1、“鄉(xiāng)政村治中鄉(xiāng)村關(guān)系的兩種極端走向及調(diào)適建議摘要：“鄉(xiāng)政村治形式在理論中異化了村民自治的性質(zhì)，形成鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾分裂，并向兩個(gè)極端方向開展：“附屬行政化和“過度自治化。本文分析了這兩個(gè)極端的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、形成原因并提出了一些調(diào)適意見。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政村治附屬行政化過度自治化在我國，“鄉(xiāng)政村治是作為“村民自治的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和應(yīng)然選擇提出來的?！班l(xiāng)政以國家強(qiáng)迫力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，是國家基層政權(quán)所在；“村治那么以村民意愿為根底，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會(huì)事務(wù)。顯然，“鄉(xiāng)政村治不僅是合理的，而且是必需的，因?yàn)樗梢哉{(diào)動(dòng)國家和社會(huì)兩個(gè)方面的積極性。但事實(shí)上，“鄉(xiāng)政村治的格局和體制違犯了村民

2、自治權(quán)的根本法理和村民自治立法宗旨。在“鄉(xiāng)政村治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)互相關(guān)系的平衡和契合是困難的，“只要村委會(huì)承當(dāng)來自上級(jí)政府的行政管理任務(wù)，那么它們的關(guān)系就非?？赡芫哂兄笇?dǎo)與被指導(dǎo)的特征，而很難保持指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的性質(zhì)。在實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的復(fù)雜矛盾有時(shí)會(huì)走向兩種極端：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為推行政務(wù)而強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的行政浸透，導(dǎo)致村委會(huì)“附屬行政化；以村委會(huì)為代表的村民自治權(quán)過分膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正當(dāng)?shù)男姓芾黼y以有效施行，即出現(xiàn)“村官無人管、“獨(dú)立王國等“過度自治化的傾向。一、鄉(xiāng)村關(guān)系的兩種極端表現(xiàn)第一、國家權(quán)利對(duì)村莊權(quán)利的侵蝕導(dǎo)致村委會(huì)“附屬行政化1、控制村委會(huì)，變“鄉(xiāng)政村治為“村務(wù)鄉(xiāng)

3、治。村民自治制度的推行，從根本上改變了國家基層政權(quán)的運(yùn)行方式，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政指導(dǎo)總有理由和方法讓制度符合自己的意趣：1扶植村莊代理人，實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的控制。?村組法?第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。這一規(guī)定使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失了合法性根據(jù)。但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)作為“村民天然的政策解釋者是不甘心失去自己在村莊的影響的，叫嚷“不指導(dǎo)村莊，國家的任務(wù)誰去完成？，于是竭盡所能如干預(yù)、操縱選舉，推翻選舉結(jié)果等在村莊扶植自己的代理人：村民委員會(huì)，這樣，在培養(yǎng)了村委會(huì)對(duì)自己政治親和力和政治依賴心理的同時(shí)，又根據(jù)其強(qiáng)勢(shì)話語

4、權(quán)和資源壟斷權(quán)賦予其體制內(nèi)合法權(quán)利光環(huán)。村委會(huì)往往只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于“收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)，而采取犧牲村民利益或者直接占據(jù)村民自治權(quán)，從而呈現(xiàn)出“附屬行政化傾向。于是，名義上是村民選舉出的村民委員會(huì)實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)的“政社合一下的命令指揮式管理方式又在村民自治旗幟下暢行其道。即使是實(shí)行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的意志也能得以實(shí)現(xiàn)。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認(rèn)定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，施行影響力。我們?cè)谒拇呈姓{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該市某鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長到村黨支部書記皆認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)太低，只考慮眼前利益，缺乏民主素質(zhì)等為

5、由，為選舉設(shè)置重重障礙。有關(guān)研究資料和我們的調(diào)查均顯示，現(xiàn)階段的村委會(huì)選舉大多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從手段到目的的直接控制中完成的。2借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管來強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制?！按遑?cái)鄉(xiāng)管是指村里財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管統(tǒng)籌。根據(jù)我們對(duì)四川省一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，村財(cái)鄉(xiāng)管主要表現(xiàn)形式是將村中所有的資金、賬目統(tǒng)一上繳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一專職副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)統(tǒng)管。村里假設(shè)需花錢，要事先由村委會(huì)和村黨組織拿出預(yù)算，再報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、批準(zhǔn)；還有的地方將村里的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會(huì)計(jì)人員的方法來管住村里的資金和其他財(cái)產(chǎn)。通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)以村級(jí)財(cái)務(wù)收支為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)視制約力度，以此來重新調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系，到達(dá)擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利、控制村委會(huì)

6、的目的。村財(cái)鄉(xiāng)管弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的行政指導(dǎo)關(guān)系，不利于村干部改變過去那種只對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)效勞群眾的目的。因此，“村財(cái)鄉(xiāng)管只是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊權(quán)利控制的“經(jīng)歷之舉，而非達(dá)致村民自治的成功之為。2、通過控制村級(jí)黨組織控制村莊內(nèi)部事務(wù)。這是一種間接的但又是非常有效的控制手段。在目前基層政權(quán)體制安排中，存在黨委系統(tǒng)的隸屬關(guān)系和政府系統(tǒng)的行政指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過對(duì)村黨支部的有效指導(dǎo)，來間接地“指導(dǎo)而不是“指導(dǎo)村委會(huì)。一般來說，在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前，都要先進(jìn)展村黨組織的換屆選舉，根據(jù)?黨章?規(guī)定，村黨組織一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦

7、村黨組織書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村黨組織書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證符合其意愿者當(dāng)眩而中選的村黨組織書記那么自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，施行對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)。這樣就會(huì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，變?yōu)閷?shí)際上的指導(dǎo)關(guān)系。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長一般同時(shí)又是黨委副書記，村委會(huì)承受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)就是承受黨的指導(dǎo)。而在筆者走過的村中，村黨組織書記幾乎毫無二致地告訴筆者：“在村里，村主任只是我的助手。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常借助村黨組織對(duì)村級(jí)事務(wù)的“指導(dǎo)核心作用，對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)展間接控制。2000年，農(nóng)村基層民主中引起全國轟動(dòng)的一件事就是山東省棲霞市5

8、7名村委會(huì)主任、委員集體向中央有關(guān)部門遞交了他們的辭職信。?人民日?qǐng)?bào)?等媒體進(jìn)展了公開調(diào)查和報(bào)道，主要原因是村支部書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持下獨(dú)攬大權(quán)，使得民選的村民委員會(huì)無法開展工作。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民會(huì)議(或村民代表會(huì)議)的民主決策權(quán)利的踐踏。按照?村組法?的規(guī)定，村干部的工資待遇或誤工補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村集體經(jīng)濟(jì)工程的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，都必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論通過后才能決定是否辦理。但相當(dāng)一局部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然沿用過去的老方法，用行政命令代替村民會(huì)議(或村民代表會(huì)議)對(duì)村莊自身事務(wù)進(jìn)展決策。很多地方村干部的工資待遇也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

9、府還直接插手村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從中牟利。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堵塞了民主監(jiān)視的渠道。我們?cè)谒拇ㄊ∫恍┑胤降膶?shí)地調(diào)查結(jié)果印證了很多學(xué)者的觀點(diǎn)：村委會(huì)70以上的精力是應(yīng)付來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)安排，實(shí)際上充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一條腿的角色，二者的關(guān)系也變?yōu)椤袄婀矘s關(guān)系。在“壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的任務(wù)是鋼性任務(wù)，與村內(nèi)事務(wù)存在沖突是正常的。但是民選出的村委會(huì)卻不得不把完成上級(jí)任務(wù)為己任。為完成上級(jí)分配的任務(wù)，村委會(huì)經(jīng)常采取非常規(guī)的、進(jìn)犯村民利益的做法。但當(dāng)農(nóng)民按照法定程序?qū)Υ甯刹窟M(jìn)展監(jiān)視時(shí)又常常會(huì)遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的阻撓甚至破壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的這種“共事依賴關(guān)系、“利益共榮關(guān)系是不允許村民打破的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委

10、會(huì)干部違法行為的有目的縱容包庇，導(dǎo)致村委會(huì)干部經(jīng)?！胺蠲`法，奉命直接違犯民意，這是與村民自治制度極不協(xié)調(diào)的畫面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊權(quán)利的過分侵蝕，必然導(dǎo)致村民自治性質(zhì)異化，進(jìn)而使村莊陷于癱瘓。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一系列侵權(quán)行為導(dǎo)致村委會(huì)表現(xiàn)出了明顯的行政化特色，“使得?村組法?的制度安排既未能調(diào)動(dòng)起來自村民的社會(huì)積極性，又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的困難。這種狀況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，村民自治成了自己的“政績工程、“形象工程；對(duì)村莊而言，村委會(huì)作為村民自治組織形同虛設(shè)，村民自治制度淪為一塊招牌，這樣，“混亂村、“癱瘓村的出現(xiàn)也就是自然的了。第二、村委會(huì)組織的“過度自治化傾向前述分析中已經(jīng)看到現(xiàn)實(shí)生活中的村委會(huì)已經(jīng)具備

11、了濃重的行政化組織色彩，這也給自身走向“過度自治化提供了條件和便利；村民自治制度的推行為村委會(huì)獨(dú)立于國家政權(quán)之外提供了借口和空間；村委會(huì)產(chǎn)生的民選方式那么為村委會(huì)組織的“過度自治化提供了語義支持。比方，某些村委會(huì)單純從本村莊利益出發(fā)，往往不愿承受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實(shí)際上，越來越多的村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵抗政府的過分干預(yù)。應(yīng)該說，村委會(huì)的這種行為在一定范圍內(nèi)，是合理的，也是合法的，因?yàn)?村組法?已賦予了村委會(huì)自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對(duì)村委會(huì)隨意發(fā)號(hào)施令，將其作為下屬組織。但有學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益，有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民

12、之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。還有個(gè)別村委會(huì)干部甚至認(rèn)為：“我是本村群眾選舉出來的，我只對(duì)群眾負(fù)責(zé)。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要承受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)視。于是，他們對(duì)承當(dāng)?shù)膮f(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭(zhēng)暗抗，從而使村委會(huì)呈現(xiàn)出“過度自治化的傾向，從而給政府的工作帶來被動(dòng)。二、原因探析“鄉(xiāng)政村治體制下造成鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)上述兩種極端偏離的原因是非常復(fù)雜的。本文僅從村民自治制度

13、設(shè)計(jì)和“鄉(xiāng)政村治運(yùn)行機(jī)制以及矛盾主體等方面加以分析：第一、村民自治制度供應(yīng)短缺現(xiàn)階段，?村委會(huì)組織法?作為村民自治的一個(gè)根本制度安排，立法精神是十清楚確的，但由于缺乏詳細(xì)的執(zhí)行制度的有效支撐，使得現(xiàn)行的成文法律過于原那么化，鄉(xiāng)村關(guān)系存在著制度短缺的現(xiàn)象。?村組法?第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這從原那么上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的指導(dǎo)-協(xié)助關(guān)系，而不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但這些規(guī)定都過于原那么，難以操作，既沒有明確規(guī)定指導(dǎo)、支持、幫助的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。在全國各省人大制定的?村組法?施行方法中，只有個(gè)別省份明確列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府