1、 規(guī)范減輕我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的探討農(nóng)民問題一直是“三農(nóng)”問題的核心，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題一直是困擾著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。雖然近年來的農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但它只是從農(nóng)村內(nèi)部的分配關(guān)系上來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，非治本之策。只有力求站在宏觀視野的角度，從改革城市偏向的分配政策、改革現(xiàn)行的行政體制這兩大方面對(duì)農(nóng)民總負(fù)擔(dān)加以全面分析，才能提出更為切實(shí)有效的規(guī)范性措施。 我國是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)歷來是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國家獨(dú)立自主的基礎(chǔ)，因而農(nóng)業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就成為我國目前一個(gè)重大理論課題。國家對(duì)農(nóng)業(yè)一貫的輕稅政策和目前正在實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革都表明了國家對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)心，但僅僅

2、從農(nóng)業(yè)內(nèi)部來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有站在宏觀經(jīng)濟(jì)的角度研究農(nóng)業(yè)與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，通過規(guī)范、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，才能最終保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的增長(zhǎng)。 一、我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)的理論界定及農(nóng)民負(fù)擔(dān)中存在的一些問題 農(nóng)民負(fù)擔(dān)就是指農(nóng)民在國民收入分配中無償向政府、工商企業(yè)以及城市居民提供的資金、物品、勞務(wù)等各種資源的總和。自從我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)具體指“交足國家的、留夠集體的”那部分費(fèi)用，也就是說應(yīng)該是農(nóng)民向社會(huì)無償提供剩余價(jià)值的總和。 1、稅收負(fù)擔(dān)。農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)具體包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅和屠宰稅等。 第一，農(nóng)業(yè)稅，是指國家對(duì)取得

3、農(nóng)業(yè)收入的單位和個(gè)人征收的一種稅。loCAlHOsT農(nóng)業(yè)祝是國家參與農(nóng)民純收入分配的主要形式?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收政策基本依據(jù)1958年制定的農(nóng)業(yè)稅條例，40多年來，計(jì)稅土地面積與實(shí)際土地面積、計(jì)稅常年產(chǎn)量與實(shí)際常年產(chǎn)量存在很大差異，致使農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率大大低于名義稅率，只有3左右，致使農(nóng)業(yè)稅的稅收調(diào)控能力大大減弱。 第二，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，是對(duì)我國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)特產(chǎn)品的單位和個(gè)人就其應(yīng)稅農(nóng)產(chǎn)品收入征收的一種稅，它是農(nóng)業(yè)稅的一個(gè)組成部分，不是獨(dú)立的稅種。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由于是在生產(chǎn)和收購兩個(gè)環(huán)節(jié)雙重征稅，再加上按實(shí)際收入適用高低不同的稅率，致使控管難度大、操作不便，一些地方將其變成”田畝稅”和”人頭稅”，即使是按

4、率計(jì)征，其實(shí)際征收率也大大低于名義稅率。 第三，牧業(yè)稅，是指國家對(duì)牧區(qū)、半農(nóng)牧區(qū)從事牲畜牧養(yǎng)取得牧業(yè)收入的單位和個(gè)人征收的一種稅。由于牧區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的少數(shù)民族地區(qū)，政府長(zhǎng)期以來對(duì)牧區(qū) 實(shí)行輕稅政策。 其余由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅收都屬于小稅種，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中居于次要地位，在此不作贅述。 2、合同內(nèi)負(fù)擔(dān)。1978年農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽定承包合同的方式來規(guī)范個(gè)人收入的分配，并且，在合同內(nèi)同時(shí)規(guī)定了農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，簡(jiǎn)稱為“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。村提留是集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民征收的公積金、公益金和管理費(fèi)，是集體經(jīng)濟(jì)組織為改造生產(chǎn)條件，擴(kuò)大再生產(chǎn)和體現(xiàn)集體福利所進(jìn)

5、行的內(nèi)部積累，以及為維持村務(wù)正常而提出的管理費(fèi)用。鄉(xiāng)統(tǒng)籌是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收，主要用于本鄉(xiāng)教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、道路建設(shè)等民辦事業(yè)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金無論其籌集意圖或?qū)嶋H支出目的，都屬于政府職能范疇的財(cái)政性資金，應(yīng)由政府提供此公*品的成本補(bǔ)償。按國家規(guī)定，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征收數(shù)量必須控制在農(nóng)民上年收入的5以內(nèi)，多收入多負(fù)擔(dān)，少收入少負(fù)擔(dān)，但各地在實(shí)際征收中卻存在以下問題：征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。部分地區(qū)不是按農(nóng)民上年純收入的征收依據(jù)，而是按田畝定額征收，結(jié)果造成多種田多負(fù)擔(dān)，少種田少負(fù)擔(dān)。負(fù)擔(dān)不公平。由于村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間收入水乎存在差距，而“三提五統(tǒng)”實(shí)際上是平均征收，高收入者負(fù)擔(dān)輕，低收入者負(fù)擔(dān)重。

6、實(shí)際負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于名義負(fù)擔(dān)率。一些地區(qū)為了滿足基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織日益增長(zhǎng)的支出費(fèi)用，同時(shí)又為了控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超標(biāo)，在統(tǒng)計(jì)農(nóng)民上年純收入時(shí)，人為擴(kuò)大收入基數(shù)，有的地方甚至由上到下攤派人均收入數(shù)，使計(jì)提“三提五統(tǒng)”費(fèi)使用的農(nóng)民純收入嚴(yán)重脫離農(nóng)民真正取得的純收入，進(jìn)而造成實(shí)際負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于名義負(fù)擔(dān)率。 3、價(jià)格負(fù)擔(dān)。價(jià)格負(fù)擔(dān)亦稱隱形負(fù)擔(dān)，是指農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)低于其價(jià)值，購買工業(yè)品時(shí)高于其價(jià)值的損失部分。這種負(fù)擔(dān)是通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差形成的。幾十年來，我國農(nóng)民的勞動(dòng)價(jià)值沒有得到過真正的體現(xiàn)。同樣是最簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，在工業(yè)部門的勞動(dòng)與在農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)，收入差距相當(dāng)懸殊。過去，能到工廠去當(dāng)一名工人、成為

7、農(nóng)村青年的美好夢(mèng)想。這里面雖不乏對(duì)城市生活、工人地位的向往，但最主要的是工人擁有“旱澇保收的鐵桿莊稼”，即較高、較穩(wěn)定收入的吸引?！鞍思?jí)工資制”中最低一級(jí)年收入，也超過在農(nóng)村公社勞動(dòng)的強(qiáng)壯熟練的農(nóng)民在豐年的收入。因此，有人認(rèn)為，我國的“工農(nóng)聯(lián)盟”中，農(nóng)民與工人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不平等，分配關(guān)系更不平等，農(nóng)民通過價(jià)格剪刀差的形式為國家工業(yè)化提供了大量的資金。農(nóng)民在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中付出的勞動(dòng)相對(duì)于其它階層要大。農(nóng)民的價(jià)格負(fù)擔(dān)是為工業(yè)化作出的額外“貢獻(xiàn)”。 4、制度外負(fù)擔(dān)。制度外負(fù)擔(dān)是指各種針對(duì)農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資。這類負(fù)擔(dān)超出了制度、法律的規(guī)定，其性質(zhì)等同于對(duì)農(nóng)民合法收入和財(cái)產(chǎn)的掠奪，因此

8、，也有人稱其為“掠奪型負(fù)擔(dān)”。這“幾亂”的征收者往往是手 中掌握著壟斷性行政管理權(quán)限的政府部門，由于目前尚缺乏對(duì)政府部門的有效監(jiān)管和制約機(jī)制，以至使此類掠奪農(nóng) 民的行為有愈演愈烈之勢(shì)。 二、問題出現(xiàn)的成因 1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因是中央政府實(shí)行城市偏向的分配政策和制度。目前中國農(nóng)村實(shí)行的祝費(fèi)改革從一定程度上確實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但費(fèi)改稅只是對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扭曲行為加以糾正，它僅僅從農(nóng)村內(nèi)部的分配關(guān)系來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。前文中已分析，要研究農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，就要把農(nóng)業(yè)放到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去，從宏觀角度去分析，所以可以得出，中央政府實(shí)行城市偏向的分配政策和制度是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因。 中央政府實(shí)

9、行城市偏向的分配政策，過度提取農(nóng)業(yè)資源為城市工業(yè)發(fā)展積累資本而農(nóng)村居民卻面臨種種限制政策，如，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度、農(nóng)村稅費(fèi)制度和財(cái)政收入支出制度等。我國實(shí)行改革開放至今，雖然對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸放開，工農(nóng)產(chǎn)品可以自由交換，生產(chǎn)要素市場(chǎng)也開始出現(xiàn)，但由于城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度的存在，嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)民向城市的永久性遷移，使大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍滯留在農(nóng)村，在這種條件下，不可能存在真正的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格。因此，盡管政府一再提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格與限制農(nóng)用工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格，但這并不能改變工農(nóng)產(chǎn)品之間的比價(jià)。在農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格提高之后，工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格必然也跟著上漲，從而產(chǎn)生了工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸的現(xiàn)象，繼而工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差

10、依然存在。我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元稅制，對(duì)農(nóng)村實(shí)行一套獨(dú)立的農(nóng)業(yè)稅制。而我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)重要原因就是在實(shí)行傳統(tǒng)的農(nóng)村稅費(fèi)制度條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民沒能形成規(guī)范的分配關(guān)系。1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的權(quán)、責(zé)、利。當(dāng)時(shí)尚做不到配套確定省以下政府之間財(cái)力分配框架，原本寄希望于通過深化省以下體制改革，在動(dòng)態(tài)中解決此問題。但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離的格局。這在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。因此，不得不允許基層政府通過額外收費(fèi)籌集資金。按照鄉(xiāng)財(cái)

11、政管理實(shí)行辦法和農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例的規(guī)定，原應(yīng)由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公益事業(yè)，都通過征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、教育集資自籌資金或義務(wù)工解決。再者，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善也是其原因之一。雖然改革以后，政府重視對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入，但財(cái)政支農(nóng)支出的份額由1978年的134下降到1997年的83，財(cái)政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)增加值的比重由1978年的1479下降到1997年的549。 2、形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的另一個(gè)直接原因就是我國目前的行政體制存在問題。我國目前實(shí)行的是五級(jí)政府的行政框架結(jié)構(gòu)，這在世界上恐怕也是獨(dú)一無二的，而且基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫。而政府層級(jí)過多，則會(huì)大大

12、降低分稅制收入劃分的可行性。目前一些地方，實(shí)行合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的做法，但卻擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的規(guī)模，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七套班子。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政協(xié)聯(lián)絡(luò)處設(shè)主任一人，副主任二人，都是“吃皇糧”的公務(wù)員，而這個(gè)鎮(zhèn)連一個(gè)統(tǒng)戰(zhàn)的對(duì)象都沒有！改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，目前的裁員定編，采取“大廟變小廟”以求減少“菩薩”的做法，必然還會(huì)出現(xiàn)巧立名目，另辟蹊徑向農(nóng)民伸手收費(fèi)的現(xiàn)象，是不能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的。 3、村級(jí)財(cái)務(wù)缺乏監(jiān)督。村級(jí)收入目前主要有村提留及工業(yè)、副業(yè)的勞務(wù)上繳，支出主要用于購置固定資產(chǎn)、植樹造林、興辦集體企業(yè)、農(nóng)村福利事業(yè)、五保戶、特困戶的補(bǔ)助及管理人員的費(fèi)用。由于在實(shí)際執(zhí)行中控管不嚴(yán)、監(jiān)督不力，存在

13、“自收、自支、自管”的現(xiàn)象，不公開、不透明，再加上收支管理人員素質(zhì)不一，亂花亂支，不足再向農(nóng)民伸手。 三、對(duì)規(guī)范和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的建議 1、取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。消除工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的關(guān)鍵是改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，勾畫城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，建立統(tǒng)一的要素市場(chǎng)。通過勞動(dòng)力以及資本自由流動(dòng)這種市場(chǎng)化的過程修正工農(nóng)產(chǎn)品的不合理比價(jià)，逐步消除剪刀差。這既是提高農(nóng)民收入的根本出路，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)平等的根本措施。 2、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。對(duì)于農(nóng)業(yè)稅制，世界上多數(shù)國家采取的是與工業(yè)和城市一套稅制的做法，即大體相當(dāng)于工業(yè)稅制延伸至農(nóng)村。具體說，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制就是廢除專門對(duì)農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)業(yè)教育集資，將種

14、田的農(nóng)民視為個(gè)體工商戶，征收增值稅和土地稅。 第一，農(nóng)業(yè)土地稅是以農(nóng)業(yè)土地為征收對(duì)象，向使用土地的農(nóng)戶和單位按土地面積征收的一種稅，其目的是為了調(diào)節(jié)土地的級(jí)差收入和保護(hù)基本農(nóng)田，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。其中：應(yīng)納稅款占用土地面積適用稅率。 第二，農(nóng)業(yè)增值稅。為切合實(shí)際，應(yīng)把農(nóng)民視為小規(guī)模的納稅人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民為生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品而購買的化肥、種子、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料所付出的費(fèi)用占農(nóng)業(yè)總收入的70，因此，糧食產(chǎn)品增值稅計(jì)算如下：應(yīng)納增值祝祝額每畝計(jì)稅常年產(chǎn)量市場(chǎng)平均價(jià)計(jì)稅土地面積13。其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品交納的增值稅，應(yīng)將其畝產(chǎn)量折合為當(dāng)?shù)氐闹骷Z產(chǎn)量，然后再計(jì)算出應(yīng)當(dāng)納的增值祝。這樣，就為我國加入wto和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鋪平了道路。 3改革財(cái)政收入和支出制度。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，必然相應(yīng)減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。因此：按照公共財(cái)政的要求，重新劃定地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)，然后根據(jù)事權(quán)分財(cái)權(quán)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)其職能并為農(nóng)村公共事業(yè)籌集足額的建設(shè)資金。按照公共財(cái)政的要求改革支出管理制度，改善重城市輕農(nóng)村的支出政策，增加對(duì)農(nóng)村的投入，完善