社會救助概念與常識救助扶貧

接收救災(zāi)捐贈款物的原則是：

首先，捐贈者捐贈款物必須是完全出于自愿的無償捐贈，除提出較為具體的捐贈對象、具體的使用方式（如指明捐款用于災(zāi)民某一具體方面的需要）、對捐款使用的必要監(jiān)督措施（如要求報(bào)告使用情況或到救濟(jì)地點(diǎn)考察）等合理意愿外，不以能附加任何政治條件或其他同救災(zāi)目的不相關(guān)的條件；其次，接收的救災(zāi)捐贈款物均屬于救災(zāi)專用的資金和物資，其中捐贈款同國家救災(zāi)款性質(zhì)基本相同，捐贈物資同國家分配和調(diào)撥的救災(zāi)物資性質(zhì)基本相同，均只能用于指定災(zāi)區(qū)的災(zāi)民。

救災(zāi)捐款分為幾類，其捐款途徑和接收程序略有不同：一是外國政府和國際組織捐款，或通過政府途徑送交，民政部具體接收和分配，或由聯(lián)合國機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國政府及國際組織的捐款，將捐款集中轉(zhuǎn)交民政部。這類捐款一般以救災(zāi)援助項(xiàng)目資金的形式，通過銀行轉(zhuǎn)帳或遞交支票移送民政部。二是外國團(tuán)體、企業(yè)、民間組織、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人捐款，主要是通過我國駐外使領(lǐng)館集中后，匯到民政部的接收救災(zāi)捐贈專用帳戶，或直接匯到民政部救災(zāi)捐贈專用帳戶。三是港澳同胞捐款，由新華社香港分社和澳門分社統(tǒng)一接收后匯交民政部。四是臺灣同胞捐款，主要是通過臺灣民間組織和慈善機(jī)構(gòu)，有時(shí)也通過在國內(nèi)投資企業(yè)或其他中介轉(zhuǎn)交民政部，或直接送到災(zāi)區(qū)。五是國內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊(duì)、學(xué)校和個(gè)人捐款，多采取直接送支票、現(xiàn)款或匯款的方式。

接收捐款的單位對所收捐款必須開具收款憑證、感謝信，交給捐贈者，并承諾按捐贈人的意愿將捐款分配或轉(zhuǎn)交到指定災(zāi)區(qū)。

救災(zāi)捐贈物資的接收程序較為復(fù)雜，主要有兩個(gè)原因：一是救災(zāi)捐贈物資大多數(shù)是境外的捐贈，必須辦理物資的進(jìn)口手續(xù)，涉及海關(guān)稅收、進(jìn)口配額、進(jìn)口許可證及有關(guān)的檢驗(yàn)等。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，除接收外國政府和國際組織捐贈的救災(zāi)物資，民政部可隨時(shí)按規(guī)定向海關(guān)總署申請免稅外，其他救災(zāi)捐贈物資的進(jìn)口由民政部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等有關(guān)部門協(xié)商制定具體的減免稅規(guī)定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。二是救災(zāi)捐贈物資的運(yùn)輸復(fù)雜，涉及交通工具、運(yùn)輸費(fèi)用等，按慣例，國際救災(zāi)捐贈物資的境外運(yùn)輸安排及費(fèi)用應(yīng)由捐贈者負(fù)責(zé)，入境后的運(yùn)輸則由接收捐贈方負(fù)責(zé)。國際救災(zāi)捐贈物資的境內(nèi)運(yùn)輸費(fèi)用，一般情況下由接受物資的省、自治區(qū)支付，或協(xié)商有關(guān)運(yùn)輸主管部門予以減免。

受援地區(qū)接收、轉(zhuǎn)運(yùn)救災(zāi)捐贈物資應(yīng)嚴(yán)格交接手續(xù)，做到帳目清楚，手續(xù)完備，防止發(fā)生漏洞。無論是由民政部接收后分配到災(zāi)區(qū)的，還是災(zāi)區(qū)地方政府及部門直接接收的救災(zāi)捐贈物資，均屬救災(zāi)專用物資，不能變賣、患換或挪用。

救災(zāi)捐贈款物的使用原則：

一是捐贈款物必須全部、無償分配給災(zāi)區(qū)，無償用于解決災(zāi)民的基本生活問題，不能變相收費(fèi)或變賣轉(zhuǎn)賣；二是?？顚Ｎ飳Ｓ茫瑖?yán)格限定使用范圍和途徑、不許領(lǐng)污、挪用、濫用和徇私舞弊；三是捐贈款物必須嚴(yán)格按協(xié)議和捐贈者的意愿安排使用，對于沒有協(xié)議和沒有明確意愿的款物，要根據(jù)災(zāi)害分布情況統(tǒng)籌安排；四是重點(diǎn)使用，不是搞任何形式的平均發(fā)放，首先要保證對重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)民的救助，重點(diǎn)解決災(zāi)民最基本、最急迫的困難。

辦事程序：

第一，制定分配使用方案。為使救災(zāi)捐贈款物能夠合理使用，對災(zāi)區(qū)的救災(zāi)工作盡可能發(fā)揮最大效益，各級有關(guān)部門在使用、分配捐贈款物時(shí)，要在事先調(diào)查了解情況后，研究制定出具體可行的方案，經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)后才能動用捐贈款物。對按協(xié)議用于災(zāi)區(qū)恢物重建的外援款，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在制定計(jì)劃時(shí)，既要注重災(zāi)情分布的綜合情況和統(tǒng)計(jì)數(shù)字，又要對使用捐贈款物的具體地點(diǎn)作細(xì)致的了解或?qū)嵉乜辈欤莆站戎鷮ο蟮膿p失困難情況、需要情況，對救助對象的戶數(shù)、人數(shù)、救助標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)期效果進(jìn)行評估和預(yù)測，并在計(jì)劃中提出需用款、物的數(shù)量。

第二，專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)捐贈款物的發(fā)放。使用捐款購買救濟(jì)物資進(jìn)行發(fā)放時(shí)，要由有關(guān)政府部門選擇正當(dāng)?shù)馁徹浨溃徒徺I，價(jià)格合理，并獲取正規(guī)定的購貨憑證。發(fā)放捐贈款物應(yīng)由有關(guān)政府部門選派專人進(jìn)行，發(fā)放過程要公開，要對發(fā)放情況登記造冊并有領(lǐng)取憑證。發(fā)放結(jié)果要及時(shí)公布，接受輿論和群眾監(jiān)督，以保證發(fā)放的公正和透明，使群眾信任。

第三，總結(jié)和報(bào)告捐贈款物使用情況。發(fā)放使用結(jié)束后，要分別將發(fā)放的地區(qū)、金額、數(shù)量、救濟(jì)人數(shù)等匯總列表，并寫出書面的使用報(bào)告。對指定用途的援助款物，在發(fā)放過程中，應(yīng)適當(dāng)拍攝一些帶有捐贈者標(biāo)志的照片或錄像。整個(gè)使用過程和效果要有真實(shí)可靠的記錄和憑據(jù)，以便經(jīng)得起檢查和考察。國家對進(jìn)口救災(zāi)捐贈物資的有關(guān)政策規(guī)定

國際救災(zāi)捐贈物資，是各國政府、國際組織及友好人士出于國際義務(wù)作出的人道主義的互助行為，一般都是無償?shù)?。按國際慣例，應(yīng)予以海關(guān)免稅、免費(fèi)檢驗(yàn)和運(yùn)輸優(yōu)先等方便。我國政府對國際救災(zāi)捐贈物資的進(jìn)口、運(yùn)輸給予多方面的優(yōu)惠政策。1991年7月26日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈款物管理工作的通知》中要求"各口岸對進(jìn)關(guān)的援助、捐贈物資，要盡快免費(fèi)檢驗(yàn)，盡快轉(zhuǎn)運(yùn)。

1994年4、5月份后，華南發(fā)生嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部、財(cái)政部、海關(guān)總署、國務(wù)院稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于為救災(zāi)接受捐贈進(jìn)口物資稅收問題的通知》，規(guī)定對接收的救災(zāi)捐贈物資實(shí)行有條件的減免稅政策，《通知》規(guī)?quot;對華僑、港澳臺同胞捐贈直接用于受災(zāi)地區(qū)救災(zāi)的食品、藥品、糧食、食用油（不包括棕櫚油）、依物（服裝、勤帽、被褥、毛毯、帳篷）、農(nóng)藥、化肥、水泥及直接用于搶險(xiǎn)救災(zāi)的專用器材（推土機(jī)、挖泥機(jī)、抽水機(jī)、醫(yī)療器械、電纜等）予以免稅；對捐贈進(jìn)口鋼材、柴油不再予以免稅；對接受捐贈的其他物資，按國家有關(guān)規(guī)定辦理。"還對辦理審批免稅的手續(xù)作了規(guī)定?quot;受災(zāi)地區(qū)收到境外捐贈函后，由省民政部門會同僑辦、臺辦報(bào)請省人民政府審批，凡須申領(lǐng)有關(guān)進(jìn)口批件、許可證明的，應(yīng)按規(guī)定辦理。管理機(jī)構(gòu)

按照國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行的"三定"方案，民政部是負(fù)責(zé)"組織救災(zāi)工作，掌握和發(fā)布災(zāi)情，撥發(fā)救災(zāi)款物，組織接收、分配國內(nèi)外救災(zāi)捐贈"的部門。民政部內(nèi)設(shè)救濟(jì)司，負(fù)責(zé)"管理撥發(fā)救災(zāi)款物，接收、分配國內(nèi)外捐贈和國外援助的救災(zāi)款物"。省、市、縣各級民政部門是同級政府主管救災(zāi)捐贈的職能部門。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的"中國抗災(zāi)救災(zāi)協(xié)會"與紅十字會，負(fù)責(zé)接受國際民間組織的救災(zāi)援助。我國接受國際救災(zāi)援助的有關(guān)政策規(guī)定

我國接受國際救災(zāi)援助的政策規(guī)定有以下幾項(xiàng)：

1．有關(guān)對外通報(bào)災(zāi)情方面。1987年5月13日國務(wù)院批準(zhǔn)的民政部、經(jīng)貿(mào)部、外交部《關(guān)于調(diào)整接受國際救災(zāi)援助方針問題的請示》規(guī)定："可有組織有計(jì)劃地向國際社會通報(bào)和提供有關(guān)災(zāi)情和救災(zāi)工作的階段性綜合資料，對重大災(zāi)情可及時(shí)提供資料，對有關(guān)國際組織和新聞單位、外國使館詢問災(zāi)情可予以及時(shí)答復(fù)。國內(nèi)新聞機(jī)構(gòu)可予以配合，適當(dāng)報(bào)道，除非正常死亡以及其他非正常情況（如逃荒、要飯、外流等）外，其他一般災(zāi)情均可對外提供和公開報(bào)道。"

2．有關(guān)對外要求援助的態(tài)度?！蛾P(guān)于接受國際救災(zāi)援助中分情況表明態(tài)度的請示》規(guī)定，對外表理接受國際援助的態(tài)度可分三種情況：（1）省范圍內(nèi)，一次性災(zāi)害倒房10萬間以上，農(nóng)作物失收面積500萬畝以上，6級以上地震，屬其一者，及時(shí)通報(bào)災(zāi)情，有主動援助者可接受。（2）省范圍內(nèi)，一次性災(zāi)害倒房10萬間以上，農(nóng)作物失收面積1000萬畝以上，7級以上強(qiáng)烈地震，屬其一者，在及時(shí)通報(bào)災(zāi)情的同時(shí)，表示準(zhǔn)備接受外援的意愿，并列出急需救災(zāi)物資的種類，但不提出呼吁堪）省范圍內(nèi)，一次性災(zāi)害倒房30萬間以上，農(nóng)作物失收面積1500萬畝以上，7.5級以上強(qiáng)烈地震，在通報(bào)災(zāi)情的同時(shí)公開呼吁請求國際援助，如有適當(dāng)時(shí)機(jī)，也可向聯(lián)合國有關(guān)組織提出抗災(zāi)救災(zāi)的項(xiàng)目，電請專項(xiàng)援助。

3．接受國際救災(zāi)援助的基本方針?！蛾P(guān)于調(diào)整接受國際救災(zāi)援助方針問題的請示》規(guī)定：有選擇地積極爭取國際救災(zāi)援助，如遇重大災(zāi)情，可通過救災(zāi)署向國際社會提出救災(zāi)援助的要求，但次數(shù)不宜過多。對局部災(zāi)情，有關(guān)國際組織和友好國家主動詢問，可表示接受救災(zāi)援助的意向。外國民間組織和國際友人，愛國華僑主動提出捐贈，一般可接受。對教會組織的救濟(jì)仍予以婉拒，特殊情況逐案報(bào)批。我國接受國際救災(zāi)援助的辦事程序

按照國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施?quot;三定"方案，接受國際救災(zāi)援助由民政部歸口負(fù)責(zé)。這項(xiàng)工作責(zé)任重大，涉及國際影響，且技術(shù)性很強(qiáng)，必須根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定并參照國際通行作法操作。其辦事程序如下：

1．準(zhǔn)備階段。災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害嚴(yán)重程度，按有關(guān)規(guī)定對外發(fā)布災(zāi)情，并表明對接受國際救災(zāi)援助的態(tài)度。

2．實(shí)施階段。接收和使用國際救災(zāi)援助款物要在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下有組織地進(jìn)行，災(zāi)區(qū)省、縣兩級應(yīng)視情況成立臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)，接受項(xiàng)目援助地區(qū)還應(yīng)成立項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)。省級辦事機(jī)構(gòu)除承擔(dān)省內(nèi)接收、管理外援款物的工作外，還應(yīng)負(fù)責(zé)將國際救災(zāi)援助物資從抵達(dá)口岸轉(zhuǎn)運(yùn)到本省，或委托省駐外地辦事處辦理。屬于空區(qū)恢復(fù)、重建項(xiàng)目援助的，應(yīng)由項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出計(jì)劃或方案，經(jīng)主管部門審核批準(zhǔn)后實(shí)行，其中，用于災(zāi)民房屋重建的，應(yīng)視當(dāng)?shù)厣钏?、?zāi)民承受能力、房屋式樣等情況，確定適當(dāng)?shù)慕ǚ繕?biāo)準(zhǔn)、建房地點(diǎn)、房屋風(fēng)格，以及集體和災(zāi)民自籌款物的適當(dāng)比例。對聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、外國政府、國際組織援助的款物，要適當(dāng)逝攝帶有援助方明顯標(biāo)志的錄像片和照片，其他有上述要求的也應(yīng)拍攝。

3．報(bào)告階段。國際救災(zāi)援助款物使用結(jié)束后，援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向援助方提供援助執(zhí)行報(bào)告、購物發(fā)票、感謝信和有關(guān)的圖片資料。由聯(lián)合國開發(fā)署組織協(xié)調(diào)的救災(zāi)援助項(xiàng)目在報(bào)告中要分別交待各援助國或國際組織援助款的使用情況。國際救災(zāi)援助項(xiàng)目

在我國接受國際救災(zāi)援助的過程中，一些聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、國際組織和民間機(jī)構(gòu)對我國災(zāi)區(qū)采取立項(xiàng)援助的辦法，一般來說，采取立項(xiàng)辦法提供援助的目的有兩個(gè)：一是便地宏觀協(xié)調(diào)各國家和組織的援助；二是對援助進(jìn)行有效管理，對援助的過程、效果、適用性進(jìn)行監(jiān)督，并向援助者反饋。

立項(xiàng)援助有以下程序：

1．協(xié)調(diào)和組織捐贈。開發(fā)署駐華代表處在收到民政部門發(fā)的《中國災(zāi)情信息》并表示接受外援的意向后，即安排捐贈協(xié)調(diào)代，邀請有捐贈意向的國家政府和國際組織代表及民政部代表參加，由民政部代表介紹災(zāi)情等情況并接受各國政府的國際組織代表的詢問，各方交流對援助的意見。

2．簽署項(xiàng)目文件。項(xiàng)目文件規(guī)定項(xiàng)目執(zhí)行地點(diǎn)、起始時(shí)間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目資金等，內(nèi)容通常如下：（1）立項(xiàng)背景。包括災(zāi)情、國際社會的反應(yīng)；（2）援助國和組織捐款情況；（3）項(xiàng)目資金的使用范圍；（4）資金使用程序；（5）項(xiàng)目報(bào)告要求，等等。項(xiàng)目文件由各代表簽字后生效。

3．項(xiàng)目實(shí)施和管理。按照項(xiàng)目文件規(guī)定的條款和程序撥付資金，對災(zāi)區(qū)實(shí)施救濟(jì)。通常要求對援助對象進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)查，作出詳細(xì)的資金使用計(jì)劃和建議書，經(jīng)立項(xiàng)機(jī)構(gòu)同意后實(shí)施。在實(shí)施過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)分階段報(bào)告執(zhí)行情況，項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)可到執(zhí)行地點(diǎn)現(xiàn)場觀察。

4．報(bào)告項(xiàng)目執(zhí)行情況。實(shí)施完成后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)必須將項(xiàng)目執(zhí)行情況報(bào)告給立項(xiàng)機(jī)構(gòu)，再反饋給各援助國或組織。報(bào)告內(nèi)容是：（1）文字報(bào)告。包括接受援助地點(diǎn)（省、縣、鄉(xiāng)）的受災(zāi)損失情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況概述、財(cái)務(wù)報(bào)告、每個(gè)捐贈者資金的使用情況、對提供援助的時(shí)效性和適應(yīng)性的評估、救濟(jì)效果和受益情況；（2）購買救濟(jì)物資發(fā)票；（3）有關(guān)圖片資料；（4）感謝信。扶貧工作的改革

1．建立救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金。

2．興辦救災(zāi)扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

3．大力發(fā)展救災(zāi)扶貧互助儲金會。

貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)是在解決貧困地區(qū)絕大多數(shù)群眾溫飽的基礎(chǔ)上，把扶貧工作的著眼點(diǎn)放在區(qū)域性開發(fā)上，通過加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食產(chǎn)量，穩(wěn)定地解決溫飽問題。

1．實(shí)現(xiàn)單純分散救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)的整體性根據(jù)本轉(zhuǎn)變。

2．改革扶貧資金的管理使用辦法。主要做法是改變平均分散投資的辦法，按照"統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、渠道不亂、性質(zhì)不變、相對集中、配套使用、確保效益、各記其功"的原則，將不同渠道的扶貧資金捆起來集中使用，按項(xiàng)目投入管理。

3．克服只重視資金物質(zhì)投放，忽視科學(xué)技術(shù)、智力開發(fā)的單項(xiàng)投入的弊端，實(shí)行資金、技術(shù)、物資、信息和人才的配套投入，尤其強(qiáng)調(diào)把智力開發(fā)放在首要位置，經(jīng)濟(jì)開發(fā)與智力開發(fā)同步進(jìn)行；把科學(xué)技術(shù)作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)的主要支柱，使科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)密切結(jié)合。

從1987年開始，又實(shí)行兩項(xiàng)新的重大改革：

一是突破就貧困戶解決貧困戶問題的傳統(tǒng)做法，改變完全依靠行政系統(tǒng)和鄉(xiāng)村干部分錢送物的扶貧方式，制定優(yōu)惠政策，使用扶貧資金，依托農(nóng)村能人以及各類農(nóng)村企業(yè)、服務(wù)組織、民間協(xié)會，興辦扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體，發(fā)展龍頭骨干企業(yè)，安排貧困戶勞動力就業(yè)，帶動貧困戶發(fā)展商品生產(chǎn)。

二是組織和引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)聯(lián)合開發(fā)貧困地區(qū)的自然資源，實(shí)現(xiàn)東西部大跨度橫向聯(lián)合。主要做法是：制定優(yōu)惠政策，并把一部分扶貧資金直接交給發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市的先進(jìn)企業(yè)，到指定的貧困地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)。通過這種方式，把發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市的先進(jìn)企業(yè)，引到指定的貧困地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)。"八七"扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃

為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，1994年2月，國務(wù)院召開了全國扶貧開發(fā)工作會議，部署實(shí)施《國?quot;八七"扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（國發(fā)[1994]30號）《計(jì)劃》決定從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力、力爭用7年左右的時(shí)間，基本解決當(dāng)前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

國務(wù)院決定：從1994年起，再增加10億元以工代賑資金，10億元扶貧貼息貸款，執(zhí)行到2000年。今后隨著財(cái)力的增長，國家還將繼續(xù)增加扶貧資金投入，要求各級地方政府也要根據(jù)各自的扶貧任務(wù)，逐年增加扶貧資金投入，確保《計(jì)劃》的實(shí)現(xiàn)。

《計(jì)劃》提出的奮斗目標(biāo)，主要包括以下三個(gè)方面。

一是到本世紀(jì)末，使絕大多數(shù)貧困戶年人均純收入按1990年不變價(jià)格計(jì)算達(dá)到500元以上，并形成穩(wěn)定解決溫飽、減少返貧的基礎(chǔ)條件。

二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，基本解決人畜飲水困難，使絕大多數(shù)貧困鄉(xiāng)和有農(nóng)貿(mào)市場、商品基地的地方通路、通電。

三是改變文化、教育、衛(wèi)生的落后狀態(tài)，普及初等教育，基本掃除青壯年文盲，開展成人職業(yè)技術(shù)教育，防治和減少地方病，把人口自然增長率控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。

采取的主要措施是：

1．集中力量，保證重點(diǎn)。國務(wù)院本著"大穩(wěn)定、小調(diào)整"的原則，對扶持對象和范圍，進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。

在扶持的范圍上，重點(diǎn)解決集中連片貧困地的問題，以重新調(diào)整后的592個(gè)貧困縣為扶持的重點(diǎn)。

在扶持資金上，重點(diǎn)用于最困難的地區(qū)。國務(wù)院決定：對中央扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

在扶持的具體對象上，把貧困縣中的貧困鄉(xiāng)、村、戶作為攻堅(jiān)的目標(biāo)。

2．政策性銀行集中辦理扶貧信貸資金。從1994年起，原來由人民銀行和專業(yè)銀行分別辦理的各項(xiàng)扶貧信貸資金，全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理，徹底把商業(yè)貸款與政策性貸款分開。

3．改革扶貧資金的管理使用方式。

一是扶貧資金的管理與使用必須堅(jiān)持社會效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一的原則；二是扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)的投向必須以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以種養(yǎng)業(yè)為原料的加工業(yè)，以及勞務(wù)輸出和其他資源型、勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為重點(diǎn)；三是扶貧開發(fā)項(xiàng)目，要面向市場，統(tǒng)一規(guī)劃，連片發(fā)展，形成商品基地，建立區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)；四是扶貧項(xiàng)目一般由扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包開發(fā)，統(tǒng)貸統(tǒng)還資金；五是把統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮銀行和資金管理部門的積極性結(jié)合起來。

4．變封閉式開發(fā)為開放式開發(fā)，把貧困地區(qū)的開發(fā)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展結(jié)合起來，有組織有計(jì)劃地做好勞務(wù)輸出、異地開發(fā)、移民開發(fā)工作。

5．抓好智力開發(fā)，科技扶貧，提高勞動者和管理者的素質(zhì)，繼續(xù)圍繞支柱產(chǎn)業(yè)和商品基地建設(shè)的需要，選擇實(shí)用技術(shù)，發(fā)展各種類型的科技扶貧經(jīng)濟(jì)組織，開發(fā)對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困戶掌握和運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的能力，真正把扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)移到依靠科學(xué)技術(shù)，提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。救災(zāi)扶貧互助會

救災(zāi)扶貧互助會（包括救災(zāi)扶貧互助儲金會、儲糧會、互助互濟(jì)會等），是救災(zāi)救濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是農(nóng)民通過資金互助、生產(chǎn)資料互借、勞動力互幫等形式解決自身生產(chǎn)、生活困難的群眾性社會保障組織。

互助會的性質(zhì)

1．社區(qū)性和內(nèi)部性?；ブ鷷Y金使用范圍在地理上具有明顯的區(qū)域性，是依托以土地公有制為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而建立的，它的一切活動都是在其所在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的，并且資金聚集和投放等活動一般只限于社區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員。

2．管理和融通資金相結(jié)合?；ブ鷷压芎觅Y金，在會員內(nèi)部融資，防止混亂作為首要任務(wù)，這是互助會區(qū)別于銀行、信用社等金融組織的一個(gè)顯著特點(diǎn)。融通資金只是管理資金的一種手段，通過資金融通，變集體的資金的無息占用為有償使用，其融資利率不得高于同期當(dāng)?shù)匦庞蒙绱婵罾?，變閑置資金為生產(chǎn)生活周轉(zhuǎn)金，從而幫助會員發(fā)展生產(chǎn)，解決困難。

3．股份經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)的兼容性?；ブ鷷枪煞萁?jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的一種產(chǎn)物，既有股份經(jīng)濟(jì)組織的一些特點(diǎn)，如會員將資金以股份的形式入會，按股分紅等，又具備合作經(jīng)濟(jì)組織的一些和特點(diǎn)，如自愿互利，入、退會自由，會員權(quán)利平等等。

4．非贏利性?；ブ鷷灰在A利為目的，雖然借款時(shí)要收取一定數(shù)額的資金占用費(fèi)，但這是保值和發(fā)展所必需的?；ブ鷷氖杖朐诳鄢匾拈_支和提留一定的救災(zāi)預(yù)備金、風(fēng)險(xiǎn)基金等以后，全部返還給會員。

5．不設(shè)金庫?；ブ鷷粚俳鹑跈C(jī)構(gòu)，除借出的流勸資金外，其余資金要存入當(dāng)?shù)劂y行或信用社，設(shè)立專戶，接受金融部門業(yè)務(wù)監(jiān)督。

互助會的宗旨

互助會的根本宗旨是"救災(zāi)備荒，扶危濟(jì)困，應(yīng)急解難，服務(wù)于生產(chǎn)、生活，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展"。根據(jù)民政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)救災(zāi)扶貧互助會管理工作的通知》（民救發(fā)[1995]17號）的精神，互助會必須堅(jiān)持辦會宗旨，堅(jiān)持為會員群眾服務(wù)，為救災(zāi)扶貧事業(yè)服務(wù)，不以盈利為目的。在資金投放上，要把解決會員的生產(chǎn)、生活困難放在首位，并對災(zāi)民和貧困戶實(shí)行少收或不收資金占用費(fèi)的辦法進(jìn)行扶助。

互助會的主要功能

（一）救災(zāi)備荒

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，互助會把會員聯(lián)合起來，通過資金、生產(chǎn)資料、勞力組織成群體力量，在災(zāi)害與農(nóng)戶之間筑起一?quot;抗體"，形成救災(zāi)工作中的一道防線。

（二）扶危濟(jì)困

扶貧是實(shí)現(xiàn)社會主義共同富裕的重要措施，互助會把農(nóng)戶的資金集中起來，又幫助農(nóng)戶開展種植、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)，加快了治究致富的步伐?；ブ鷷_展扶貧工作主要采取三種形式：一是相對集中資金，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)；二是實(shí)行綜合輸入，從資金、信息、科技、物資、勞力等多方面對貧困戶給予的扶持；三是興辦或扶持救災(zāi)扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體，通過經(jīng)濟(jì)實(shí)體吸收貧困戶務(wù)工，發(fā)展商品生產(chǎn)，增加收入。

（三）應(yīng)急解難

除自然災(zāi)害外，疾病、工傷、車禍、死人等意外事故常使一些農(nóng)戶驟然陷入困境，資金的需要急如星火，而且往