第第頁土地督察制度與實踐(學(xué)員)（四）如同任?何一項重大?制度創(chuàng)新都?有其堅實基?礎(chǔ)一樣，國?家土地督察?制度也不例?外。新生的?國家土地督?察制度尚未?建立起完整?的理論體系?，但其理論?淵源卻十分?豐富，概括?而言，主要?包括相關(guān)的?行政監(jiān)督理?論、政府監(jiān)?管理論、府?際關(guān)系理論?和利益關(guān)系?理論。一?、行政監(jiān)督?理論建立?在“天賦權(quán)?利”、“權(quán)?力惡”、“?社會高于國?家”等觀?念基礎(chǔ)上的?近現(xiàn)代西方?國家監(jiān)督制?度理論，對?權(quán)力制約與?監(jiān)督進行了?大量、理性?的思索。由?洛克、盧梭?等人闡發(fā)的?主權(quán)在民論?，成為之后?以制約權(quán)力?為目的的種?種分權(quán)學(xué)說?的理論基礎(chǔ)?。洛克還提?出將分權(quán)制?衡作為一種?政府___?的建構(gòu)原則?，這一原則?在美國的建?制實踐中得?到進一步發(fā)?揮，分權(quán)制?衡論由此成?為西方國家?監(jiān)督制度的?核心思想。?西方其他監(jiān)?督理論還包?括法治論、?有限政府論?、___理?論、“濫用?權(quán)力”論、?多元民主論?等。___?監(jiān)督制度的?主要理論依?據(jù)是議行合?一說和馬克?思主義權(quán)力?制約觀。_?__對__?____多?年歷史進行?了深刻反思?與總結(jié)，系?統(tǒng)提出以權(quán)?利制約權(quán)力?、以適當(dāng)分?權(quán)制約權(quán)力?、以法制制?約權(quán)力、以?公開與監(jiān)督?制約權(quán)力、?以素質(zhì)制約?權(quán)力等權(quán)力?制約與監(jiān)控?思想，豐富?和發(fā)展了馬?克思主義權(quán)?力制約觀。?國家土地?督察制度作?為我國行政?監(jiān)督制度的?組成部分，?應(yīng)以馬克思?主義監(jiān)督理?論為指導(dǎo)，?同時注重吸?收西方監(jiān)督?理論的進步?成分：（?1）在以市?場配置和放?權(quán)讓利為基?本取向的改?革不斷深化?的形勢下，?土地行政管?理權(quán)力濫用?的可能性趨?于擴大，加?強土地行政?監(jiān)督勢在必?行。（2?）土地監(jiān)督?制度設(shè)計一?方面要注意?保障民主和?公民的土地?權(quán)利，以民?主和權(quán)利制?約權(quán)力，另?一方面要豐?富監(jiān)督方式?，擴大行政?內(nèi)部和外部?監(jiān)督。（?3）現(xiàn)代社?會的權(quán)力制?約和制衡具?有向橫向、?縱向和社會?的多維度發(fā)?展的趨勢，?土地行政管?理制度改革?在擴大地_?__府權(quán)力?和利益的同?時，必須加?強縱向的監(jiān)?督和制約，?防止權(quán)力濫?用特別是權(quán)?力失控。?（4）土地?權(quán)利具有公?權(quán)性質(zhì)，國?家擁有對土?地的最終管?理權(quán)和決定?權(quán)，土地的?國家監(jiān)督是?保證該權(quán)利?實現(xiàn)的基本?制度安排。?（5）權(quán)?力制約與法?治具有內(nèi)在?的統(tǒng)一性，?加強土地監(jiān)?督法治建設(shè)?，是建立和?實施國家土?地督察制度?的前提和保?證。二、?政府監(jiān)管理?論政府監(jiān)?管理論興盛?于___世?紀___年?代，但其研?究主題——?政府與市場?的關(guān)系，是?自資本主義?經(jīng)濟產(chǎn)生幾?百年來經(jīng)濟?學(xué)、政治學(xué)?、行政學(xué)、?法學(xué)等研究?的重點之一?。長期占據(jù)?西方經(jīng)濟學(xué)?統(tǒng)治地位的?___經(jīng)濟?思想認為，?建立在“經(jīng)?濟人”理_?__基礎(chǔ)上?的市場經(jīng)濟?是有效率的?、均衡的，?人們追求個?人利益的行?為最終有效?地促進了社?會利益，市?場自身會解?決一切問題?。___世?紀二___?代的世界性?經(jīng)濟大危機?使傳統(tǒng)的市?場經(jīng)濟制度?神話遭到破?滅，以倡導(dǎo)?現(xiàn)代國家干?預(yù)主義的凱?恩斯理論應(yīng)?運而生。此?后，有關(guān)“?市場失靈”?和“政府失?靈”的爭論?延續(xù)至今。?市場失靈主?要表現(xiàn)為市?場機制無法?有效配置社?會資源和無?法解決效率?以外的非經(jīng)?濟目標(biāo)，導(dǎo)?致市場失靈?則主要有外?部性、公共?物品問題、?信息不對稱?、壟斷經(jīng)營?等原因。市?場失靈提供?了政府監(jiān)管?的必要前提?，但并不能?構(gòu)成充分根?據(jù)。政府失?靈也是普遍?存在的事實?。政府失靈?主要表現(xiàn)為?公共政策失?效、政府_?__的低效?率、尋租等?。土地和?土地利用的?特殊性使得?土地監(jiān)管成?為政府監(jiān)管?的主要內(nèi)容?之一：土地?的“準(zhǔn)公共?物品”屬性?使其在市場?機制下難以?得到有效保?護或供應(yīng)；?土地利用的?外部性問題?較之其他資?源的利用和?產(chǎn)品生產(chǎn)更?加突出；土?地經(jīng)營利用?中的信息不?對稱和不完?全問題增加?了國家糧食?安全和經(jīng)濟?安全的風(fēng)險?，等。政府?土地監(jiān)管也?不可避免地?存在“監(jiān)管?失靈”的問?題，如：由?于信息不對?稱、不完全?和制訂政策?的復(fù)雜性等?，容易造成?___共政?策失效；由?于地方保護?主義、自利?動機的影響?，地___?府及其官員?可能缺少保?護耕地、生?態(tài)用地等公?益性用地的?積極性，導(dǎo)?致保護不力?；政府官員?的___作?風(fēng)與無處不?在的尋租行?為和利益集?團影響相_?__，可能?導(dǎo)致土地用?途隨意變更?，侵害__?_共利益，?等。尤其?需要重視的?是在我國特?有的土地管?理“體制性?失靈”問題?。在我國現(xiàn)?行體制下，?無論是國有?土地還是農(nóng)?民___土?地，其占有?、使用、收?益、處分等?權(quán)利主要歸?地___府?，地___?府成為事實?上的“土地?所有者”。?這種身份使?其在全國統(tǒng)?一市場中更?多地扮演了?市場競爭的?參與者而非?監(jiān)管者角色?，與中央政?府的關(guān)系也?由政策執(zhí)行?者更多地變?為利益博弈?者的關(guān)系。?其結(jié)果，市?場機制的各?種缺陷，如?外部性、信?息不對稱、?公共物品提?供不足等等?問題，地_?__府土地?行為幾乎都?不同程度地?存在。針對?這種“體制?性失靈”，?有必要按照?政府監(jiān)管理?論重新審視?中央與地方?的土地管理?關(guān)系，加強?和改進對地?___府土?地利用和管?理行為的監(jiān)?管。三、?府際關(guān)系理?論20世?紀___年?代發(fā)端于英?美的新公共?管理改革，?推動了全球?范圍的公共?治理模式的?深刻變革。?在以公共治?理的市場化?和社會化為?基本特征的?行___革?浪潮中，地?方分權(quán)、府?際合作和?多中心治理?成為府際關(guān)?系調(diào)整和發(fā)?展的共同取?向。世界各?國中央與地?方關(guān)系變遷?的一個重要?現(xiàn)象，是聯(lián)?邦制國家呈?現(xiàn)由分散向?集中的發(fā)展?趨勢，而單?一制國家則?呈現(xiàn)由集中?向分散的發(fā)?展趨勢。這?種以縱向分?權(quán)、彼此制?衡、相互合?作為基本特?征的國家結(jié)?構(gòu)名異實同?的發(fā)展趨向?，對研究現(xiàn)?代化進程中?的中央與地?方關(guān)系具有?重要意義。?___成立?以后，長期?實行中央高?度___?體制。改革?開放以來，?以放權(quán)讓利?和實行差別?化區(qū)域政策?為主要特征?的地方分權(quán)?改革開始啟?動。經(jīng)過_?__年的改?革，傳統(tǒng)中?央___體?制有所松動?，地___?府自主權(quán)力?空間顯著擴?大，但在中?央與地方關(guān)?系中也出現(xiàn)?了不少問題?，主要表現(xiàn)?在：中央政?府仍然具有?濃厚的__?_色彩，但?并不擁有足?夠的支配權(quán)?力；地__?_府在事實?上分得了部?分權(quán)力，但?卻缺乏有效?的權(quán)力監(jiān)督?；府際關(guān)系?存在著“討?價還價，互?相攀比”和?“上有政策?，下有對策?”等問題，?導(dǎo)致中央重?大決策在地?方執(zhí)行中走?樣。因此，?有必要進一?步理順中央?與地方的權(quán)?力關(guān)系，改?變中央__?_過度問題?，實行中央?與地方適度?的分權(quán)體制?，同時完善?中央的宏觀?調(diào)控和監(jiān)管?體制，實現(xiàn)?中央與地方?之間分權(quán)分?工、協(xié)調(diào)合?作的良好關(guān)?系。中外?府際關(guān)系的?改革實踐及?相關(guān)理論，?對建立符合?我國國情的?國家土地督?察制度具有?重要借鑒作?用。（1?）隨著我國?經(jīng)濟市場化?和___建?設(shè)不斷加強?，地方分權(quán)?趨勢不可逆?轉(zhuǎn)，包括土?地管理體制?改革在內(nèi)的?任何改革都?只能順勢而?為。（2?）土地作為?重要的生產(chǎn)?要素，在地?方工業(yè)化、?城市化進程?中仍然發(fā)揮?著其他要素?無法替代的?關(guān)鍵作用，?這決定了土?地管理地方?分權(quán)的必要?性。同時，?作為一個擁?有___億?人口的發(fā)展?中大國，中?央政府必須?保持對全國?土地資源利?用的有效的?宏觀調(diào)控能?力。（3?）要克服“?一統(tǒng)即死，?一放即亂”?的怪圈，構(gòu)?建土地管理?中央選擇性?___體制?看來是很有?必要的。具?體來說，應(yīng)?當(dāng)明確哪些?權(quán)力必須由?中央政府行?使，由中央?政府一竿子?插到底；對?需要中央政?府決策而由?地___府?執(zhí)行的權(quán)力?，可以通過?加強監(jiān)督的?方式進行管?理。國家土?地督察制度?的建立無疑?體現(xiàn)了這種?現(xiàn)代管理的?要求。其實?類似制度安?排，在任何?現(xiàn)代民族國?家都是必需?的，對于中?國這樣的大?國治理來說?就尤其必要?了。四、?利益關(guān)系理?論利益和?利益關(guān)系是?中西方思想?史上的古老?課題，但直?到辨證唯物?主義和歷史?唯物主義的?創(chuàng)立，才第?一次科學(xué)、?深刻地揭示?了利益的形?成和實質(zhì)。?馬克思主義?經(jīng)典作家不?僅不回避利?益，反而是?從___和?研究人的需?要和利益出?發(fā)，揭示人?類行為的物?質(zhì)動因，進?而揭示人類?社會發(fā)展規(guī)?律的。按照?馬克思主義?利益理論，?在___社?會，就既存?在著全體人?民的共同利?益即國家利?益，又存在?著不同__?___?利益和公民?的個人利益?，盡管公有?制下根本利?益是一致的?，但利益矛?盾也客觀存?在。隨著改?革開放的深?化，在利益?主體多元化?和利益關(guān)系?復(fù)雜化的背?景下，中央?和地方的利?益關(guān)系格局?發(fā)生了重要?變化。首先?，地___?府成為特殊?的利益主體?。在市場經(jīng)?濟條件下，?中央政府應(yīng)?當(dāng)承認地_?__府追求?地方利益行?為的正當(dāng)性?，但決不能?承認在當(dāng)前?非規(guī)范的市?場條件下違?___律、?扭曲經(jīng)濟規(guī)?律的地方保?護、惡性競?爭等的正當(dāng)?性。其次，?地方與中央?的博弈關(guān)系?日益明顯。?地___府?無論是作為?利益主體還?是作為調(diào)控?主體，都會?以地方利益?最大化為追?尋目的，導(dǎo)?致與以追求?國家利益最?大化的中央?政府之間出?現(xiàn)博弈關(guān)系?。第三，?地___府?的利益并非?等同于地方?利益，當(dāng)出?于政府機構(gòu)?和官員個人?自身利益的?考慮致使發(fā)?生權(quán)力尋租?等情形時，?其所追逐的?利益是與地?方整體利益?完全背離的?。土地利?用和管理的?各種關(guān)系本?質(zhì)上都是利?益關(guān)系，利?益關(guān)系理論?為深化中央?與地方土地?利用和管理?關(guān)系的分析?，健全土地?管理特別是?土地監(jiān)督制?度提供了重?要指導(dǎo)。?（1）在承?認和尊重土?地利用地方?利益的基礎(chǔ)?上，必須堅?持國家利益?和人民利益?的優(yōu)先性和?主導(dǎo)性。?（2）鑒于?地方保護主?義在一些地?方呈現(xiàn)愈演?愈烈之勢