在的利益關系而無法保障。而進行審批的環(huán)保行政機構，其工作人員的獎金收入可能正是其亦可能因潛在的利益關系而失去了應有的公正性。三參與環(huán)評過程的專家未實現(xiàn)專職化參與到環(huán)評全過程的專家在不同角色中發(fā)揮作用，但沒有實現(xiàn)專職化，同一批人員在不同的角色中出現(xiàn)，可能出現(xiàn)利

10、益互換，使環(huán)評的真實性、客觀性無法保證。而環(huán)評單位的經濟效益好，能專心只做審查工作的專家不多。論文檢測。環(huán)境問題的復雜性、持久性和隱蔽性，環(huán)境保護的科學技術性以及環(huán)境影響評價是一項學科綜合性強、涉及公眾利益的專業(yè)技術工作。專家對那些與環(huán)境影響相關的特定領域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和法規(guī)政策運行規(guī)律有較深的研究和了解，使得專家在環(huán)境影響評價過程中必然發(fā)揮著重要的作用。?環(huán)評法?第5條規(guī)定：國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價;?？梢?，我國已經以法律的方式確定了專家參與環(huán)境影響評價的主體地位。但在環(huán)評工作實踐中，環(huán)評專家們在一些工程中是環(huán)境影響評價報告書的制作者，而在另一些工程中又參

11、與到行政主管部門組織的專家審查中。就一個專家來說，在環(huán)境影響評價過程中其身份可能是報告的制作者也可能是對報告進行審查的專家。雖然在同一個建設工程中一個專家以這兩種身份同時出現(xiàn)是被絕對禁止的，但是，在一定的地域范圍內，相關專家的數(shù)量是一定的，在此建設工程中你是環(huán)評報告書的制作者我是報告書的審查者，在彼建設工程中我是環(huán)評報告書的制作者你是報告書的審查者。這種情況之下，專家之間極有可能出現(xiàn)利益的互換從而使專家審查的技術把關作用喪失。誠然，環(huán)評從業(yè)人員的素質和能力是環(huán)境影響評價作能否滿足?環(huán)評法?要求的根本保證。目前，中國開始實施環(huán)境影響評價職業(yè)工程師制度，職業(yè)資格考試亦于2006年開始，這是中國環(huán)境

12、影響評價制度中人員管理制度化、法律化的重大突破，要通過職業(yè)工程師制度對評價單位進行重新組合，發(fā)揮市場的作用，通過強強聯(lián)合鼓勵一些技術能力強的評價單位開展壯大，淘汰一批技術水平不高、工作敷衍塞責的評價單位，同時歡送國外環(huán)境影響評價機構進入中國環(huán)評市場，在公平競爭中共同提高環(huán)境影響評價水平。 筆者認為，在實現(xiàn)環(huán)評從業(yè)人員職業(yè)化的同時還應該實現(xiàn)其專職化，各司其職、各負其責，這才能從根本上保障獨立的專家意志。目前實踐中，參與環(huán)評單位的專家收入遠高于參于報告書審查工作的專家，出于利益的考慮，要實現(xiàn)專職化就必須先解決經濟上的問題。也就是說，只有當專職專家的經濟收入得到保障、社會地位得到認可時，才能從根本上

13、保障獨立的專家意志。我們可以看到，上述三項原因中最根本的是審批環(huán)節(jié)中的實質審查，其他兩項原因亦主要因其所致：實質審查;為建設單位提供了背后運作;的時機，使得環(huán)評單位與環(huán)保行政單位之間的關系無法理順。同樣，因實質審查性質所帶來的肯定評價誘使專家間利益互換的出現(xiàn)。筆者認為，建設工程環(huán)境影響評價制度實施中的審查環(huán)節(jié)不應是實質審查。二、環(huán)評報告審查：從實質審查到形式審查如上文所述，在實質審查體制下，由環(huán)評單位提交的環(huán)評報告書經審批通過后，如果在建設中出現(xiàn)了問題，環(huán)評單位往往會以審批通過即意味著報告書合格;為由不承當責任，實質審查的模式導致環(huán)評單位只求使審批通過，無法保障環(huán)評報告書的真實性及科學性，使建

14、設工程環(huán)境影響評價制度喪失其技術預測、防范的目的。筆者認為，行政主管機關通過專家對環(huán)評報告書的審查應為形式審查。就審查環(huán)節(jié)來說，我國目前的實際做法一般是臨時聘請一些專家和有關部門的行政管理干部，以開大會的形式由環(huán)保部門組織評審，致使評審人員在對工程的有關情況缺乏實際了解和對有關技術監(jiān)測數(shù)據(jù)，環(huán)境影響分析不甚理解的前提下只能就環(huán)境影響報告書、表上的所載內容作表層的即興發(fā)言，根本談不上對報告書、表進行客觀、科學的評審。多數(shù)環(huán)評;報告書雖以順利通過;或原那么通過;而告終，但也根本只是流于形式，難以保證環(huán)評;的科學性和客觀性。假設進行形式審查，只要環(huán)評單位提交的環(huán)評報告書符合相應的政策及技術標準即可獲

15、得批準，這樣必將使行政機構減輕工作，現(xiàn)實可行。在形式審查的模式下，因評價文件失實而導致問題的出現(xiàn)時環(huán)評單位必然應承當責任。環(huán)評單位必須保證其提交的環(huán)評報告書分析預測合理性，預防措施可行性、有效性。當然，這是以建設單位提供真實、可靠的環(huán)評根底資料為前提的。三、強調后續(xù)落實環(huán)節(jié)，實行責任倒查現(xiàn)行有關環(huán)境影響評價的法規(guī)，偏重于環(huán)境影響報告的編制和審查，對其后的落實環(huán)節(jié)沒有明確規(guī)定，缺乏有效的監(jiān)督管理手段。 筆者以為這亦是強調實質審批制度而存在缺陷的表達。環(huán)評報告書得到有關部門批準后，原那么上評價程序即告終結，但以整個制度的完善考慮，必須有對評價結果實施情況的追蹤及監(jiān)督程序。跟蹤評價程序是每個環(huán)境影響

16、評價的必不可少的后續(xù)程序，是環(huán)境影響評價報告書得以落實的保證，因此所有的戰(zhàn)略環(huán)評和建設工程環(huán)評都必須進行跟蹤評價。 在進行形式審查的模式下，跟蹤評價程序尤為重要。我國?環(huán)評法?第15、27條對跟蹤評價程序作了一定的規(guī)定但存在跟蹤評價的范圍太窄及跟蹤評價的主體不合理的問題。當實現(xiàn)實質審批向形式審批制度的轉變后，作為后續(xù)程序的跟蹤評價必然成為建設工程環(huán)境影響評價制度中的重要環(huán)節(jié)。跟蹤評價首先應該由審批機關即環(huán)保部門由專人組成一個環(huán)保跟蹤評價小組，對其進行審批的環(huán)境影響報告書的后續(xù)工作進行監(jiān)督，在監(jiān)督過程中，及時發(fā)現(xiàn)與原評價結論不相符的情況，或在實施過程中及時修改環(huán)境影響報告書，發(fā)揮跟蹤評價程序的真

17、正作用。 其次，在后續(xù)程序中，當發(fā)現(xiàn)建設工程在環(huán)境保護上出了問題時，必然要組織專家進行相關的審查而這樣的審查必然要找出責任的承當者。也就是說，通過形式審查制度的明確使建設工程環(huán)境影響評價制度中跟蹤評價程序得到應有的重視，從建設工程的實際結果上考量各方責任的分別承當，從而實現(xiàn)：一審批機構與技術提供方的脫離。進行審批的行政機關只進行形式審查，審查通過并不意味著對建設單位委托環(huán)評單位提交的環(huán)評報告書的實質認定，建設單位或環(huán)評單位再也無法以審批通過即意味著實質合格;為理由推脫責任。而在技術層面上，專家在這一環(huán)節(jié)中亦只是按照相應的技術標準進行形式上的審查，防止了實質審查中可能存在的利益互換的情形，使審批

18、機構與技術提供方脫離。形式審查大大減輕了負責審批的行政機關的工作量，亦具有現(xiàn)實可行性。二環(huán)評單位向建設單位承當責任。環(huán)評單位作為中介機構基于其市場營利的必然性，它可以為建設單位的工程順利通過而出謀劃策，但是其建設設計要保證到達標準的環(huán)保交付與運行否那么要向建設單位承當賠償責任。這使得環(huán)評單位在接受建設單位委托時首先就要衡量該建設工程是否符合相關的技術要求，使其不會因經濟利益而為不符合環(huán)保要求的建設工程進行環(huán)境影響評價。同理，那些不符合環(huán)保要求的建設工程連接受委托的環(huán)評單位都找不到，更不可能開工建設，這在一定程度上起到了預防的作用。三建設單位要保證環(huán)評根底材料的真實，明確各主體的責任。通過從建設

19、工程的實際結果上考量各方責任的分別承當?shù)牡共橹贫仁沟铆h(huán)境影響評價各個環(huán)節(jié)中各主體的責任得到明確，而就建設單位來說，其負有保證評價材料真實的責任。論文檢測。將保證評價材料真實性的責任加諸于建設單位身上，一方面，環(huán)評單位不用去調查委托人提供的材料是否真實，因為這樣的調查不是其作為受托人能做到的事，只會加大環(huán)評本錢而無實質意義；另一方面，由建設單位承當真實性責任不僅減輕了環(huán)評單位的負擔而且建設單位不得不考慮到提供虛假材料的不利后果，催促其提供真實、客觀的材料從而保障環(huán)評單位評價的客觀性和科學性。四專家作用表達于環(huán)評單位及結果審查中。專家在建設工程環(huán)境影響評價制度的作用一直受到強調。論文檢測。在形式審查制度中專家的作用那么應集中表達于環(huán)評單位及倒查責任這兩個環(huán)節(jié)中。首先，編制環(huán)評報告書本身就是一項專業(yè)技術活動，由于環(huán)評單位要向工程建設單位承當設