規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的幾個(gè)問題為世界銀行遠(yuǎn)程培訓(xùn)項(xiàng)目準(zhǔn)備李新民2003年6月規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)（SEA）的主要技術(shù)原則1、規(guī)劃環(huán)評的“整體性”、”一致性”原則：“規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)當(dāng)把與該規(guī)劃相關(guān)的政策、規(guī)劃、計(jì)劃--作整體性考慮?！薄癝EA的工作--應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃的層次---相一致”2、整體性、一致性考慮涉及到規(guī)劃的可持續(xù)性和環(huán)境目標(biāo)的關(guān)系，環(huán)境目標(biāo)與指標(biāo)的關(guān)系。規(guī)劃目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)：1、每一個(gè)規(guī)劃都有一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)，即使是沒有闡明目標(biāo)的規(guī)劃其目標(biāo)也是存在的。2、一個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)是分層次的。一般來說，一個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)涉及到經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等各方面，但也可能表述為單一目標(biāo)。3、規(guī)劃目標(biāo)可以導(dǎo)致產(chǎn)生環(huán)境目標(biāo)，如減少能源的消耗，尋求能量來源的多樣化以保護(hù)自然和社會環(huán)境，同時(shí)也可促使產(chǎn)生一些更加具體的目標(biāo)，例如“減少氮氧化物的排放”等等。4、一些規(guī)劃中可能考慮了環(huán)境，如在規(guī)劃中規(guī)定了應(yīng)保護(hù)的具有特別敏感性的風(fēng)景區(qū)或特殊生態(tài)環(huán)境，但更多的考慮則是經(jīng)濟(jì)增長。5、大部分的規(guī)劃是多目標(biāo)結(jié)合的，但多個(gè)目標(biāo)之間可能并不完全相互兼容，這種不兼容導(dǎo)致環(huán)境影響?！癝EA本身并不在這些目標(biāo)的優(yōu)先順序中做出平衡,而是為一個(gè)決策過程提供信息”。

6、大部分規(guī)劃是在缺乏大量環(huán)境基礎(chǔ)信息的情況下制定的，因此要想設(shè)定合適的環(huán)境目標(biāo)是很困難的。任何一個(gè)部門對實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的作用都是有限的。例如，即使是最好的土地利用規(guī)劃，其本身都不會實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然的利益。7、設(shè)定“和諧”的環(huán)境目標(biāo)是規(guī)劃環(huán)評首要任務(wù)，環(huán)境目標(biāo)應(yīng)該包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)選擇、法律要求和履行國際協(xié)議。8、一個(gè)規(guī)劃可能會受到較高層次規(guī)劃的影響，同樣也會影響其它較低層次的規(guī)劃。規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)也將受其影響。9、環(huán)境目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)有利于決策協(xié)調(diào)并能將所有決策的因素綜合考慮。10、SEA的層次化有助于實(shí)施規(guī)劃的層次化，而層次化的規(guī)劃又有助于增加SEA有效性。總之，規(guī)劃環(huán)評可通過有關(guān)部門和公眾的討論確定環(huán)境目標(biāo)，并與不同層次的規(guī)劃目標(biāo)聯(lián)系起來。

替代方案問題實(shí)現(xiàn)相同的規(guī)劃目標(biāo)會有不同的方案,多方案的論證和備選有助于決策者決策：哪一個(gè)環(huán)境代價(jià)最低,哪一個(gè)可以在矛盾中達(dá)到最好的平衡，替代方案是不可或缺的，從環(huán)境角度講其包括：1、“什么都不做”或是“繼續(xù)保持目前的狀態(tài)”（即“零”方案）2、減少需求方案。例如通過定量供水以減少對水的需求，同時(shí)也滿足需求。3、不同位置的方法，例如在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)或新建的城鎮(zhèn)中建造新的房屋。4、提供能達(dá)到相同目標(biāo)的不同類型的發(fā)展模式，例如用天然氣、風(fēng)力發(fā)電等。5、在SEA中所考慮的任何備選方案都應(yīng)當(dāng)是可操作的。這些方案應(yīng)當(dāng)在一個(gè)較大范圍內(nèi)是可行的。一般來說，備選方案可由專家討論完成，也可利用一些技術(shù)，如投資－效益分析和目標(biāo)完成矩陣，也可基于公眾咨詢結(jié)果完成。對規(guī)劃描述的要求

1、解釋規(guī)劃的意義。“這可能是SEA中最難的一部分”。許多SEA都是從這一階段開始的，而不是從解釋規(guī)劃目標(biāo)開始。2、表述規(guī)劃的具體內(nèi)容。一般情況，規(guī)劃的層次越高越難以描述。政策的描述可能會非常的粗糙，而對規(guī)劃的描述也不可能要求象項(xiàng)目的EIA那樣詳細(xì)。3、規(guī)劃的描述可分類進(jìn)行。即分階段、分類別、分性質(zhì)進(jìn)行。4、描述實(shí)施規(guī)劃的時(shí)間性，例如規(guī)劃實(shí)施是十年還是五十年？規(guī)劃的時(shí)間跨度越長，就越可能將可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的承受力相結(jié)合，但對影響的預(yù)測的不確定性也就越大。反之亦然。5、規(guī)劃的描述應(yīng)明確幾項(xiàng)內(nèi)容，包括：l

規(guī)劃實(shí)施若干年后對發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)期，l

列出規(guī)劃實(shí)施的保障措施清單l

給出詳細(xì)的線性發(fā)展規(guī)劃路線圖l

用地圖繪出未來發(fā)展的地帶，例如城市發(fā)展土地利用的新建或擴(kuò)展的區(qū)域

l

用地圖繪出環(huán)境限制區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)等。確定范圍1、確定范圍的目的是識別那些將會影響決策的關(guān)鍵的環(huán)境問題，并如何對這些問題進(jìn)行評估。因此，確定范圍可能是確保SEA有效性最關(guān)鍵的一步。一個(gè)規(guī)劃涉及到多種活動，受到許多法律和政策的制約，可選擇的范圍很大，因而其范圍的確定要比一個(gè)項(xiàng)目要復(fù)雜的多。盡管一個(gè)規(guī)劃潛在的環(huán)境影響范圍很大，但只有其中一部分會對決策起關(guān)鍵作用。對其它部分的研究將會耗費(fèi)時(shí)間和金錢，而帶來的卻是很小的利益。例如，鐵路路網(wǎng)規(guī)劃的影響可能主要是土地利用的改變、能源的消耗、空氣和噪聲污染以及安全，這些對決策都具有重要作用。同樣，一項(xiàng)對危險(xiǎn)化學(xué)品的處理規(guī)劃，最重要的影響是化學(xué)物質(zhì)的突然釋放所造成的影響，因而只需考慮突發(fā)事件的防控。2、不同的規(guī)劃對應(yīng)于不同類型的影響。一項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響可分為當(dāng)?shù)氐模瑓^(qū)域的或全國的影響。因此，例如國家層次規(guī)劃的SEA首要的重點(diǎn)應(yīng)放在全國問題上，區(qū)域的SEA重點(diǎn)是區(qū)域的問題等等。但是，大尺度的SEA需要考慮更多的區(qū)域問題，因?yàn)檫@些問題在大尺度的范圍內(nèi)有很大的影響。例如，盡管一個(gè)國家層次規(guī)劃的SEA可能主要強(qiáng)調(diào)的是國家和特定的地點(diǎn)，但其更需要考慮對許多區(qū)域地點(diǎn)累積性的影響。同樣，一個(gè)區(qū)域?qū)哟蔚腟EA也需要考慮全國的問題，如生物多樣性，因?yàn)閰^(qū)域?qū)哟蔚男袆又饾u會導(dǎo)致全國層次的改變。確立環(huán)境指標(biāo)1、指標(biāo)用以衡量和反映環(huán)境趨勢的具體狀況。在SEA中，指標(biāo)被用來衡量和描述環(huán)境的基本狀況和預(yù)測的影響，比較備選方案，并監(jiān)測規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施情況。2、環(huán)境指標(biāo)通常有三種類型：環(huán)境現(xiàn)狀（質(zhì)量）的指標(biāo)（例如Nox水平），其表征的是目前的環(huán)境狀況；影響或壓力指標(biāo)（如Nox排放量），其衡量的是人類對環(huán)境的影響；行動指標(biāo)（措施落實(shí)），其衡量的是各個(gè)規(guī)劃實(shí)施部門是否或是如何完成要求的行動。3、行動指標(biāo)是規(guī)劃的一部分，與環(huán)境措施的實(shí)施相聯(lián)系。、4、指標(biāo)作為衡量可持續(xù)發(fā)展的一種手段被廣泛應(yīng)用。指標(biāo)可以以規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)、相關(guān)的法律、規(guī)章或是當(dāng)前的監(jiān)測為基礎(chǔ)。SEA中選擇的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)保證：

個(gè)體或是整體都是有意義的

代表關(guān)鍵問題l

反映的是區(qū)域和當(dāng)?shù)氐内厔輑

基于正確的科學(xué)原理和假設(shè)

信息的收集相對容易，并且可利用的信息應(yīng)當(dāng)在合理的時(shí)間范圍內(nèi)在某一清楚的假設(shè)條件下，可以產(chǎn)生可重復(fù)的結(jié)果l

l

環(huán)境狀況的描述1、環(huán)境狀況描述的目的是說明環(huán)境的現(xiàn)存狀態(tài)，，規(guī)劃的影響可以由開發(fā)前和開發(fā)后環(huán)境狀況的差異來衡量。其目的也是為了識別環(huán)境問題，并為接下來的影響預(yù)測和監(jiān)測提供信息。因此，環(huán)境狀況的描述包括對相關(guān)環(huán)境和沒有實(shí)施規(guī)劃未來的環(huán)境狀況，環(huán)境狀況的描述一般同環(huán)境指標(biāo)相聯(lián)系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是在確定范圍過程中所識別的關(guān)鍵部分。。2、環(huán)境狀況的描述所需達(dá)到的詳細(xì)程度和數(shù)量水平隨規(guī)劃的層次和數(shù)據(jù)的可獲得性的不同而變化。對當(dāng)?shù)鼗蛞?guī)劃的SEA所需的環(huán)境描述可能要比國家層次或是政策的SEA更加需要詳細(xì)。對有些規(guī)劃來說，對其環(huán)境狀況的描述與那些項(xiàng)目的環(huán)境狀況描述相似。另外一種情況，若分析的活動范圍很廣，則環(huán)境狀況描述的范圍可能也會很廣。3、收集和分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在的問題，由于大部分SEA涉及的范圍較大，且影響的范圍較廣，因而基礎(chǔ)信息的來源不足以覆蓋所有范圍，現(xiàn)存的數(shù)據(jù)可能僅僅基于幾個(gè)點(diǎn)，也可能在區(qū)域之間不相一致，也可能與的邊界不相匹配。另一方面，SEA的數(shù)據(jù)量增長很快，如遙感技術(shù)和GIS的快速發(fā)展。4、環(huán)境的狀況在不斷的改變，對其描述也應(yīng)當(dāng)包括對未來環(huán)境狀況的預(yù)測。沒有實(shí)施規(guī)劃的未來環(huán)境狀況的描述可基于以下幾點(diǎn)預(yù)測，現(xiàn)存趨勢的推斷、當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展計(jì)劃、廢物處置和礦物開發(fā)計(jì)劃，運(yùn)輸政策和規(guī)劃等。5、其它關(guān)于未來變化的假設(shè)是用一些參數(shù)（如人口的增長，交通的增長和廢物的產(chǎn)生等）確定范圍和環(huán)境狀況。6、許多技術(shù)已經(jīng)用于描述環(huán)境狀況。GIS是一個(gè)很好的工具，可在數(shù)據(jù)表中分析數(shù)據(jù)，其視覺的效果是一種有效的交流工具；但是，比較難。影響的預(yù)測1、影響的預(yù)測包括影響的類型、范圍：國際、國內(nèi)、區(qū)域或局地的；短期的或是長期的；直接或是間接的；累積的；可逆或不可逆的；分配效應(yīng)的（影響到了不同的區(qū)域或不同的受體）；可緩解或是難以緩解的2、強(qiáng)調(diào)影響環(huán)境的因果性（例如能量的消耗），3、列出影響清單以說明規(guī)劃是否產(chǎn)生了影響，有時(shí)需要更為細(xì)節(jié)的信息，4、影響的兼容性和一致性，可用于檢測規(guī)劃內(nèi)部是否具有一致性5、情況分析地圖重疊或是GIS展示6、各種指數(shù)，指標(biāo)或其它方法，如棲息地可持續(xù)性指數(shù)等7、計(jì)算模型，例如基于機(jī)動車的類型、數(shù)量、使用率和燃料使用的假設(shè)考慮，來預(yù)測可能的環(huán)境污染8、專家意見9、SEA一個(gè)重要的任務(wù)是評價(jià)間接和積累的影響，而項(xiàng)目EIA中的方法難以滿足這一要求。影響的預(yù)測應(yīng)當(dāng)與在確定范圍階段中所識別的問題相聯(lián)系起來，也應(yīng)當(dāng)與受影響區(qū)域的環(huán)境狀況相聯(lián)系。分析一個(gè)規(guī)劃影響的詳細(xì)程度通常要低于一個(gè)項(xiàng)目的程度。而許多情況下，需要的僅僅是對未來影響的類型和程度的一個(gè)比較簡單的分析。10、在SEA中的影響預(yù)測涉及高層次的不確定性，考慮的問題為規(guī)劃將如何被轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目或活動，未來環(huán)境可能的狀況，其它規(guī)劃和項(xiàng)目的影響，在未來技術(shù)或經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的變化和承載力。11、為減少SEA中影響預(yù)測的不確定性，項(xiàng)目EIA的方法也可用，包括：將假設(shè)分類，例如其它規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行范圍預(yù)測以反映不確定性，而不是給出精確的數(shù)字基于不同情況的預(yù)測，反映未來可能的事件和狀況預(yù)測最差情況的影響，采取預(yù)先防治的方法準(zhǔn)備偶然性事件的計(jì)劃進(jìn)行敏感性分析，以保證改變那些預(yù)測所基于的假設(shè)不會影響到預(yù)測的結(jié)果使用多種方法測量影響的評估和比較備選方案影響的評估涉及到對未來可能的影響的大小和類型進(jìn)行目標(biāo)預(yù)測，并作出評估以確定這些影響是否重要。包括測試所預(yù)測的影響是否與規(guī)劃的目標(biāo)相一致，以及基于專家判斷的重要性。環(huán)境的敏感性根據(jù)區(qū)域的利用狀況和可能的受到的影響而不相同。在許多情況下，為野生生物，風(fēng)景區(qū)和考古利益所指定的地點(diǎn)會表明敏感的位置。居住在區(qū)域內(nèi)的人越多，與人類有關(guān)的影響如交通和噪音的敏感性也就越大。重要性的標(biāo)志可基于一些標(biāo)準(zhǔn)（如規(guī)章和指導(dǎo)方針），規(guī)劃的目標(biāo)和問題（如可持續(xù)性或承載力，公共意見）。影響的評估涉及到許多假設(shè)和價(jià)值的判斷，這些都可影響SEA的結(jié)果。在評估影響時(shí)應(yīng)將假設(shè)和內(nèi)在的價(jià)值分類，并盡可能地用一種系統(tǒng)的方式作出評價(jià)。用現(xiàn)行規(guī)劃來嘗試的方法可能有助于克服這些困難，還會識別出未來計(jì)劃中可能會發(fā)生的變化。影響的評估最常用的方法是矩陣法，其將每一個(gè)影響的重要性的各個(gè)方面都進(jìn)行了總結(jié)概括，例如規(guī)模、問題發(fā)生的可能性和連續(xù)性。評價(jià)規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境是否是最佳的最有效地方式，是同其他的類似規(guī)劃相比較。這將會闡明各種目標(biāo)的相對重要性，使決策過程更加透明。比較可選擇的規(guī)劃最常用的方法是矩陣法，將備選規(guī)劃放在一條軸線上，環(huán)境的組成部分放在另一軸線上。這些矩陣可以是定量化的和精確的或是可描述的，可以將專家的判斷化成幾個(gè)象征符號。最后的選擇是一個(gè)綜合過程，是平衡一個(gè)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境共同作用的結(jié)果。但是，為識別更為環(huán)境友好的選擇方法包括備選方案的影響比較，各種其它方法和專家的判斷。這一結(jié)果可出現(xiàn)在SEA報(bào)告中，或保留在內(nèi)部不公開。緩解措施SEA過程的目的在于將規(guī)劃造成的消極影響最小化，使其不再重要，并將積極的影響最大化，盡可能提高環(huán)境質(zhì)量。緩解措施可被定義為避免、減少、修復(fù)或補(bǔ)償一項(xiàng)規(guī)劃所造成的影響。廣義來講，對環(huán)境和社會最好的是避免影響，接著是減少，修復(fù)和補(bǔ)償。SEA高于項(xiàng)目EIA的主要的好處是其在早期或是一個(gè)更為合適的決策階段考慮大范圍的緩解措施以避免影響的發(fā)生。與項(xiàng)目的相比，在規(guī)劃層次的緩解措施可能更加具有戰(zhàn)略性和前瞻性。例如，SEA允許敏感環(huán)境區(qū)域在制定計(jì)劃期間避免影響，而不是考慮每個(gè)發(fā)展建議的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。也可以將一項(xiàng)行為的負(fù)面影響被另一個(gè)發(fā)展積極的利用。同時(shí)還可以采取大范圍的積極的緩解措施?？赡艿木徑獯胧┦牵簂

計(jì)劃未來的發(fā)展以避免破壞敏感地l

約束或?yàn)榈蛯哟蔚囊?guī)劃建立框架。這包括對低層次規(guī)劃和項(xiàng)目的SEA的要求，或是為由規(guī)劃所產(chǎn)生項(xiàng)目的實(shí)施的特別要求l

建立或是投資新的休閑和自然保護(hù)區(qū)l

為規(guī)劃的實(shí)施建立管理的指導(dǎo)方針l

為敏感的或稀有的野生生物物種或棲息地和當(dāng)?shù)氐臅r(shí)宜度重新選址緩解措施可由環(huán)境部門和公眾來檢驗(yàn)。有些緩解措施可能會帶來另外的經(jīng)濟(jì)或是社會甚至是其它環(huán)境方面的代價(jià)。例如，使用公路建設(shè)廢物焚化的方法可以減少廢物管理的環(huán)境問題，但卻又導(dǎo)致公路建設(shè)的環(huán)境問題。一旦緩解措施被確立，