1、 徐忠平深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心 2011年4月深圳法定圖則與全國控規(guī)制度的探索控規(guī)是我國規(guī)劃體系中的重要組成部分，是規(guī)劃行政主管部門審批建設(shè)項(xiàng)目最直接的依據(jù)，也是土地出讓的前提條件隨著2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施，面對地方政府企業(yè)化、開發(fā)行為復(fù)雜化、利益主體的多元化、規(guī)劃管理法制化等新形勢，控規(guī)似乎越來越難以適應(yīng)城市建設(shè)與規(guī)劃管理的需要。從國家到地方，都在積極應(yīng)對、創(chuàng)新和實(shí)踐，以期探索一條適合我國現(xiàn)階段以及各地方實(shí)際情況的控規(guī)發(fā)展之路開篇一、深圳法定圖則實(shí)踐與創(chuàng)新二、若干重點(diǎn)城市控規(guī)探索與經(jīng)驗(yàn)三、法定圖則與控規(guī)制度探索的啟示提綱以1998年深圳市城市規(guī)劃條例頒布實(shí)施為標(biāo)志，深圳建立起以法

2、定圖則為核心的城市規(guī)劃管理體系。深圳市法定圖則是借鑒了國外“區(qū)劃法”和香港“法定圖則”經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合地方實(shí)際情況而進(jìn)行的一項(xiàng)創(chuàng)新的規(guī)劃編制、審批與管理制度，在推進(jìn)城市規(guī)劃編制科學(xué)化、規(guī)劃決策民主化和規(guī)劃管理法制化的進(jìn)程中發(fā)揮著極其重要的作用。法定圖則“深圳等地方建立了“法定圖則”制度，使城市規(guī)劃技術(shù)文件通過法定程序批準(zhǔn)成為地方性法規(guī)，城市規(guī)劃從技術(shù)文件開始向公共政策轉(zhuǎn)變。”建設(shè)部部長汪光燾（2006） 法定圖則法定圖則十二年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明：“深圳的法定圖則為國內(nèi)其他城市的控制性規(guī)劃起到了先行先試的作用，成為城市規(guī)劃科學(xué)決策、民主決策的典范?！?深圳商報(bào)（2010） 法定圖則深圳市法定圖則運(yùn)作體系

3、制度體系 技術(shù)體系 法律支持 組織機(jī)構(gòu) 操作程序 行政措施 信息支持 技術(shù)規(guī)定 深圳市城市規(guī)劃條例 深圳市規(guī)劃與國土委員會行政手冊 深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定 深圳市城市規(guī)劃委員會章程 深圳市法定圖則操作規(guī)程 深圳市土地混合使用指引 深圳市密度分區(qū)指引 深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則 城市規(guī)劃管理預(yù)警系統(tǒng) 城市規(guī)劃、國土信息系統(tǒng) 規(guī)劃管理 規(guī)劃編制 綜合反饋法定圖則：一項(xiàng)相對完善的整體制度創(chuàng)新，包括制度體系和技術(shù)體系兩方面法定圖則1、制度體系：從規(guī)劃體系到規(guī)劃制度轉(zhuǎn)變的里程碑。法律支持：深圳市城市規(guī)劃條例；組織保證：深圳市城市規(guī)劃委員會章程；科學(xué)方法：深圳市法定圖則操作規(guī)程； 行政執(zhí)行：深圳市規(guī)劃和

4、國土資源委員會依法行政手冊。 法律支持、組織機(jī)構(gòu)、操作程序和行政措施等要素形成了制度體系的基本構(gòu)架法定圖則制度創(chuàng)新一：以規(guī)劃委員會制度為主的科學(xué)、民主決策制度職責(zé)：審批法定圖則、審批圖則編制計(jì)劃規(guī)劃委員會由名委員組成，其中公務(wù)人員不超過名。規(guī)劃委員會決議必須獲得參加會議人數(shù)的三分之二以上多數(shù)通過據(jù)統(tǒng)計(jì)，圖則審批中，第一次審批未獲通過的比例高達(dá)四分之一法定圖則制度創(chuàng)新二：多層次公眾參與的民主參與制度三個(gè)階段：1、現(xiàn)狀調(diào)研階段，廣泛收集公眾規(guī)劃意愿2、法定圖則草案公示展示（30天），征詢公眾意見與建議3、圖則審批完成之后，全社會公布法定圖則制度創(chuàng)新三：完善的編制、審批、修改和公示等流程、機(jī)制設(shè)計(jì)（

5、5層次、13階段）分局審查1.審查現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告2.初審圖則方案3.征求街道及區(qū)屬部門意見4.分局局長辦公會審查規(guī)劃分局；審查現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告并組織編制單位修改完善規(guī)劃分局；初審圖則方案并組織編制單位修改完善規(guī)劃分局；就完善后的圖則方案征求街道辦和區(qū)政府相關(guān)職能部門的意見規(guī)劃分局：根據(jù)反饋意見組織編制單位修改圖則方案，報(bào)分局局長辦公會審查通過后，上報(bào)規(guī)劃處市局審查5.部門審查圖則方案6.局技委會議審查規(guī)劃處：將圖則方案提交局技委成員部門審查；收集反饋意見后組織編制單位修改完善局技委：會議審查圖則方案 規(guī)劃處：組織編制單位根據(jù)會議紀(jì)要修改完善圖則方案公 示7.圖則草案公示/征詢意見8.局技委審議公眾意

6、見秘書處：發(fā)布公示公告； 規(guī)劃處：收集公眾意見并組織編制單位對公眾意見提出處理意見規(guī)劃分局：落實(shí)公示場地，配合收集征詢意見和公眾意見局技委：審議公眾意見處理情況； 規(guī)劃處：組織編制單位根據(jù)會議紀(jì)要修改完善圖則草案報(bào)圖則委9.圖則委審批10.接收正式成果11.簽發(fā)法定文件審 批圖則委：會議審批圖則草案及公眾意見的處理情況； 規(guī)劃處：根據(jù)會議紀(jì)要組織編制單位修改晚上圖則草案規(guī)劃處：接受編制單位提交的經(jīng)修改完善并簽字確認(rèn)的圖則法定文件規(guī)劃處：向秘書處申請圖則草案送簽； 秘書處：擬函報(bào)市政呈請規(guī)劃委員會主任委員簽發(fā)12.發(fā)布成果公告13.建立法定圖則檔案規(guī) 檔秘書處：將簽發(fā)的法定圖則向社會發(fā)布公告；

7、規(guī)劃處：將法定文件成果發(fā)送相關(guān)部門、區(qū)政府局內(nèi)各部門法定圖則2、技術(shù)體系：基本延續(xù)控規(guī)的技術(shù)基礎(chǔ)，適當(dāng)優(yōu)化和拓展，增強(qiáng)技術(shù)靈活性和適應(yīng)性1、標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)2、分類型編制3、土地現(xiàn)狀地籍成為規(guī)劃依據(jù)3、控制指標(biāo)體系4、技術(shù)支撐體系5、規(guī)劃成果體系法定圖則技術(shù)創(chuàng)新一：全市劃定401個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)，重點(diǎn)覆蓋城市建設(shè)地區(qū)與生態(tài)敏感地區(qū)，法定圖則覆蓋面積占全市用地的63%法定圖則技術(shù)創(chuàng)新一：分成256項(xiàng)法定圖則，目前已經(jīng)審批 165項(xiàng)，約占64%，其余全部在編法定圖則技術(shù)創(chuàng)新二：分成三種編制類型，不同類型地區(qū)采用不同的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 生態(tài)保護(hù)地區(qū) : 著重強(qiáng)調(diào)管理控制的剛性，以落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)為基本目的；基本建成地

8、區(qū) : 強(qiáng)調(diào)剛性與適應(yīng)性相結(jié)合，在滿足環(huán)境和相關(guān)法規(guī)的要求下，給予市場適當(dāng)?shù)陌l(fā)展選擇權(quán)；新發(fā)展地區(qū) : 由于相鄰權(quán)關(guān)系尚未完全建立且存在發(fā)展的不確定性，主要強(qiáng)調(diào)對發(fā)展的適應(yīng)性 ，以體現(xiàn)政府控制和市場選擇的互動關(guān)系。法定圖則 圖則地區(qū)類型控制要素基本建成地區(qū)（A）新發(fā)展地區(qū)（B）生態(tài)保護(hù)地區(qū)（C）1、發(fā)展方向及定位2、土地使用性質(zhì)1、主要用途規(guī)定2、相容性規(guī)定3、限制開發(fā)規(guī)定4、發(fā)展預(yù)留用地規(guī)定5、特別審批區(qū)規(guī)定3、開發(fā)強(qiáng)度1、地塊開發(fā)強(qiáng)度規(guī)定2、土地細(xì)化與合并規(guī)定3、舊城改造規(guī)定4、獎勵規(guī)定4、配套設(shè)施1、總體布局及規(guī)?？刂?、各類設(shè)施控制5、道路交通1、總體對策2、對外聯(lián)系3、道路等級體系規(guī)

9、定4、特殊路段控制5、場站設(shè)施控制6、步行自行車系統(tǒng)控制6、城市設(shè)計(jì)1、城市空間組織規(guī)定2、環(huán)境設(shè)計(jì)規(guī)定3、其他規(guī)定7、特殊設(shè)施1、文物保護(hù)規(guī)定2、地下空間利用規(guī)定法定圖則技術(shù)創(chuàng)新三：土地地籍成為規(guī)劃編制依據(jù)土地現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)與城市規(guī)劃理想是一對難題，與其在實(shí)施時(shí)被動遭遇，不如在規(guī)劃編制時(shí)主動梳理與應(yīng)對法定圖則技術(shù)創(chuàng)新四：法定文件+技術(shù)文件的成果體系法定文件 =圖表+文本 =法定控制內(nèi)容、規(guī)劃管理依據(jù)文件技術(shù)文件 =相當(dāng)于控規(guī)的研究報(bào)告/規(guī)劃說明書“深入淺出”，簡化法定內(nèi)容，通俗易懂，公眾參與容易圖紙內(nèi)容區(qū)指標(biāo)控制區(qū)區(qū)位與匯總表圖例與注釋圖簽區(qū)法定圖則法定文件 =圖表+文本 =法定控制內(nèi)容、規(guī)劃管理

10、依據(jù)文件技術(shù)文件 =相當(dāng)于控規(guī)的研究報(bào)告/規(guī)劃說明書“深入淺出”，簡化法定內(nèi)容，通俗易懂，公眾參與容易法定圖則技術(shù)創(chuàng)新五：剛性+彈性相結(jié)合的控制指標(biāo)體系地塊控制核心要素：用地性質(zhì)、容積率和配套設(shè)施公益性用地：嚴(yán)格控制用地性質(zhì)，不控制開發(fā)強(qiáng)度商業(yè)性用地：嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度，增加土地利用相容性，增強(qiáng)彈性和適應(yīng)性法定圖則技術(shù)創(chuàng)新六：嚴(yán)格、完善的技術(shù)支撐體系，盡量減少人為因素的影響深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定法定圖則編制容積率確定指引法定圖則土地混合使用指引深圳市工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)深圳市物流項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)法定圖則中城市更新內(nèi)容指引法定圖則各階段演示文件制作指引法定圖則審

11、查報(bào)批審查操作細(xì)則 深圳市法定圖則文本格式 法定圖則成果格式及制圖規(guī)范綜合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)技術(shù)指引工作操作指引法定圖則深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則：國內(nèi)第一部、具有地方特色、綜合性規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系以先進(jìn)的理念、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、超前的水平，全面指導(dǎo)深圳的城市規(guī)劃建設(shè)工作修訂主線：城市管理朝著更加精細(xì)化的方向發(fā)展“七年之癢” 1990年版 1997年版 2004年版 2011年版（將推出）法定圖則深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定規(guī)范深圳市法定圖則編制的內(nèi)容和深度法定圖則成果的構(gòu)成法定文件的編制內(nèi)容及深度規(guī)定法定文件的成果要求附件： 編制內(nèi)容及深度-規(guī)定 統(tǒng)一注釋 電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式 法定圖則法定圖則編制容積率確定指引：規(guī)

12、范開發(fā)強(qiáng)度規(guī)劃與管理，增強(qiáng)公共政策屬性“宏觀結(jié)構(gòu)控制 + 微觀條件修訂” = 六級分區(qū)、地塊面積與交通條件修正強(qiáng)化法定圖則的定量化指標(biāo)，統(tǒng)一技術(shù)平臺，提高法定圖則的科學(xué)性和社會公平性區(qū)位情況距離站點(diǎn)車站綜合定位綜合樞紐站交通接駁站片區(qū)中心站一般站修正系數(shù)200+80%0+60%+40%500+60%0+40%+20%地鐵站點(diǎn)修正系數(shù)表密度分區(qū)IIIIIIIVVVI基準(zhǔn)容積率-1.21.82.22.6 3.2居住用地（R）基準(zhǔn)容積率表法定圖則法定圖則土地混合使用指引:全國最先、鼓勵推進(jìn)土地混合使用順應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、市場建設(shè)的迫切需求避免法定圖則頻繁修改，增強(qiáng)了法定圖則的適應(yīng)性二類居住用

13、地容許30%的商業(yè)、辦公、服務(wù)業(yè)建筑工業(yè)用地容許30%的辦公、商業(yè)和宿舍規(guī)范混合用地：物流用地、研發(fā)用地法定圖則3、近年創(chuàng)新與探索：1、法定機(jī)構(gòu)編制法定規(guī)劃2、深化公眾參與，市民參與全過程3、法定圖則的評估、修訂與維護(hù)以及“一張圖”的建立 4、城市更新單元的實(shí)踐5、城市發(fā)展單元的初步探索順應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)劃工作轉(zhuǎn)變，以城市規(guī)劃精細(xì)化管理和規(guī)劃實(shí)施為主線，積極創(chuàng)新、改革和探索，努力提高法定圖則對于快速發(fā)展城市的適應(yīng)性法定圖則近年探索一：法定機(jī)構(gòu)編制法定規(guī)劃法定規(guī)劃的特點(diǎn)： 主要職能屬于政府公共服務(wù)，技術(shù)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)、 涉及專業(yè)多，需要一支高素質(zhì)、多專業(yè)和穩(wěn)定的人才 隊(duì)伍深圳城市

14、規(guī)劃發(fā)展研究中心的職能： 法定規(guī)劃的編制工作 城市規(guī)劃政策的研究 全市各類城市規(guī)劃技術(shù)管理和技術(shù)服務(wù)工作深圳城市規(guī)劃發(fā)展研究中心的基本情況： 中心性質(zhì)：法定機(jī)構(gòu) 中心定位：政府規(guī)劃師 人員規(guī)模：200人 專業(yè)綜合：城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、交通規(guī)劃、市政規(guī)劃法定圖則近年探索二：深化公眾參與，市民參與全過程規(guī)劃實(shí)施與評價(jià)規(guī)劃后成果公開展示規(guī)劃中期互動討論規(guī)劃前期民意征詢項(xiàng)目任務(wù)書階段公眾參與規(guī)劃編制的發(fā)動、宣傳和普及階段，重點(diǎn)在全面、廣泛收集民意。交換意見、研討交流階段。就主體報(bào)告和專題中的重點(diǎn)問題進(jìn)行開放式的溝通和交流。為規(guī)劃成果審批前公眾意見征詢階段。旨在就階段成果具體內(nèi)容向社會發(fā)布，征求市民意見

15、。開展公眾民意測試，根據(jù)公眾的實(shí)際需要來編制任務(wù)書，建立以需求為導(dǎo)向、以結(jié)果為目標(biāo)和全過程公眾參與的規(guī)劃決策管理。下一步努力的目標(biāo)法定圖則近年探索三：法定圖則的評估、修訂與維護(hù)以及“一張圖”社會問題問題確認(rèn) 議程建立政策規(guī)劃決策政策執(zhí)行效果評估政策修訂政策終結(jié)廣義執(zhí)行廣義決策“規(guī)劃是一個(gè)過程”，通過評估、修訂和維護(hù)等機(jī)制、以及規(guī)劃國土“一張圖”的信息平臺的建立，形成規(guī)劃編制、管理和評估的循環(huán)機(jī)制法定圖則近年探索四：城市更新單元的實(shí)踐保障城市更新單元的整體開發(fā)，增強(qiáng)開發(fā)建設(shè)的靈活性和彈性，只對整體建設(shè)規(guī)模（居住建筑規(guī)模）、配套設(shè)施進(jìn)行控制，弱化具體地塊控制指標(biāo)、內(nèi)部支路的剛性控制法定圖則近年探索

16、五：城市發(fā)展單元的初步探索規(guī)劃實(shí)施市場公眾規(guī)劃主管部門基層政府市政府規(guī)劃主管部門基層政府市場開發(fā)規(guī)劃實(shí)施公眾宏觀規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城市空間發(fā)展模式、規(guī)劃管理模式、規(guī)劃實(shí)施模式的三大轉(zhuǎn)變從“遍地開花”向“打造節(jié)點(diǎn)”轉(zhuǎn)變；由自上而下的目標(biāo)控制向多方協(xié)商、上下互動的過程引導(dǎo)轉(zhuǎn)變；由市級政府主導(dǎo)向市、區(qū)聯(lián)動、多元社會主體共同參與的轉(zhuǎn)變。法定圖則單元范圍劃定單元規(guī)劃方案土地整備單元環(huán)境城市發(fā)展單元基本內(nèi)容規(guī)劃評估規(guī)劃方案規(guī)劃實(shí)施單元發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃銜接項(xiàng)目選擇投資分析拆遷安置投資可行性登記確權(quán)整備補(bǔ)償現(xiàn)狀分析發(fā)展?jié)摿σ庠竻f(xié)商利益協(xié)商功能分區(qū)土地利用設(shè)施布局開發(fā)強(qiáng)度管制分區(qū)發(fā)展協(xié)商土地運(yùn)營出讓流轉(zhuǎn)收益分配土地管理定位指

17、標(biāo)市政府按照城市發(fā)展目標(biāo)要求，選擇具有戰(zhàn)略意義的城市重點(diǎn)地區(qū)，劃定為城市發(fā)展單元，綜合社會經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、土地、開發(fā)建設(shè)，以實(shí)施為目標(biāo)，創(chuàng)新構(gòu)建一種利益協(xié)商、體制改革和制度創(chuàng)新的新型建設(shè)模式二、若干重點(diǎn)城市控規(guī)探索與經(jīng)驗(yàn)背景重點(diǎn)城市主要創(chuàng)新介紹各地創(chuàng)新小結(jié)全國探索全國探索城鄉(xiāng)規(guī)劃法2008年1月1日頒布，強(qiáng)化了控規(guī)的法定性，提高了控規(guī)的權(quán)威性。而城市規(guī)劃編制辦法是在2006年4月1日頒布的，存在一定的不適應(yīng)性。各地城市規(guī)劃紛紛進(jìn)行創(chuàng)新和改革，這些嘗試和探索多是有益的，但作為公共政策，有必要在國家層面統(tǒng)一管理底線。為給國家層面的控規(guī)管理辦法的起草提供技術(shù)支持，建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司2008年12月委托城市

18、規(guī)劃發(fā)展研究中心對各地控規(guī)編制情況進(jìn)行調(diào)研。以下部分城市控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)的介紹，就是在當(dāng)時(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)。全國探索 共識 挑戰(zhàn)編制方法差異明顯，應(yīng)體現(xiàn)地方性特征；編制工作復(fù)雜而艱巨，應(yīng)規(guī)范編制方法和審批要求；公眾參與必要而迫切，應(yīng)明確方法和程序；精細(xì)化與數(shù)字化管理是規(guī)劃管理的發(fā)展趨勢；程序比內(nèi)容更重要，體現(xiàn)控規(guī)的法定特征。規(guī)范編制技術(shù)，處理技術(shù)通用性與地區(qū)差異性之間的矛盾；規(guī)范決策程序，處理決策中公平、合理與效率之間的矛盾；規(guī)范動態(tài)維護(hù)，處理編制穩(wěn)定性與實(shí)施靈活性之間的矛盾。1、各地控規(guī)管理形成的主要共識和面臨的主要挑戰(zhàn)編制決策維護(hù)全國探索 調(diào)研城市分布成都市武漢市南京市廈門市北京市天津市上海市

19、義烏市深圳市廣州市全國探索 2、北京：分層控制街區(qū)層面人口總量用地總量三大公共設(shè)施城市設(shè)計(jì)指引開發(fā)要求地塊層面地塊劃分規(guī)劃功能容積率建筑密度綠地率街區(qū)控規(guī)地塊控規(guī)總體規(guī)劃實(shí)施管理承接總規(guī)分解落實(shí)具體指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施承上啟下分解落實(shí)法定屬性（備案）技術(shù)屬性全國探索 北京:滾動修訂機(jī)制動態(tài)維護(hù)機(jī)制內(nèi)容明確：細(xì)化落實(shí)、調(diào)整修改和完善更新嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞒绦颍核膫€(gè)環(huán)節(jié)會 商上 會上 報(bào)執(zhí) 行全國探索 北京：責(zé)任規(guī)劃師政府角色由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變 適應(yīng)公眾參與要求的一個(gè)有效表達(dá)渠道項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅從事技術(shù)編制工作，同時(shí)擔(dān)當(dāng)著政府、社會和市場之間的協(xié)調(diào)人的角色全國探索 北京：適應(yīng)規(guī)劃管理的土地分類A + B（F）

20、+ X 三大類用地A類用地 政府嚴(yán)格控制的用地，包括各種為城市提供基本支持和服務(wù)的用地；以剛性控制為主，嚴(yán)格控制其用途、規(guī)模和布局B類用地 政府引導(dǎo)下的市場開發(fā)用地，包括住宅、商業(yè)金融、工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）、倉儲用地等；以彈性控制為主，鼓勵多功能混合。其中F為中類（混合用地）X類用地 現(xiàn)階段規(guī)劃意向尚不明確的城市發(fā)展用地，為城市未來發(fā)展提供用地儲備全國探索 2、天津 城市設(shè)計(jì)全覆蓋對控規(guī)手段的完善和補(bǔ)充，同時(shí)也是轄區(qū)政府向市政府提出發(fā)展訴求的通道。分層控制：“單元控規(guī)”和“地塊控規(guī)”單元層次的控規(guī)：重點(diǎn)在總量控制和三大基礎(chǔ)設(shè)施（公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和城市綠地）、防災(zāi)系統(tǒng)、城市重點(diǎn)地區(qū)的景觀要求等，主要立

21、足于法定層面，協(xié)調(diào)公共利益。地塊層次控規(guī)：重點(diǎn)在規(guī)劃實(shí)施所需要的要素指標(biāo)，諸如用地功能、容積率、覆蓋率、綠地率等。地塊控規(guī)是對單元控規(guī)的分解和落實(shí)。全國探索 2、廣州:法定文件 、 管理文件 、技術(shù)文件分離法定文件 是規(guī)定強(qiáng)制性內(nèi)容的文件。充分考慮資源利用、公眾利益和公共安全等因素，具有強(qiáng)制性實(shí)施的約束力，便于公眾理解和監(jiān)督管理文件 是規(guī)劃主管部門實(shí)施規(guī)劃管理的操作依據(jù)。既要體現(xiàn)法定文件的“剛性”原則，又要滿足規(guī)劃管理的動態(tài)需要技術(shù)文件 是法定文件和管理文件的技術(shù)支撐和編制基礎(chǔ)。編制內(nèi)容和深度應(yīng)符合建設(shè)部城市規(guī)劃編制辦法的要求全國探索 2、廈門：控規(guī)編制靈活，貼近管理需求成果構(gòu)成：主件 + 管

22、理圖則 + 附件基于規(guī)劃管理的要求，按需求分類編制。個(gè)案審批與圖則編制相結(jié)合，將社區(qū)層面的規(guī)劃、“項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃研究”等納入控規(guī)管理全國探索 2、南京強(qiáng)制性內(nèi)容界定清晰6211，即“六線”控制、公共設(shè)施用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地控制、高度控制、特色意圖區(qū)控制引導(dǎo)總則 + 執(zhí)行細(xì)則 + 附件總則（強(qiáng)制性執(zhí)行規(guī)定）強(qiáng)調(diào)成果的公開性，讓社會監(jiān)督，修改應(yīng)在征詢公眾意見的基礎(chǔ)上由市政府審批細(xì)則是具體的技術(shù)圖則，在部門內(nèi)部作為行政依據(jù)使用，具有一定的彈性強(qiáng)制性內(nèi)容6211全國探索 2、上海控制性編制單元規(guī)劃嚴(yán)格而言并不屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃范疇，是控制性詳細(xì)規(guī)劃的直接依據(jù)，是控規(guī)編制工作的統(tǒng)籌。控制性詳細(xì)規(guī)劃基本同傳統(tǒng)

23、控規(guī) 市府區(qū)府兩級管理與行政管理體制充分結(jié)合的編制單元系統(tǒng)突出對市場開發(fā)的經(jīng)營性用地的干預(yù)控制重視控規(guī)與上位規(guī)劃的銜接全國探索 上海開發(fā)強(qiáng)度劃區(qū)分級根據(jù)地區(qū)功能、環(huán)境、交通承載力等特點(diǎn)，將中心城劃分為六級強(qiáng)度控制區(qū)，確定每級控制區(qū)內(nèi)的容積率、建筑高度、適宜建筑層數(shù)指標(biāo)控制性編制單元規(guī)劃-開發(fā)強(qiáng)度控制圖中心城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度控制圖特定區(qū)在中心城劃定了獨(dú)立的“特定區(qū)”，是主要的公共活動中心、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、黃浦江和蘇州河沿岸的濱水地區(qū)、工業(yè)園區(qū)。特定區(qū)控規(guī)在編制時(shí)，必須先編制專項(xiàng)規(guī)劃研究，包括開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)在專項(xiàng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上特別確定特定區(qū)劃定全國探索 2、武漢分層編制：控規(guī)導(dǎo)則 + 控規(guī)細(xì)則導(dǎo)則 對

24、應(yīng) 編制單元，5-10平方公里；細(xì)則 對應(yīng) 管理單元，50-100公頃。成果：法定文件 + 指導(dǎo)文件 + 附件法定文件 功能定位、“五線”（紅線、綠線、紫線、黃線、藍(lán)線等）、公共配套設(shè)施等。技術(shù)文件 人口規(guī)模、規(guī)劃用地控制、管理單元劃分、建設(shè)強(qiáng)度指標(biāo)控制等?？匾?guī)控規(guī)導(dǎo)則控規(guī)細(xì)則法定文件指導(dǎo)文件法定文件指導(dǎo)文件全國探索 武漢控制手段多樣化：實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制和指標(biāo)控制局部控規(guī)編制：適用于未編制單元控規(guī)而又急需開發(fā)地區(qū)，具有靈活、快速、適用性強(qiáng)的特點(diǎn)特色意圖區(qū)規(guī)劃控制：重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度通則管理：武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理技術(shù)規(guī)定（試行稿）局部控規(guī)細(xì)則法定文件局部控規(guī)細(xì)則指導(dǎo)文件

25、全國探索 2、成都通則圖則成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定 用以直接指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施管理。內(nèi)容：詳細(xì)規(guī)定容積率、建筑高度、土地兼容性、建筑色彩等修訂：每年修訂一次分層控制大綱圖則和詳細(xì)圖則控規(guī)評估制度控規(guī)每5年滾動修改控規(guī)評估作為技術(shù)支撐全國探索 2、義烏快速發(fā)展小城市的代表，控制與城市快速發(fā)展之間矛盾的典型 金華下轄的縣級市 綜合競爭力列浙江省縣級市第1位 綜合實(shí)力在全國百強(qiáng)縣排名列第10位 95年國家改革開放的試點(diǎn)市控規(guī)編制圍繞項(xiàng)目實(shí)施開展，主動性和適用性較強(qiáng):控規(guī)主要覆蓋中心城和13個(gè)工業(yè)園區(qū) 地方規(guī)劃編制力量較強(qiáng)：“中國義烏市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院”、城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)等六項(xiàng)甲級資質(zhì)義烏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)四期控

26、規(guī)全國探索 3、各地創(chuàng)新小結(jié)一：分層編制上海 單元規(guī)劃 + 控制性詳細(xì)規(guī)劃 武漢 控規(guī)導(dǎo)則 + 控規(guī)細(xì)則廈門 街區(qū)控規(guī) + 社區(qū)控規(guī)北京 街區(qū)控規(guī) + 地塊控規(guī)天津 單元控規(guī) + 地塊控規(guī)成都 大綱圖則 + 詳細(xì)圖則廣州 法定文件+管理文件+技術(shù)文件深圳 法定文件+技術(shù)文件編制不分層的城市：全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)二：分類表達(dá)廈門 主件 + 管理圖則 + 附件南京 總則 + 執(zhí)行細(xì)則 + 附件廣州 法定文件 + 管理文件 + 技術(shù)文件 = 控制性規(guī)劃導(dǎo)則武漢 導(dǎo)則 + 細(xì)則 再進(jìn)一步細(xì)分為：法定文件 + 指導(dǎo)性文件深圳 法定文件 + 技術(shù)文件 = 法定圖則全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)三：分區(qū)控制北京：

27、 更新改造機(jī)遇區(qū)在各個(gè)片區(qū)中都有劃定，占中心城區(qū)總面積的11%。規(guī)劃以落實(shí)城市公共、基礎(chǔ)設(shè)施和道路等為主，一般面積占更新區(qū)總面積的50%左右天津 ：按主導(dǎo)功能將控規(guī)單元劃分為新建區(qū)、提升改造區(qū)、保留區(qū)、保護(hù)區(qū)等四個(gè)主導(dǎo)類型。在編制深度、內(nèi)容、要求、控制手段等方面均有不同南京 武漢 特色意圖區(qū)根據(jù)城市景觀、空間特色、自然和歷史風(fēng)貌保護(hù)等區(qū)域提出特殊控制和管理要求，包括特色展示區(qū)和特色敏感區(qū)上海：特定區(qū)在中心城劃定“特定區(qū)”，包括主要的公共活動中心、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、黃浦江和蘇州河沿岸的濱水地區(qū)、工業(yè)園區(qū)。特定區(qū)在編制控規(guī)時(shí)必須先編制專項(xiàng)規(guī)劃研究，包括開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)在專項(xiàng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上特別確定。深

28、圳 ： 依據(jù)建設(shè)特點(diǎn)和管理要求，將全市法定圖則編制標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)分為基本建成地區(qū)、發(fā)展地區(qū)和特別指定地區(qū)三種類型，具體控制要求有所不同。并在法定圖則編制中增加了城市更新單元規(guī)定。全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)四：通則管理成都成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（在成都俗稱“紅皮書”），對諸如容積率確定、土地兼容性規(guī)定、建筑退界、建筑間距、建筑高度、建筑色彩及道路開口等，都有詳細(xì)規(guī)定。對通則中已有內(nèi)容，控規(guī)編制一般不重復(fù)表述。編制和審批程序同控規(guī)，根據(jù)城市建設(shè)需要，每年修訂一次深圳較早實(shí)現(xiàn)編制通則規(guī)定的城市之一，深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則主要作為規(guī)劃編制的依據(jù)，規(guī)劃未覆蓋地區(qū)，也作為規(guī)劃實(shí)施管理的參考北京 天津 上海均有關(guān)于容積

29、率控制和高度控制等方面的統(tǒng)一規(guī)定，以指導(dǎo)控規(guī)編制和實(shí)施武漢在開發(fā)強(qiáng)度控制方面，制訂了武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理技術(shù)規(guī)定（試行稿），作為規(guī)劃編制及用地建設(shè)強(qiáng)度管理的通則式指導(dǎo)文件全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)五：指標(biāo)控制：強(qiáng)制性+ 指導(dǎo)性各地強(qiáng)制性內(nèi)容的核心內(nèi)容基本一致，包括三大類：總量；公共和市政設(shè)施（含“四線”控制）；城市特色和形態(tài)控制北京 強(qiáng)制性內(nèi)容由街區(qū)控規(guī)規(guī)定，包括總量控制、主導(dǎo)功能、剛性的三大設(shè)施要求（公共設(shè)施、市政設(shè)施、安全設(shè)施）、重大規(guī)模項(xiàng)目和城市設(shè)計(jì)的整體框架等內(nèi)容天津 強(qiáng)制性內(nèi)容由單元控規(guī)規(guī)定，主要包括總量控制、三大基礎(chǔ)設(shè)施（公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和城市綠地）、防災(zāi)系統(tǒng)、城市重點(diǎn)地區(qū)的

30、景觀要求等南京 強(qiáng)制性內(nèi)容為“6211”，“ 6 ”是指六線， “ 2 ”是指公益性公共設(shè)施用地和市政設(shè)施用地，“ 1 ”分別指建筑高度分區(qū)和特色意圖區(qū)武漢 控規(guī)導(dǎo)則和控規(guī)細(xì)則的法定文件為剛性控制內(nèi)容，主要包括功能定位、“五線”（紅線、綠線、紫線、黃線、藍(lán)線等）、公共配套設(shè)施等廈門 “6+2”，“6”指六線控制：道路紅線、綠線、紫線、藍(lán)線、黃線、軌道交通橙線 ，“2”指公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)六：規(guī)劃委員會審議制度有審批權(quán)代表城市：深圳以咨詢?yōu)橹鞔沓鞘校罕本?、天津、上海有審議權(quán)代表城市：廣州、成都全國探索 各地創(chuàng)新小結(jié)七：動態(tài)維護(hù)機(jī)制穩(wěn)定的維護(hù)隊(duì)伍，法定的維護(hù)程序，動態(tài)的

31、“一張圖”管理平臺北京、南京、武漢、廈門、深圳等會 商上 會上 報(bào)執(zhí) 行三、法定圖則與控規(guī)探索的啟示啟示控規(guī)屬性的重新認(rèn)識控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)控規(guī)制度框架改進(jìn)的構(gòu)想1、控規(guī)基本屬性的重新認(rèn)識：“公共政策屬性”控規(guī)由純技術(shù)層面的規(guī)劃成為規(guī)劃審批直接依據(jù)的法定規(guī)劃，已經(jīng)不再是簡單的技術(shù)成果或者技術(shù)手段，它已經(jīng)成為真正意義上的公共政策城市規(guī)劃編制辦法（2006）：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一?！惫舱邔W(xué)分析：“公共政策是執(zhí)政黨和政府采取的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動指南?！?啟示周嵐（2007）

32、：“作為政府管理和調(diào)控城市空間資源的公共政策，作為全社會共同遵循的公共規(guī)則，有必要在整個(gè)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建立起控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋體系?！?；顏麗杰（2008）： “控制性詳細(xì)規(guī)劃是一項(xiàng)以城市科學(xué)為核心的公共政策。公共政策決定了它的根本屬性與最終表達(dá)方式，規(guī)劃只有轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱卟拍芡ㄟ^公共管理落實(shí)到實(shí)際?！?、控規(guī)基本屬性的重新認(rèn)識：“地方性”控規(guī)的定位：一對上落實(shí)城市總體規(guī)劃的宏觀意圖和強(qiáng)制要求，二對下直接指導(dǎo)城市建設(shè)，即土地出讓和項(xiàng)目審批的直接依據(jù)只要是符合總規(guī)和相關(guān)法規(guī)、政策的要求，基本上是屬于地方性事務(wù)。只須按照法定的程序?qū)徟c執(zhí)行，它直接服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的具體要求全國有近70

33、0個(gè)城市，同一個(gè)城市的不同地區(qū)發(fā)展的特性也不完全同，控規(guī)體系與地方的適應(yīng)性是核心目標(biāo) “遵照不同地區(qū)、不同條件和不同的管理要求，制定不同深度的控規(guī)，使控規(guī)保持一種靈活和現(xiàn)實(shí)的調(diào)控姿態(tài)”啟示1、控規(guī)基本屬性的重新認(rèn)識：“不確定性”從根本上來說，城市永遠(yuǎn)是處在不斷的發(fā)展和變化過程之中，它的未來有著很大的不確定性。控規(guī)的作用，是在面對城市未來發(fā)展“不確定”前提下，把這些“不確定”變?yōu)樽钣锌赡艿?、最?yōu)的“可確定”，對某個(gè)地塊、某個(gè)項(xiàng)目土地使用的一種“確定”性安排。啟示2、控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)：“方法的改進(jìn)”城市建設(shè)的”不確定性“和“理想規(guī)劃”之間的矛盾難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的、整齊劃一的控規(guī)編制，對于不同地塊

34、的技術(shù)深度過于高度一致，導(dǎo)致城市或地區(qū)的特色或差別消失重點(diǎn)探索：由現(xiàn)在單一的規(guī)劃技術(shù)手段，走向多類型、不同深度的規(guī)劃控制和引導(dǎo)，針對城市總規(guī)對城市不同地區(qū)發(fā)展的定位，進(jìn)行不同深度、不同指標(biāo)體系、不同控制方式的規(guī)劃控制啟示2、控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)：“質(zhì)量的保證”“大會戰(zhàn)”、 “全覆蓋”、時(shí)間緊、任務(wù)重控規(guī)編制經(jīng)常面臨時(shí)間不足的問題，很多城市委托的控規(guī)編制要求在幾個(gè)月甚至更亂短時(shí)間內(nèi)完成導(dǎo)致控規(guī)頻繁修改，據(jù)部分城市統(tǒng)計(jì)，修改面積達(dá)到80%以上“倉促 ”的編制過程，以及由于對現(xiàn)狀認(rèn)識的不足引發(fā)的問題，常常使控規(guī)的科學(xué)性受到質(zhì)疑啟示2、控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)：“效率的提高”社會上抱怨城市規(guī)劃管理效率

35、低，更多的是對行政審批的程序、時(shí)間“沒譜”，不可“預(yù)計(jì)”！這些不可預(yù)測的環(huán)節(jié)往往成為“權(quán)力尋租”的根源市場經(jīng)濟(jì)需要的不是簡單的“快”，而是“可預(yù)計(jì)”核心對策：公開從申請到審批所需要的確定程序和時(shí)間，把模糊性、不確定性的環(huán)節(jié)，變?yōu)槊鞔_、公開的“可預(yù)計(jì)”機(jī)制啟示2、控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)：“公眾參與的加強(qiáng)”啟示公民控制非參與公民權(quán)力象征參與權(quán)利代表伙伴關(guān)系接受妥協(xié)征詢意見提供信息教育后執(zhí)行執(zhí)行操作公民參與的階梯：3個(gè)層次、8種形式目前我國的總體水平2、控規(guī)工作面臨的主要挑戰(zhàn)：“自由裁量權(quán)”的監(jiān)督“自由裁量權(quán)”的濫用是行政腐敗的溫床，但是控規(guī)的剛性、權(quán)威性也會對規(guī)劃的不確定性和適應(yīng)性產(chǎn)生影響，導(dǎo)致規(guī)

36、劃效率不高等問題各地方在控規(guī)的編制技術(shù)辦法創(chuàng)新上“各有千秋” ，但都有一個(gè)共同的“難言之隱”不得不盡可能地規(guī)避過于苛刻的“公開性”與“程序性”要求。凡屬曾經(jīng)在容積率或用地功能調(diào)整上出過廉政問題的，一般都對規(guī)劃管理的“自由裁量權(quán)”唯恐避之不及，都會不程度地把“自由裁量權(quán)”主動交給程序。啟示3、控規(guī)制度框架改進(jìn)的構(gòu)想：基本原則一、公開化原則： 每一個(gè)階段的工作，都應(yīng)該確保信息向社會完全公開二、整體性原則： 平衡好“程序與內(nèi)容”、“公平、公正與公開”，以及“質(zhì)量、效率與效益”的關(guān)系三、可預(yù)見性原則：明確每一個(gè)程序所需要的時(shí)間，程序法定化，使可能的結(jié)果變得“可預(yù)見”四、法定化原則： 明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)

37、任五、精細(xì)化原則： 每一個(gè)地塊的規(guī)定必須是明確、準(zhǔn)確、精細(xì)的，真正能起到“依據(jù)”的作用啟示3、改進(jìn)構(gòu)想一：加強(qiáng)控規(guī)編制的計(jì)劃性規(guī)劃主管部門制定的控規(guī)年度編制計(jì)劃，經(jīng)市政府審批同意后，應(yīng)及時(shí)向社會公開，特別向控規(guī)所涉及的地區(qū)居民公開。確?？匾?guī)編制從一開始即能與利益相關(guān)人保持對話，收集民意，為控規(guī)的編制創(chuàng)造條件。深圳經(jīng)驗(yàn)：每年根據(jù)近期以及年度建設(shè)計(jì)劃，確定法定圖則編制計(jì)劃，報(bào)規(guī)劃委員會審批后執(zhí)行啟示3、改進(jìn)構(gòu)想二：加強(qiáng)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性國內(nèi)過分市場化的編制組織模式，導(dǎo)致了控規(guī)技術(shù)錯(cuò)誤多、分析不嚴(yán)謹(jǐn)、修改量大，甚至與現(xiàn)狀資料相去甚遠(yuǎn)等全國各地普遍存在的問題控規(guī)是法定規(guī)劃，其制定是一個(gè)城市公共政策的制定過程，它的制定、實(shí)施與完善是一個(gè)動態(tài)的過程，而且動輒涉及巨大的利益，這是政府的職責(zé)，應(yīng)由相對穩(wěn)定的技術(shù)隊(duì)伍進(jìn)行編制香港和新加坡，其法