第四章

韋伯的官僚制理論學(xué)習(xí)目的了解韋伯的官僚制理論提出的時(shí)代背景，官僚制的主要特征、優(yōu)缺點(diǎn)等，官僚制理論在行政學(xué)發(fā)展中所起的支柱作用，從而更完整地理解古典時(shí)期行政學(xué)的特征。并能結(jié)合實(shí)際分析官僚制今天所受到的挑戰(zhàn)。一、

韋伯生平與著作1生平見(jiàn)教材2著作：《新教倫理與資本主義精神》《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》《一般經(jīng)濟(jì)史》《社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論》《政治論文集》《科學(xué)論文集》《國(guó)家社會(huì)學(xué)》《宗教社會(huì)學(xué)論文集》等等二、韋伯的官僚制理論的基礎(chǔ)權(quán)威結(jié)構(gòu)理論和組織類型分析

特色：把社會(huì)組織的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，不同時(shí)期的社會(huì)組織有不同的特點(diǎn)，但權(quán)威和控制是所有組織不可或缺的要素

組織研究的起點(diǎn)：人們?yōu)槭裁磿?huì)服從命令？為什么按照被告知的那樣去做？

權(quán)威（authority)與權(quán)力(power)不同：強(qiáng)迫vs自愿

1．權(quán)威分為三種：（1）傳統(tǒng)型權(quán)威（TraditionalAuthority對(duì)于傳統(tǒng)的尊重，如部落酋長(zhǎng)的權(quán)威非理性（2）魅力型權(quán)威（CharismaAuthority）非凡領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力非理性（3）法理型權(quán)威（LegalAuthority）理性的、合法的2.根據(jù)依賴的權(quán)威劃分組織類型：（1）“神秘化的組織”。

依賴超凡魅力型權(quán)威，以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的崇拜、迷信為基礎(chǔ)。如對(duì)宗教先知、軍事領(lǐng)袖和政治領(lǐng)袖的崇拜。領(lǐng)導(dǎo)人的超凡魅力和吸引力。感情色彩濃厚，不理性，不穩(wěn)定。效率差。案例：伊朗神權(quán)統(tǒng)治（2）“傳統(tǒng)型組織”世襲制，權(quán)威來(lái)源于傳統(tǒng)。依據(jù)傳統(tǒng)行事，效率也不高案例：沙特阿拉伯(3)法理型組織

最理想的官僚制，理性，高效率現(xiàn)實(shí)生活中，是多種混合，很少有純粹的組織形態(tài)現(xiàn)代社會(huì)的組織，私人組織、公共組織，多數(shù)是法理型占主導(dǎo)地位的，三種組織不同程度的混合。不過(guò)在韋伯看來(lái)，純粹的法理型的組織效率最高。三、官僚制及其特征

理想類型：BureaucraticIdealType官僚制（Bureaucracy）,Bureau：帶有書寫用折疊板的家具，后延伸，書桌，放書桌的辦公室、官邸、辦公場(chǎng)所。Kratos管理、治理、統(tǒng)治。18世紀(jì)以來(lái)，這個(gè)詞本意是實(shí)施管理的社會(huì)行政機(jī)構(gòu)韋伯：中性詞，科層組織官僚制的特征1

1.合理分工.Theregularactivitiesrequiredforthepurposesofthebureauticallygovernedstructurearedistributedinafixedwayasofficialduties.官僚制的特征22.層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。Theprinciplesofofficehierarchyandoflevelsofgradedauthoritymeanafirmlyorderedsystemofsuper-andsubordinationinwhichthereisasupervisionofthelowerofficesbythehigherones官僚制的特征33.按規(guī)章程序辦事的運(yùn)作機(jī)制（1）每個(gè)部門、單位、個(gè)人都有法定的權(quán)責(zé)；（2）規(guī)范組織成員及其行為；（3）符合法定資格條件的人才能任用。合理合法穩(wěn)定持續(xù)

Onlypersonswhohavethegenerallyregulatedqualificationstoserveareemployed.Themanagementoftheofficefollowsgeneralrules,whicharemoreorlessstable,moreorlessexhaustive,andwhichcanbelearned.官僚制的特征4

4.形成正式的決策文書現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件（“檔案”）上。穩(wěn)定、明確、規(guī)范，利于控制Themanagementofmodernofficeisbaseduponwrittendocuments(the“files”),whicharepreservedintheiroriginalordraughtform.官僚制的特征55.

組織管理的非人格化（impersonal)。公共活動(dòng)和私人活動(dòng)截然分開(kāi)，不摻雜個(gè)人情感、偏好等非理性的因素。對(duì)事不對(duì)人官僚制的特征66.適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)Officemanagement,atleastallspecializedofficemanagement-andsuchmanagementisdistinctlymodern-usuallypresupposesthoroughandexperttraining.Thisincreasinglyholdsforthemodernexecutiveandemployeeofprivateenterprises,inthesamemannerasitholdsforthestateofficial.官僚制的特征77.合理合法的人事行政制度（九個(gè)方面）（1）

擔(dān)任職務(wù)變成了一種職業(yè)，人員的任用依據(jù)資格條件，學(xué)歷、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)和能力；合理合法的人事行政制度Officeholdingisa“vocation”.Thisisshown,first,intherequirementofafirmlyprescribedcourseoftraining,whichdemandstheentirecapacityforworkforalongperiodoftime,andinthegenerallyprescribedandspecialexaminationswhichareprerequisitesofemployment.合理合法的人事行政制度(2)

合理安排人員的職位，充分發(fā)揮人的才能；(3)職務(wù)是通過(guò)自由的契約關(guān)系來(lái)承擔(dān)的，個(gè)人有權(quán)脫離組織，但組織不能隨意解雇或者調(diào)動(dòng)公職人員(4)每一個(gè)職務(wù)有明確的權(quán)責(zé)范圍，任職要求合理合法的人事行政制度(5)組織應(yīng)該有明確固定的貨幣工資制度。工資按照級(jí)別、責(zé)任大小、年齡、社會(huì)地位來(lái)確定(6)根據(jù)優(yōu)劣進(jìn)行獎(jiǎng)懲

(7)身份是終身性質(zhì)的，業(yè)績(jī)資歷晉升(8)

職位不能隨意轉(zhuǎn)讓和繼承(9)行政人員受到嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，不能濫用權(quán)力

終身任職，業(yè)績(jī)資歷晉升

Thepositionoftheofficialisheldforlife,atleastinpublicbureaucracies;andthisisincreasinglythecaseforallsimilarstructures.

業(yè)績(jī)資歷晉升Theofficialissetfora“career”withinthehierarchicalorderofthepublicservice.Hemovesfromthelower,lessimportant,andlowerpaidtothehigherpositions.Theaverageofficialnaturallydesiresamechanicalfixingoftheconditionsofpromotion:ifnotoftheoffices,atleastofthesalarylevels.應(yīng)該有明確固定的貨幣工資制度Theofficialreceivestheregularpecuniarycompensationofanormallyfixedsalaryandtheoldagesecurityprovidedbyapension.Thesalaryisnotmeasuredlikeawageintermsofworkdone,butaccordingto“stasus”,thatis,accordingtothekindoffunction(the“rank”)and,inaddition,possibly,according

tothelengthofservice.四、官僚制組織的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)1.公平行政:價(jià)值中立、非人格化、規(guī)則化和公私分化等；“公事公辦”、“對(duì)事不對(duì)人”

2.效率行政：專業(yè)化分工、技術(shù)化、日常培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)3.理性行政：法律和規(guī)章制度、層級(jí)設(shè)置、文書處理制度4.結(jié)構(gòu)優(yōu)化：“組織充分整合”、層級(jí)節(jié)制、統(tǒng)一命令韋伯本人對(duì)官僚制的看法韋伯：在技術(shù)上優(yōu)于其他任何組織形式。精密、速度、明確、檔案知識(shí)、連續(xù)性、仲裁性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格服從、減少?zèng)_突和人事成本強(qiáng)調(diào)規(guī)則、強(qiáng)調(diào)能力、強(qiáng)調(diào)知識(shí)的行政組織理論為社會(huì)發(fā)展提供了一種高效率、合乎理性的管理體制嚴(yán)密、合理、穩(wěn)定、普適官僚制的缺點(diǎn)缺點(diǎn)：僚制就猶如一個(gè)大鐵籠,將人固定在其中,壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性精神,機(jī)械、例行公事,沒(méi)有精神、沒(méi)有情感、毫無(wú)生氣五、對(duì)官僚制的評(píng)價(jià)

（一）官僚制對(duì)社會(huì)實(shí)踐的貢獻(xiàn)工業(yè)化、資本主義的發(fā)展要求；提供所需的效率韋伯提倡功績(jī)制，進(jìn)行技能管理，為資本主義發(fā)展提供了政治上的貢獻(xiàn)（二）官僚制理論的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)1．各種社會(huì)組織進(jìn)行比較研究，提出了一個(gè)對(duì)不同組織的性質(zhì)、形態(tài)、特征進(jìn)行分析的理論框架。2．把組織形態(tài)和權(quán)威性質(zhì)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，是對(duì)權(quán)力問(wèn)題研究的發(fā)展，也為后人研究組織提供了一個(gè)新的方向

3．對(duì)官僚組織的功能、結(jié)果、管理方法進(jìn)行了比較詳細(xì)的分析4．強(qiáng)調(diào)知識(shí)和技能在管理中的重要性，為科學(xué)化管理奠定了基礎(chǔ)5．把管理和效率緊緊結(jié)合在一起，認(rèn)為行政管理要最大限度地追求效率。（三）韋伯觀點(diǎn)存在的不足1.官僚組織是一種高度的抽象，與現(xiàn)實(shí)生活差距甚遠(yuǎn)，無(wú)法進(jìn)行實(shí)證研究2．過(guò)于重視官僚組織的靜態(tài)研究、層級(jí)節(jié)制，各項(xiàng)規(guī)則制度，而忽視了組織的運(yùn)行，忽視人的主動(dòng)性，使組織陷于僵化，重視僚組織內(nèi)部的管理，忽視了官僚組織與外界的關(guān)系3．過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和權(quán)限劃分，而忽視了宏觀的協(xié)調(diào)和本位主義問(wèn)題4．過(guò)于強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定，終身任職，造成論資排輩，效率不高5．過(guò)于強(qiáng)調(diào)組織的經(jīng)濟(jì)和效率，忽視了人的需求以及人性的發(fā)展六、現(xiàn)代學(xué)者對(duì)官僚制的批評(píng)歐文·修斯（OwenE.Hughes）:其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問(wèn)題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。米歇爾·克羅澤（Crozier，M）認(rèn)為，官僚制組織本來(lái)就應(yīng)該是無(wú)效率的，甚至“官僚制組織就是無(wú)法從其錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)來(lái)改正其行為的組織”。

米歇爾·克羅澤凱登1981年，凱登（Caiden）認(rèn)為為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價(jià)是沉重的，“狹隘的求同現(xiàn)象；對(duì)個(gè)人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意，……當(dāng)官僚制走到極端，那么它的缺陷將會(huì)取代其優(yōu)點(diǎn)?！逼?、我國(guó)的官僚制確立官僚制完善官僚制確立官僚制（1）在觀念上培養(yǎng)理性精神，倡導(dǎo)民主、法制、效能，倡導(dǎo)功績(jī)主義的分配原則。（2）權(quán)力與責(zé)任相一致的組織原則，理順各級(jí)政府的組織關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合理分工。（3）健全法制、依法行政。（4）完善行政組織內(nèi)部各項(xiàng)日常制度，在法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范行政人員的行為。完善官僚制

借鑒當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家權(quán)力下放、職能調(diào)整、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少管理層級(jí)的某些做法。如政府講究成本核算、實(shí)行目標(biāo)和績(jī)效管理、推