淺談農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的困境與創(chuàng)新

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品制度變遷困境制度創(chuàng)新

[論文摘要]農(nóng)村公共產(chǎn)品對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會開展具有重要的作用。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了不同歷史時(shí)期的變遷，其在變遷中的途徑依賴導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的低效率，形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的困境。而要破解這種困境，就需要進(jìn)展制度創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民消費(fèi)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或效勞。農(nóng)村公共產(chǎn)品對于進(jìn)步農(nóng)民生活程度、改善農(nóng)村消費(fèi)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會開展具有重要作用。建國以后，我國農(nóng)村的根本經(jīng)營制度雖幾經(jīng)變革，但以制度外籌資方式為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度卻無本質(zhì)性的改變。城鄉(xiāng)有別的供給政策和以制度外財(cái)政為主的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度不僅造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的沉重，而且形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的低效率，抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開展。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的困境

長期以來，城鄉(xiāng)非平衡的公共財(cái)政政策和以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏、供給主體權(quán)責(zé)失衡、“自上而下〞的決策機(jī)制偏離農(nóng)民需求等一系列問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)展，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了這種困境。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏

建國后，我國實(shí)行以工業(yè)化和城市化為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)開展戰(zhàn)略，伴隨著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的形成，我國的公共產(chǎn)品供給體制也形成了城鄉(xiāng)政策有別的二元供給格局。長期以來，政府的公共財(cái)政政策向城市傾斜，而對農(nóng)村提供的以公共財(cái)政為支撐的公共產(chǎn)品卻極為有限。以國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出為例，1991－2022年，國家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比重分別占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(從1998年起，“農(nóng)業(yè)根本建立支出〞包含增發(fā)國債安排的支出)。由此我們可以看出，1991年以來我國用于農(nóng)業(yè)的支出所占國家財(cái)政總支出的比重不僅低，而且總體呈下降的趨勢。

國家公共財(cái)政資金對農(nóng)村投入的缺乏造成了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“缺位〞。而其“缺位〞所形成的資金缺口那么需要通過制度外籌資的方式由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種“缺位〞，一方面，造成了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、增收困難；另一方面，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量的嚴(yán)重缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2022年底，全國還有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50124個(gè)行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多數(shù)農(nóng)村公路也是缺橋少涵、路況差。并且，全國還有近50％的村沒有用上自來水。1994－2000年，國家預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57．7％，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了40％多的本應(yīng)由國家承擔(dān)的教育費(fèi)用。自1990－2000年，占全國總?cè)丝?0％-70％的農(nóng)村人口只享用了32％－33％的衛(wèi)生總費(fèi)用，廣闊農(nóng)民根本上長期處于自費(fèi)醫(yī)療狀態(tài)。按照享受社會保障的從業(yè)人員計(jì)算，農(nóng)村社會保障覆蓋率只有3％，而且，農(nóng)村還有1／3的五保戶得不到供養(yǎng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重缺乏，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的開展，阻礙了社會主義新農(nóng)村的建立。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)權(quán)的失衡

這主要表達(dá)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的權(quán)責(zé)非平衡上。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原那么合理劃分各級政府的責(zé)任，純公共產(chǎn)品或全國受益的公共產(chǎn)品由中央政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品或部分地區(qū)受益的公共產(chǎn)品那么由地方政府負(fù)責(zé)。1982年，我國?憲法?賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廣泛的事權(quán)，?憲法?規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會開展方案、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、方案生育等行政工作。〞與之相比，其財(cái)權(quán)卻極為有限。1994年的財(cái)政“分稅制〞改革，造成了財(cái)權(quán)和財(cái)政收入的上移，中央政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重已經(jīng)穩(wěn)定在50％左右，而處在政府級次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于處于政府間博弈的不利地位，最終造成了稅源缺乏、共享稅比例低、財(cái)政收入大幅度減少的場面。法律雖然明確規(guī)定了村組織的事權(quán)，但由于村不是我國的一級政府，因此沒有稅收的權(quán)利，其用于公共事物的所需資金都通過“費(fèi)〞的形式解決。而隨著稅費(fèi)改革的進(jìn)展，村組織沒有了收費(fèi)的權(quán)利，這對于沒有工業(yè)企業(yè)的村組織來說，就等于失去了集體收入的全部來源，而原有的大量的事權(quán)卻沒有改變。這就使得村組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上處境為難。

(三)“自上而下〞的決策機(jī)制偏離了農(nóng)民的需求

與農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外籌資方式相伴而生的是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“自上而下〞的決策機(jī)制。在這種決策機(jī)制下，公共產(chǎn)品的供給決策主要是由政府而非農(nóng)民作出的。政府對公共產(chǎn)品的供給偏好代替了農(nóng)民的需求偏好，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給起決定作用的不是農(nóng)民的需求，而是上級的行政命令。相對于政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入缺乏的“缺位〞而言，“自上而下〞的決策機(jī)制可以稱為政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的“越位〞。在這種供給體制下，對農(nóng)村提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品根本上都是由上級政府決定的。并且由于政府的決策并非完全理性，所以這種“自上而下〞的決策機(jī)制并不能真正反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的偏好，政府所提供的公共產(chǎn)品也并不一定能滿足農(nóng)民的需求。

政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制上的“越位〞還導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給構(gòu)造上的失衡。長期以來在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的重“準(zhǔn)〞輕“純〞、重“硬〞輕“軟〞的傾向，導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量缺乏的同時(shí)，還出現(xiàn)一部分供給過剩。主要表現(xiàn)為在壓力型行政體制下，能在短期內(nèi)見效的、表達(dá)政府官員政績的、能為上級指導(dǎo)看得見的“政績工程〞和“面子工程〞建立過多，參與農(nóng)村公共管理的機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編，一些基層政府建立的中心廣嘗辦公大樓遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)開展程度。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新

“所謂制度創(chuàng)新是指社會標(biāo)準(zhǔn)體系的選擇、創(chuàng)造、新建和優(yōu)化的通稱，包括制度的調(diào)整、完善、改革和更替等。〞按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度創(chuàng)新的動(dòng)因在于創(chuàng)新主體即政府和農(nóng)民期望獲得更大的“潛在利潤〞，即通過農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會更好地開展。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)稅的取消使本來就是低效率的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度失去了制度依存，這就為我們進(jìn)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新提供了更大的制度空間。我們可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的重構(gòu)。

(一)建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局

這是重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度應(yīng)該解決的首要問題。長期以來形成的城鄉(xiāng)非平衡的公共產(chǎn)品供給體制對于促進(jìn)我國工業(yè)化和城市化的開展曾經(jīng)起到了非常重要的作用，但是，在新的歷史開展時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)改變城鄉(xiāng)二元的供給體制，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局。這是因?yàn)?，一方面，建立社會主義新農(nóng)村必須加大對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給，包括農(nóng)村根底設(shè)施建立、農(nóng)業(yè)科技研究、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村文化事業(yè)等都需要政府的財(cái)政投入。從一定意義上講，建立社會主義新農(nóng)村的過程實(shí)際上就是加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的過程。另一方面，如今我們國家已經(jīng)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的開展階段，已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村〞的才能。因此，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制首先就應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局，按照統(tǒng)一、平等的原那么，建立“覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共財(cái)政和由公共財(cái)政所支撐的公共物品供給體系〞，“使包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全體國民都能享受到平等的國民待遇〞。這是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏問題的根本措施。而要建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局，還應(yīng)該破除當(dāng)前的各種體制性障礙。最根本的就是以改革現(xiàn)行的戶籍制度為打破口，改變長期以來形成的城鄉(xiāng)二元場面。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)一體化。

(二)明確界定各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)

提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的最根本職能。由于公共產(chǎn)品外部性的存在，企業(yè)或個(gè)人一般不愿或無法提供公共產(chǎn)品。因此，由公共產(chǎn)品的性質(zhì)所決定，政府應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品的最主要提供者。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府主體分為中央、盛市、縣、鄉(xiāng)五級。那么，什么樣的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，而什么樣的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)呢?這就需要根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)和受益范圍兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合來劃分公共產(chǎn)品的類別及其供給主體。一般認(rèn)為，全國性的公共產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而區(qū)域性的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品那么宜根據(jù)受益范圍的大小由不同層次的地方政府提供。詳細(xì)來說，農(nóng)業(yè)根底科學(xué)研究、大江大河的治理等宜由中央政府提供；而農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)民合作醫(yī)療等宜以省級政府為主，由中央政府和省級政府共同提供；地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村電網(wǎng)等由市級或縣政府負(fù)責(zé)；而鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路等根底設(shè)施建立等宜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，由上級政府給予財(cái)政支持。

(三)加大財(cái)政對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度

這是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要措施。分稅制施行以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。從2022年起，中央財(cái)政每年通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政782億元，地方財(cái)政也將安排250億元解決因免征農(nóng)業(yè)稅而產(chǎn)生的財(cái)政缺口，但這仍然不能滿足農(nóng)村社會開展的需要。因?yàn)橹醒氲霓D(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因稅費(fèi)改革帶來的財(cái)政缺口，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不可能覆蓋到。針對這種狀況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立標(biāo)準(zhǔn)、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原那么，增加對農(nóng)村的投入。在此根底上，完善盛市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)展合理轉(zhuǎn)移。對于東部經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，那么需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的根本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)視機(jī)制，防止挪用和截留，以進(jìn)步資金的使用效率。

(四)建立“自下而上〞的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

長期以來形成的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下〞的決策機(jī)制不僅導(dǎo)致了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“越位〞，而且造成了公共產(chǎn)品供給構(gòu)造的失衡。對此，我們應(yīng)將上級政府偏好根底上的決策機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢哉鎸?shí)顯示農(nóng)民意愿的“自下而上〞的決策機(jī)制，通過“自下而上〞的公共決策機(jī)制，將公共產(chǎn)品的選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來。這樣不僅可以防止政府的“越位〞，而且可以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率?！白韵露熄暃Q策機(jī)制的建立可與農(nóng)村的民主政治建立相結(jié)合，通過農(nóng)村民主制度的建立和開展，推動(dòng)農(nóng)民參與公共產(chǎn)品決策，通過進(jìn)步農(nóng)民的組織化程度，更好整合他們的需求意愿。首先，應(yīng)建立農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制。通過村民代表大會或村民代表會議對所需要的公共產(chǎn)品進(jìn)展表決，以使農(nóng)民的需求偏好得到表達(dá)。其次，改革農(nóng)村基層組織指導(dǎo)人的產(chǎn)生方法，變?nèi)蚊茷檫x舉制，使農(nóng)村基層指導(dǎo)人均由基層民主選舉產(chǎn)生，使其可以代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民負(fù)責(zé)。再次，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村的“一事一議〞制度。應(yīng)進(jìn)步農(nóng)民對“一事一議〞的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)展民主表決。最后，應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息的對稱。政府和村組織應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的信息公開透明，這是農(nóng)民進(jìn)展決策的前提。而且，基層政府和村組織應(yīng)真實(shí)反映農(nóng)民意愿，這是“自下而上〞的決策機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的保證。

(五)積極引導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的重構(gòu)，不僅要強(qiáng)調(diào)政府的作用，而且應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，以形成政府主導(dǎo)的多元供給格局。農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化改革內(nèi)容主要是通過改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化和籌資渠道的多元化，以更好地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。首先，對于農(nóng)村的部分公共產(chǎn)品如小型水利設(shè)施等，政府可以按照“誰投資、誰受益〞的原那么，明確界定產(chǎn)權(quán)，解決收益外溢問題，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的更充分供給。其次，政府可以把公共產(chǎn)品的“消費(fèi)〞與“供給〞區(qū)別開來。對于某些公共產(chǎn)品，政府可以通過市場方式承包給某些企業(yè)消費(fèi)，這樣既可以降低本錢，又可以防止政府的壟斷經(jīng)營。最后，政府應(yīng)在農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化改革的過程中發(fā)揮積極作用，而不應(yīng)簡單地把公共產(chǎn)品的供給推向市常研究說明，農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化改革的成功與政府對其的政策引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)、支持是密不可分的。因此，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化改革，政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制，提供市場化改革的良好的制度環(huán)境(制度本身其實(shí)就是公共產(chǎn)品)以保證市場化改革的順利進(jìn)展。

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