一文搞懂PPP的定義、形式和實(shí)質(zhì)PPP的定義廣義PPP（Public-PrivatePartnership）是一個(gè)非常寬泛的概念，關(guān)于其定義和形式?jīng)]有一個(gè)完全統(tǒng)一的說法，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、加拿大和美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)等都有各自措辭不盡相同的定義。但簡(jiǎn)單總結(jié)而言，PPP就是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系。由于提供公共產(chǎn)品的流程很長(zhǎng)，包括設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，公共部門和私人部門在合作的具體環(huán)節(jié)、組織形式和風(fēng)險(xiǎn)收益分擔(dān)上可以表現(xiàn)為各種不同的具體形式（圖表1）。從廣義概念上講，在完全由公共部門提供公共產(chǎn)品和完全由私人部門提供公共產(chǎn)品這兩個(gè)極端之間的任何一種形式都屬于PPP的范疇，如我們相對(duì)比較熟知的BOT等（圖表2）。至于很多文獻(xiàn)提到的狹義PPP概念，其實(shí)不同文章的界定范圍也不一樣，主要取決于研究者希望把研究對(duì)象局限在哪一類合作形式上。圖表1:PPP形式多樣性——基于財(cái)務(wù)和組織關(guān)系圖表2:PPP形式多樣性——基于不同的合作方式PPP的合作形式分類由于公私合作的形式多種多樣，PPP的分類也沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。圖表3是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司的王灝在2004年《PPP的定義和分類研究》一文中提出的一種分類方法。我們認(rèn)為該分類有助于理解私人部門在不同合作形式中承擔(dān)的不同風(fēng)險(xiǎn)，而且有助于厘清中國(guó)目前正在推廣的PPP模式主要屬于哪一類。如圖3所示，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三類，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)依次遞增：圖表3:PPP的合作形式類別外包類：私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)。在這類合作中，私人部門對(duì)政府提供服務(wù)是比較單純的商業(yè)價(jià)值交換行為，不涉及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和對(duì)項(xiàng)目收益的分享，項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門承擔(dān)。特許經(jīng)營(yíng)類：以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，私人部門參與的項(xiàng)目環(huán)節(jié)要明顯多于外包類，一般都涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，在此過程中公共部門和私人部門需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要移交公共部門。私有化類：私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有，不需交回。與普通競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的公私合作不同，PPP領(lǐng)域的私有化類項(xiàng)目中，私人部門在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管，以保證公共福利不會(huì)由于私人部門權(quán)利過大而受到損害，這也是私有化類PPP項(xiàng)目中公共部門作用的體現(xiàn)。上述三大類PPP的合作模式在具體的運(yùn)用中又衍生出更多的細(xì)分合作類型。以特許經(jīng)營(yíng)類為例，主要可以分為TOT、BOT和以PFI為代表的其他形式：TOT（Transfer-Operate-Transfer）主要針對(duì)已經(jīng)存在的基礎(chǔ)設(shè)施，政府將其轉(zhuǎn)讓給私人部門后，私人部門對(duì)其進(jìn)行更新、擴(kuò)建之后再經(jīng)營(yíng)，合同期滿后再轉(zhuǎn)移給公共部門。在這其中又可以分為特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)私人部門租賃設(shè)施或是購(gòu)買階段性持有設(shè)施。BOT（Build-Operate-Transfer）主要是針對(duì)已規(guī)劃但還未建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，私人部門從建設(shè)期開始介入，需要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、融資的大部分風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)完成后，私人部門可以將其轉(zhuǎn)讓給公共部門再租賃后進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，也可以在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)持有運(yùn)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)期滿后私人部門將相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)移至公共部門。PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英國(guó)發(fā)展PPP中一個(gè)比較有代表性的合作形式。該模式從項(xiàng)目的規(guī)劃階段開始就有私人部門的參與，更加完善項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性。另外PFI模式強(qiáng)調(diào)建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)收益分配機(jī)制，在項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的較長(zhǎng)期限內(nèi)，盡管主要由私人部門承擔(dān)建造和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，但當(dāng)出現(xiàn)因政策因素（如限流、限價(jià)等）導(dǎo)致的私人部門難以承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公共部門也會(huì)給予一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠支持，以保障私人部門的基本收益。國(guó)內(nèi)正在推廣的PPP基本模式財(cái)政部和發(fā)改委并沒有對(duì)PPP的具體合作形式做非常嚴(yán)格的限定，主要是對(duì)政府部門和社會(huì)資本各自要承擔(dān)的主要職責(zé)進(jìn)行描述，另外列舉了一些項(xiàng)目運(yùn)作方式。14年9月財(cái)政部下發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金“2014”76號(hào)，后簡(jiǎn)稱《通知》或76號(hào)文）是部委級(jí)別首次專門就政府和社會(huì)資本合作模式的框架性指導(dǎo)意見。《通知》指出，“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！睆纳鲜龆x來看，文件并沒有對(duì)國(guó)內(nèi)推廣的PPP具體形進(jìn)行非常嚴(yán)格的限定，只是描述了“通常模式”下，政府部門和社會(huì)資本的大致責(zé)任分擔(dān)：政府主要只負(fù)責(zé)對(duì)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，以及必要的付費(fèi)，其他環(huán)節(jié)主要由社會(huì)資本負(fù)責(zé)。除了上述定義外，《通知》還明確，“按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)?！?4年12月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金“2014”113號(hào)，后簡(jiǎn)稱《操作指南》或113號(hào)文），指出“項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等”，也沒有限定推廣的具體合作模式。發(fā)改委14年12月下發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，后簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》或2724號(hào)文）中指出“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”，也沒有明確限定合作方式，只是根據(jù)項(xiàng)目類型不同將PPP分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類，通過BOT、BOOT和BOO等模式推進(jìn)。從各類PPP相關(guān)文件的描述來看，國(guó)內(nèi)正在推廣的PPP應(yīng)不包括私有化類形式，以特許經(jīng)營(yíng)類為主。雖然相關(guān)文件中沒有對(duì)PPP的具體形式進(jìn)行嚴(yán)格限定，但我們注意到多個(gè)PPP相關(guān)文件中都提到，該模式以特許經(jīng)營(yíng)為主要特征。（1）76號(hào)文在引言中提到，發(fā)布通知是“為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于‘允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)’精神”。（2）財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革》中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式?！保?）14年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）在第二條第三款關(guān)于推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式中稱，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)?！保?）財(cái)政部《操作指南》中提到的項(xiàng)目運(yùn)作主要方式主要是特許經(jīng)營(yíng)類，也包含了外包類中的委托運(yùn)營(yíng)和管理合同；并且指出“項(xiàng)目合同應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)”，預(yù)計(jì)應(yīng)不包括廣義PPP中私有化類方式。（5）發(fā)改委《指導(dǎo)意見》對(duì)于操作模式選擇中指出“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進(jìn)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)，”同時(shí)約定了“社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等”。財(cái)政部和發(fā)改委已分別就PPP合作模式發(fā)布了操作指南或項(xiàng)目合同通用指南，發(fā)改委牽頭起草的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法也正在公開征求意見。財(cái)政部《操作指南》就項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目運(yùn)作方式和項(xiàng)目移交給出了基本操作指導(dǎo)。發(fā)改委《指導(dǎo)意見》的附件包含了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南，其中規(guī)定了包括合同主體、合同關(guān)系、投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、工程建設(shè)、政府移交資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決和其他約定多個(gè)方面的基本內(nèi)容。另外發(fā)改委已經(jīng)于15年1月在其官網(wǎng)公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（征求意見稿）全文，進(jìn)行公開征求意見，預(yù)計(jì)最終版本年內(nèi)將上報(bào)國(guó)務(wù)院。該征求意見稿明確特許經(jīng)營(yíng)的概念——“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)”。征求意見稿提到，“特許經(jīng)營(yíng)可以適用于多種方式：投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，包括現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)及其改建、擴(kuò)建，期限屆滿移交政府；維護(hù)已建成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；國(guó)家規(guī)定的其他方式?！睆哪壳案黜?xiàng)規(guī)范文件的描述來看，在特許經(jīng)營(yíng)模式中，政府和社會(huì)資本的合作鏈比較長(zhǎng)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，而且項(xiàng)目最終要交還政府。我們理解，單純的外包類和最終私有化類，即社會(huì)資本承擔(dān)責(zé)任過小或過大的形式，可能都不是國(guó)內(nèi)主推的PPP模式。共同成立特別目的公司SPV可能是PPP推廣的主要組織形式。很多PPP的研究文獻(xiàn)中提到成立特別目的公司，即所謂的SPV來作為PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體。這種具體的PPP組織形式在財(cái)政部76號(hào)文并沒有明確提及。不過國(guó)務(wù)院43號(hào)文中提到PPP時(shí)稱，“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目?！必?cái)政部在針對(duì)43號(hào)文答記者問中還提到，“對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任?！边@些文件中都提到PPP將主要以SPV為載體來實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)單而言，SPV是政府與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，政府以該機(jī)構(gòu)為載體引入社會(huì)資本，雙方對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再將項(xiàng)目移交給政府。預(yù)計(jì)政府部門在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。正如上文所提及，76號(hào)文要求政府部門的角色主要在于必要的政府付費(fèi)（最低需求風(fēng)險(xiǎn)）和價(jià)格質(zhì)量監(jiān)督。另外《通知》還提到，“財(cái)政部將積極研究利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對(duì)示范項(xiàng)目提供資本投入支持。同時(shí)，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等金融服務(wù)。地方各級(jí)財(cái)政部門可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持”。說明政府可能會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況提供一定的資本投入和補(bǔ)貼支持，同時(shí)在項(xiàng)目公司的外部融資方面起到一定的協(xié)調(diào)督促作用。14年11月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》指出?改進(jìn)政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)?。政府對(duì)于投資主要是支持和帶動(dòng)作用。社會(huì)資本要承擔(dān)包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。財(cái)政部76號(hào)文規(guī)定，PPP的通常模式是“由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作”；與發(fā)改委《指導(dǎo)意見》中明確“社會(huì)資本主體應(yīng)承擔(dān)的主要工作，如項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等”的精神相一致。國(guó)務(wù)院43號(hào)文規(guī)定，“投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”財(cái)政部《操作指南》明確“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)?！边@里需要注意的是，由于中國(guó)很多商業(yè)化的企業(yè)是國(guó)有控股的，所以PPP的合作方應(yīng)該不限于民營(yíng)和外資，也包括商業(yè)化的國(guó)有企業(yè)。實(shí)際上目前關(guān)于PPP的規(guī)范文件并沒有將合作方定義為私人部門，而是定義為“社會(huì)資本”，并沒有排除國(guó)有企業(yè)。關(guān)于社會(huì)資本的范圍，發(fā)改委和財(cái)政部相關(guān)文件表述略有不同，發(fā)改委14年12月下發(fā)的《指導(dǎo)意見》中規(guī)定“社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。”；財(cái)政部《操作指南》規(guī)定“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”。我們理解該規(guī)定主要是為了避免PPP項(xiàng)目中引入的合作方都是與本級(jí)政府關(guān)聯(lián)度很高的平臺(tái)或國(guó)企，從而使公私合作形式化，但對(duì)于非本級(jí)政府控制的商業(yè)化國(guó)企作為社會(huì)資本應(yīng)該是不排斥的。發(fā)改委更是明確國(guó)有企業(yè)屬于合作方范圍，只是沒有明確“符合條件”的定義，為后續(xù)進(jìn)一步規(guī)范留有空間。圖表4:國(guó)內(nèi)將推廣的PPP基本模式綜合來看，國(guó)內(nèi)推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作和風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)原則，合作期限更長(zhǎng)，并且項(xiàng)目整體生命過程中合作較為密切。在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)的完整鏈條，雙方都缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問題。PPP模式下，由于私人部門需要全程參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)中來，兩者的目標(biāo)更加統(tǒng)一，可以更有效地避免不同環(huán)節(jié)前后脫節(jié)的問題。多變的合作方式只是表現(xiàn)形式，提升公共品的供給效率才是核心PPP的概念中有兩個(gè)核心要素，一是公私合作，二是公共產(chǎn)品。上文論述的其實(shí)主要都是圍繞著前一個(gè)要素，即公司雙方合作的各種形式。但合作形式其實(shí)只是PPP模式的表現(xiàn)，其本質(zhì)或者說PPP存在的意義是為了更好地提供公共產(chǎn)品。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，純公共品由于具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，不適合完全由私人提供。因此即使是PPP中私人承擔(dān)最大風(fēng)險(xiǎn)的“私有化類”項(xiàng)目，政府也必須承擔(dān)對(duì)于公共品質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管職責(zé)，這也是私有化類PPP與一般商業(yè)類私有化項(xiàng)目的主要區(qū)別。而由于很多公共品只是部分地具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性特征，而且政府在獨(dú)立提供公共品時(shí)，由于“既作運(yùn)動(dòng)員、又作裁判員”，也會(huì)導(dǎo)致公共品提供效率低下的問題，這就使得引入私人部門變得必要。公共品供給效率的提升，一方面表現(xiàn)為公共產(chǎn)品或服務(wù)量的增加，另一方面表現(xiàn)為投入產(chǎn)出水平的提高，即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。如果引入私人部門后，公共品的供給效率能夠得到提升，即達(dá)到1+1〉2的效果，那么就適合或者說應(yīng)當(dāng)采用PPP模式，否則就應(yīng)該由政府部門獨(dú)立承擔(dān)公共品的供應(yīng)職責(zé)。從這個(gè)角度看，盡管廣義PPP可以體現(xiàn)為眾多紛繁復(fù)雜的形式，但所有形式都應(yīng)該體現(xiàn)出以下共同特征：一是公共部門和私人部門在合作中以提升公共品效率為一致目標(biāo)。成功的PPP模式必須建立在合作雙方具有共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，這一共同目標(biāo)就是更加效地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。公共部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共利益和整體利益的追求，而私人部門也是在此目標(biāo)前提下實(shí)現(xiàn)自身利益，而不是單純追求商業(yè)利益最大化。二是合作中利益共享。作為合作關(guān)系，需要利益共享，能夠提供優(yōu)質(zhì)、較低成本的公共產(chǎn)品或服務(wù)，符合民眾的利益，也是公共部門的收益。作為合作方的社會(huì)資本，需要有一定的盈利以吸引其進(jìn)入，但公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)決定只能是合理的盈利，而非暴利。三是合作中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。這其實(shí)是與利益共享相輔相成的。PPP模式能夠有效穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵，是讓對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，且承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與合理的收益相匹配。從更深入的層次講，PPP是一種促進(jìn)提高公共部門綜合效率的管理模式，而不僅僅是一種合資形式，更不能簡(jiǎn)單粗暴地理解為單純的融資工具。PPP通過規(guī)范性的約束監(jiān)督機(jī)制和引入社會(huì)資本的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮公共部門和社會(huì)資本的雙方優(yōu)勢(shì)，來控制全過程中遇到的各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)比單獨(dú)行動(dòng)成本更低對(duì)社會(huì)更為有利的結(jié)果。另外，政府的職能在此過程中單一的“運(yùn)營(yíng)者”或“治理者”向“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變，可以在促進(jìn)公共品提供效率提升的同時(shí)，更注重公平與效率的有機(jī)結(jié)合。在盡可能小地?fù)p失效率的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展中的公平，同時(shí)在盡可能小地?fù)p失公平的情況下提高公共部門資源的綜合效率。PPP模式的核心是建立一個(gè)具有創(chuàng)造性的節(jié)約成本、提升效率的服務(wù)提供方式，而不是建立創(chuàng)造性的消除政府賬面?zhèn)鶆?wù)負(fù)擔(dān)的會(huì)計(jì)方式，即強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變和公共資源使用效率，而不是單純開創(chuàng)政府性項(xiàng)目融資渠道。適合采用PPP模式的項(xiàng)目類型財(cái)政部給定了適合推廣PPP模式的項(xiàng)目類型，要求重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。《通知》明確，“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?！爆F(xiàn)金流的來源可以是“使用者付費(fèi)”，也可以是“必要的政府付費(fèi)”，但首批示范項(xiàng)目以“使用者付費(fèi)”類型為主。PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類，一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)，二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是部分來自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼?！锻ㄖ吩诿枋鯬PP的通常模式時(shí)稱，該模式是“通過‘使用者付費(fèi)’及‘必要的政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)”，說明這三類支付方式都是可以的。不過《通知》在開展項(xiàng)目示范部分內(nèi)容中提到，“財(cái)政部將統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一批以‘使用者付費(fèi)’為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行示范”，說明首批示范項(xiàng)目還是以純“使用者付費(fèi)”類型為主。發(fā)改委對(duì)于PPP模式適用范圍限定在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。發(fā)改委14年1