PAGEPAGE9宋才發(fā)：農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問(wèn)題探討農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問(wèn)題探討宋才發(fā)向葉生作者簡(jiǎn)介宋才發(fā)（1953—），漢族，湖北省武穴市人，法學(xué)博士，國(guó)家二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師。中央民族大學(xué)原法學(xué)院院長(zhǎng)兼民族法學(xué)研究所所長(zhǎng)，主要從事民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究。向葉生（1977—），侗族，湖南懷化人，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2013級(jí)在讀博士生，研究方向：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究?；痦?xiàng)目：論文為宋才發(fā)主持的國(guó)家“985工程”中央民族大學(xué)第三期建設(shè)重點(diǎn)立項(xiàng)項(xiàng)目：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究（項(xiàng)目編號(hào)：CUN985-3-2）；吳大華、宋才發(fā)中標(biāo)的2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《建設(shè)社會(huì)主義民族法學(xué)體系，維護(hù)民族大團(tuán)結(jié)研究》（批準(zhǔn)號(hào)為:14ZDC025）的成果之一。（中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100081）摘要：農(nóng)村土地集體所有是三權(quán)分置的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是三權(quán)分置的前提，流轉(zhuǎn)地用于糧食生產(chǎn)是三權(quán)分置的關(guān)鍵。必須健全農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，開(kāi)展農(nóng)民對(duì)集體土地資產(chǎn)股份占有權(quán)試點(diǎn)，開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。關(guān)鍵詞：土地集體所有權(quán)；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2014年9月29日第五次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中提出，要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的格局習(xí)近平在審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》時(shí)指出：“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！绷?xí)近平在審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》時(shí)指出：“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”新華社.習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)把改革方案質(zhì)量關(guān)督察關(guān)確保改革改有所進(jìn)改有所成[N].人民日?qǐng)?bào),2014-09-30(01).一、“三權(quán)分置”是農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)農(nóng)村土地集體所有是三權(quán)分置的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村土地除由國(guó)家所有之外，均屬于集體所有[1]。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律確認(rèn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)戶對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基石?，F(xiàn)行法律盡管規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有權(quán)的主體地位，但是沒(méi)有對(duì)其具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體遭到民事理論的質(zhì)疑。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置，必然帶來(lái)所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)、所有權(quán)如何救濟(jì)、農(nóng)民成員權(quán)如何實(shí)現(xiàn)、他物權(quán)如何完善等一系列棘手問(wèn)題。農(nóng)村土地集體所有權(quán)事實(shí)上已經(jīng)形成了“村民小組集體”、“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”三類不同的主體。由于法律始終沒(méi)有明確到底誰(shuí)是集體土地最終的享有者，即使法律確認(rèn)這三類“農(nóng)民集體”都是主體，仍然意味著所有權(quán)主體虛置，因?yàn)槎囝^主體即無(wú)主體，仍然很難有效地對(duì)農(nóng)村集體土地行使排他性的所有權(quán)。另外，由于法律對(duì)農(nóng)村集體成員資格的取得、變更和喪失沒(méi)有做出具體而明確的規(guī)定，也就無(wú)法保證農(nóng)民享有與作為集體土地成員權(quán)所應(yīng)對(duì)的集體土地收益的分配權(quán)。因而建議通過(guò)修改相關(guān)法條的形式，確立村民小組為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。這樣做既堅(jiān)持了農(nóng)村集體土地公有制性質(zhì)，又明確了農(nóng)民對(duì)集體土地的成員權(quán)，標(biāo)志著農(nóng)村土地所有權(quán)真正回歸到了農(nóng)民。當(dāng)下只有堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民更多的土地承包權(quán)能，才能夠?qū)崿F(xiàn)更好地保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出要通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)（即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置，這是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革又一次重大而深刻的創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是三權(quán)分置的前提。我國(guó)自1978年開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)土地集體所有，家庭分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模效應(yīng)比較低。農(nóng)民因獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余索取權(quán)，高漲的生產(chǎn)積極性彌補(bǔ)了規(guī)模效應(yīng)的不足。毋庸置疑，農(nóng)地資源的細(xì)碎化配置、家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)終究存在諸多實(shí)際問(wèn)題：（1）農(nóng)戶耕地面積過(guò)小直接影響勞動(dòng)要素的合理分工，難于獲得農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益；（2）農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)水平與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不相適應(yīng)，尤其是善于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民無(wú)法獲得足夠土地；（3）農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)不利于農(nóng)民持續(xù)增產(chǎn)增收；（4）農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)是耕地撂荒和變相撂荒的重要原因；（5）農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成農(nóng)業(yè)從業(yè)者女性化和老齡化[2]?？傊?，農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)在一定程度上固化了經(jīng)營(yíng)集體土地的低收益狀態(tài)。在土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變的情況下，只有把“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”當(dāng)中分離出來(lái)，通過(guò)合理的土地流轉(zhuǎn)才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。為此，中共十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)明確提出，一定要鼓勵(lì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)的土地市場(chǎng)上合法有序的流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，努力培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。盡管土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要特征和基本要求，但是并不等于土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大越好。因此，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》首次提出農(nóng)地“適度規(guī)?！备拍?，并且對(duì)“適度規(guī)?！弊龀隹刹僮餍缘囊?guī)范說(shuō)明。即是說(shuō)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際務(wù)農(nóng)收入，相當(dāng)于當(dāng)?shù)仄渌麖氖碌诙⑷a(chǎn)業(yè)人員的務(wù)工收入；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際經(jīng)營(yíng)程度，相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶戶均承包土地面積的10～15倍《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出對(duì)“兩個(gè)相當(dāng)于”的要重點(diǎn)扶持，即土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10-15倍的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。這主要考慮到我國(guó)農(nóng)戶平均承包土地面積不足８畝，10-15倍在100畝左右，按農(nóng)戶家庭２個(gè)勞動(dòng)力種糧計(jì)算，現(xiàn)階段勞均收入可相當(dāng)于出外打工。實(shí)際是種半年地等于打一年工。高云才.土地制度改革又一份綱領(lǐng)性文件——農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》答記者問(wèn)[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-18(6).為“適度規(guī)?！薄?shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?yīng)的主要措施是促進(jìn)農(nóng)地合法有序流轉(zhuǎn)，建立健全農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的體制機(jī)制，讓農(nóng)民自己決定土地是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的對(duì)象和流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)之所以要引進(jìn)城里的工商資本，是為了緩解農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足的矛盾，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平、推行農(nóng)業(yè)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出對(duì)“兩個(gè)相當(dāng)于”的要重點(diǎn)扶持，即土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10-15倍的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。這主要考慮到我國(guó)農(nóng)戶平均承包土地面積不足８畝，10-15倍在100畝左右，按農(nóng)戶家庭２個(gè)勞動(dòng)力種糧計(jì)算，現(xiàn)階段勞均收入可相當(dāng)于出外打工。實(shí)際是種半年地等于打一年工。高云才.土地制度改革又一份綱領(lǐng)性文件——農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》答記者問(wèn)[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-18(6).流轉(zhuǎn)地用于糧食生產(chǎn)是三權(quán)分置的關(guān)鍵。耕地是糧食作物生產(chǎn)的載體，穩(wěn)定種糧面積是國(guó)家糧食安全的根本舉措。目前我國(guó)糧食安全狀況從總體上看是好的，但是又確實(shí)潛藏著十分嚴(yán)重的隱患。其隱患突出反映在兩個(gè)問(wèn)題上：一是盡管自2004年以來(lái)糧食生產(chǎn)突破了“十連增”，收獲糧食總產(chǎn)量達(dá)到6.2億噸，但是糧食的自給率已經(jīng)下降到90%，明顯低于《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008～2020年）》提出的糧食自給率高于95%的要求；二是由于近年來(lái)土地價(jià)格的漲幅超過(guò)糧食作物收益增長(zhǎng)，種植大戶將資本投向經(jīng)濟(jì)作物甚至非農(nóng)建設(shè)，致使我國(guó)2008～2012年水稻播種面積下降3%，小麥播種面積下降18.5%[3]。據(jù)最新土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，我國(guó)現(xiàn)有平均質(zhì)量為9.8等（全國(guó)分15等，1等為最優(yōu)）的耕地20多億畝。如果把這個(gè)平均質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)做個(gè)比較，那么美國(guó)耕地就不只是現(xiàn)在的30億畝，而是50億畝～60億畝[4]。要保證13億中國(guó)人靠自己的飯碗吃飽肚子，就必須守住18億畝耕地?cái)?shù)量紅線，保護(hù)耕地資源數(shù)量、提升耕地綜合生產(chǎn)能力。截止2014年6月底，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝（其中流入企業(yè)的高達(dá)3864.7萬(wàn)畝），占家庭承包耕地總面積的28.8%，而且有逐年上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)[5]。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然存在著諸多棘手的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，譬如，個(gè)別地方仍然在搞強(qiáng)迫命令式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益；有的地方盲目鼓勵(lì)和指使城里的工商企業(yè)到農(nóng)村租賃承包地搞非糧化經(jīng)營(yíng)。人口大省河南省的一份經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查報(bào)告就充分證實(shí)和說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題的異常嚴(yán)重性。報(bào)告顯示在一般農(nóng)戶通過(guò)各種途徑流轉(zhuǎn)出去的土地中，耕地“非糧化”的比例已經(jīng)高達(dá)40%，其中土地經(jīng)營(yíng)大戶耕地非糧化的比例更是驚人，已從2010年的43.7%急劇攀升到了60%。無(wú)獨(dú)有偶，西北農(nóng)林科技大學(xué)的一份實(shí)地調(diào)查結(jié)果也顯示，河北、河南、山東、安徽四個(gè)糧食主產(chǎn)省，土地流轉(zhuǎn)“非糧化率”竟然高達(dá)61.1%[6]?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定，必須對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的特殊保護(hù)政策，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體的農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和總量。這個(gè)問(wèn)題如果不能夠從根本上得到解決，必將影響到農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。為此《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出了四條具體措施：一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)底線，二是鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)法律獨(dú)有的一個(gè)概念，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》從立法角度把它納入“用益物權(quán)編”。從而法律確定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，奠定了農(nóng)村土地制度的法律基礎(chǔ)地位，承包人由此獲得了對(duì)所承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和一定程度上的流轉(zhuǎn)權(quán)?？梢哉f(shuō)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在諸多亂象，如土地流轉(zhuǎn)主體混亂，流轉(zhuǎn)行為混亂，流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂，政府服務(wù)監(jiān)管混亂，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制不健全等。有的地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)下硬指標(biāo)，工作過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴；有的由于受地域環(huán)境限制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出信息不暢，缺乏市場(chǎng)中介組織，流轉(zhuǎn)成功的多屬于土地分散、零打細(xì)敲的短期行為。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)不清晰，集體代理人以權(quán)謀私、耕地非法轉(zhuǎn)用、農(nóng)民利益受損等問(wèn)題。在子女教育、社會(huì)保障、住房等問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的解決之前，農(nóng)民一般是不敢貿(mào)然將土地長(zhǎng)久流轉(zhuǎn)出去的。從農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)角度看，主體應(yīng)當(dāng)是擁有土地產(chǎn)權(quán)的村民小組。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全屬于農(nóng)戶和農(nóng)民個(gè)人，土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少、流轉(zhuǎn)形式的抉擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定等，應(yīng)當(dāng)完全由集體土地的實(shí)際承包者農(nóng)民自主決定，土地流轉(zhuǎn)后的增值效益也應(yīng)當(dāng)歸土地實(shí)際承包者所有。地方政府再也不能為了突出政績(jī)?nèi)藶榈馗銥榱鬓D(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，不能依靠和運(yùn)用簡(jiǎn)單粗暴的命令方式去推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，尤其不能把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過(guò)程，演變成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪乃至把農(nóng)民無(wú)情地?cái)D出農(nóng)村的過(guò)程。地方政府各個(gè)職能部門一定要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，悉心指導(dǎo)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，建立流轉(zhuǎn)合同檔案，定期檢查流轉(zhuǎn)后的集體土地利用狀況，設(shè)法搞好事前、事中和事后的管理工作，確保農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合法有序地進(jìn)行。二、“三權(quán)分置”是農(nóng)村集體土地高效運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)抉擇健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬登記制度。中共十八屆三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村耕地使用權(quán)等同于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。必須依法明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律規(guī)定的土地使用權(quán)期限內(nèi)，農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿采取轉(zhuǎn)包、出租、入股和抵押等方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民真正依法享有對(duì)集體土地占有、使用、收益和處分四個(gè)權(quán)利相統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從一定意義上說(shuō)，對(duì)農(nóng)村集體土地依法進(jìn)行確權(quán)登記，既是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)的確認(rèn)，也是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)。鑒于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這次對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記，一定要具體確權(quán)到物、確權(quán)到具體農(nóng)戶（農(nóng)民）的名下。即是說(shuō)要確認(rèn)這個(gè)“權(quán)”到底由誰(shuí)享有？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是誰(shuí)？實(shí)現(xiàn)“權(quán)”和“物”的無(wú)縫銜接。無(wú)論農(nóng)村土地制度在當(dāng)下或者未來(lái)如何改革，都必須義無(wú)反顧地保護(hù)好農(nóng)戶的承包地、農(nóng)民的宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包土地權(quán)益的法律保護(hù)。要建立和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬登記制度，就必須進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包合同、健全土地登記簿記載內(nèi)容、給農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)，確認(rèn)農(nóng)戶對(duì)承包土地的各項(xiàng)具體權(quán)能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，一定要讓農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)承包地。村委會(huì)絕不是土地流轉(zhuǎn)的主體，即使農(nóng)民將土地委托給村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織也不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。村委會(huì)無(wú)論如何不能強(qiáng)迫農(nóng)民把土地交回來(lái)再去流轉(zhuǎn)，更不能在農(nóng)民不知情的情況下，以違背農(nóng)民意愿的方式把土地流轉(zhuǎn)出去。地方政府也不是土地流轉(zhuǎn)的主體，而是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管者，責(zé)任是保證統(tǒng)一的農(nóng)地市場(chǎng)健康有序地運(yùn)行。開(kāi)展農(nóng)民對(duì)集體土地資產(chǎn)股份占有權(quán)試點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放實(shí)踐，集體資產(chǎn)總量在持續(xù)不斷地集聚，已成為農(nóng)民共同致富奔小康的現(xiàn)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)能，既是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，也是實(shí)現(xiàn)土地等要素資源優(yōu)化配置的需要；只有賦予承包地抵押權(quán)能和擔(dān)保權(quán)能，才能夠真正調(diào)動(dòng)金融部門的放貸積極性，緩解農(nóng)戶放手發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金不足的難題。我國(guó)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是一種特定實(shí)體資產(chǎn)支配權(quán)的轉(zhuǎn)讓，它必須義無(wú)反顧地接受《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律的調(diào)整。為了探索賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的路徑，國(guó)家有關(guān)部門正在有目標(biāo)、有選擇地開(kāi)展農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試點(diǎn)工作。力求通過(guò)試點(diǎn)單位的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成功做法，盡快明晰我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，充實(shí)和完善各項(xiàng)土地權(quán)能，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)營(yíng)的新模式和新機(jī)制。中共中央、國(guó)務(wù)院決定試點(diǎn)工作到2017年底完成。試點(diǎn)方案要求加強(qiáng)探索農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的形式，既要不斷地發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的雄厚實(shí)力，又要不斷地增加農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)性收入，尤其要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，大力發(fā)展形式多樣的農(nóng)村股份合作制度。一定要抓緊農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村集體土地承包關(guān)系；在充分明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，切實(shí)將資產(chǎn)折股量化到每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身上，有條件地開(kāi)展農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)和繼承權(quán)，對(duì)集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)的改革試點(diǎn)工作[7]。開(kāi)放農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。目前我國(guó)涉及土地管理的法律法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)交易，這是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“身份性歧視”。換一個(gè)角度看，這種“身份性歧視”又必然導(dǎo)致對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律歧視，使得政府征地行為成為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一途徑。只有依法確定政府與市場(chǎng)的角色定位，才能夠消除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“身份性歧視”。在目前實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地均實(shí)行增減掛鉤的措施。這里需要明確的是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的權(quán)屬依然歸土地承包經(jīng)營(yíng)者所有，轉(zhuǎn)用后的增值部分理應(yīng)在他們之間合理分配。集體建設(shè)用地主要指農(nóng)村集體所有制性質(zhì)的工業(yè)用地及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，應(yīng)當(dāng)通過(guò)深化土地制度改革，促使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同城鎮(zhèn)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)并軌，實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)、同價(jià)。現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民宅基地使用權(quán)是一種具有集體福利性質(zhì)、不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，農(nóng)民宅基地只能“一戶一宅”。盡管農(nóng)民宅基地是福利性配給的，但是它終究成為農(nóng)民的一筆財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民宅基地確實(shí)存在所有權(quán)不清晰，閑置浪費(fèi)土地資源，用益物權(quán)權(quán)能不完整，自發(fā)私下流轉(zhuǎn)較為普遍，分享宅基地增值收益難等問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的最佳途徑，就是要依法賦予與農(nóng)民“成員權(quán)”相一致的宅基地使用權(quán)，保證農(nóng)民不僅對(duì)宅基地?fù)碛姓加泻褪褂玫臋?quán)利，而且依法具有收益權(quán)和處分權(quán)。在宅基地有效使用年限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許和保護(hù)農(nóng)民將其宅基地使用權(quán)及其附屬的房屋所有權(quán)，依法公開(kāi)地予以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承和贈(zèng)與。要進(jìn)一步探索農(nóng)村集體宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、農(nóng)民宅基地有償退出和差別化有償使用制度，依法開(kāi)展農(nóng)村農(nóng)房與農(nóng)民宅基地抵押的試點(diǎn)工作[8]。如果農(nóng)民宅基地始終無(wú)法公開(kāi)、合法地流轉(zhuǎn)，那么，即將開(kāi)始的戶籍制度改革就難于達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，必須設(shè)法找到一個(gè)農(nóng)民宅基地合適的改革辦法。早在幾年前海南省就已經(jīng)著手進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、土地流轉(zhuǎn)制度的改革試點(diǎn)，并且自2008年就開(kāi)始對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記和頒證工作。廣東省2013年10月1日起實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確規(guī)定農(nóng)民宅基地可以在“本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)”，曾被人們譽(yù)為一場(chǎng)“新土地革命”[9]。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求看，農(nóng)民宅基地最終會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)流轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)民宅基地使用管理制度，使農(nóng)民宅基地也合法流轉(zhuǎn)起來(lái)。三、修改完善農(nóng)村集體土地合法有效流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范。這里所論及的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者根據(jù)所簽訂的承包合同依法取得的，由集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員長(zhǎng)期占有、使用和獲得收益的耕地、林地、草地、灘涂、水面等自然資源的權(quán)利。這里所論及的盡管中共中央和國(guó)務(wù)院政策已經(jīng)賦予農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)能，但是其流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)程序受到了限制。為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，建議在修改和完善相關(guān)立法的時(shí)候，進(jìn)一步限制發(fā)包人的權(quán)利，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的支配權(quán)；進(jìn)一步放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)功能；進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本和融資功能。建議修改《中華人民共和國(guó)憲法》中涉及“城市土地所有制”的內(nèi)容，將該條款明確為“城市的土地以國(guó)有制為主、多種所有制并存”，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)下尤其要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)立法、構(gòu)筑土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。譬如，自2013年11月1日起實(shí)施的《河北省農(nóng)村土地承包條例》，就規(guī)定以家庭承包方式取得的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)[10]。農(nóng)村[11]中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第19條：“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！敝泄仓醒?、國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2014-01-20(3).中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第19條：“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減