最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)法定化的設(shè)計,社會救助論文城市居民最低生活保障制度自1999年在全國正式施行以來，已將近15年，而農(nóng)村最低生活保障制度自2007年正式施行至今也有6年多時間。盡管這項制度最初是從地方的試點開場而最后由以制度化的形式推廣普及到全國，但從與公民的關(guān)系層面來看，仍然是自上而下的決策形式。在社會福利資源有限的前提下，可能更關(guān)注于怎樣將有限的資源更有效率地惠及到目的群體身上，因而，制度施行經(jīng)過中可能更為關(guān)注籌資和遞送機(jī)制的效率，而很少關(guān)心目的人群，很少關(guān)心貧困家庭的多樣性需要，也不評價實際效果，最后會導(dǎo)致供應(yīng)與服務(wù)的脫節(jié)。基于對貧困的不同理解和對貧困形勢的不同判定，所制定的最低生活保障線并非完全根據(jù)貧困群體的需要沒有能知足的實際狀況，而可能遭到社會發(fā)展的目的、社會資源的多寡、社會再分配的原則、社會各個利益群體對公共資源的分配愿望等因素的影響，進(jìn)而使得制度的目的可能會與現(xiàn)實狀況產(chǎn)生一定程度的偏離。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于有較為雄厚的地方財政作為支撐，開場在民生領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，尤其是在低保標(biāo)準(zhǔn)的制定上，出現(xiàn)了很多新的嘗試，目的就是盡可能地知足城鄉(xiāng)貧困家庭的更高層次層次、更多層面的需要。但在另一些地方，尤其是西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方，由于財政資源有限，其低保標(biāo)準(zhǔn)的制定仍然沿襲只重視資源的分配而忽視分析公民需要不能知足的傳統(tǒng)決策方式，很少關(guān)心貧困家庭的多樣性需要。由此可見，各個地方的實際操作存在著較大差異，這些差異導(dǎo)致的直接后果就是低保標(biāo)準(zhǔn)制定的不科學(xué)、不規(guī)范。當(dāng)前，從全國情況看，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作還存在一些需要規(guī)范的問題。因而，本研究的核心議題即為城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題。所謂法定化，就是通過法律加以規(guī)定，使之規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)過。城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化，是指怎樣從層面，確立一個相對統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方式方法，制定一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，確立低保標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，規(guī)范各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，同時賦予低保標(biāo)準(zhǔn)制定的方式方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)確實立走向法定化的軌道。規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整，是本文研究的主要問題。從這個意義上講，法定化首先需要解決的是統(tǒng)一性與規(guī)范性問題，只要確立制定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性，使之在合理性的基礎(chǔ)上逐步具有合法性，才能使低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定得到全面的推廣，并在較長一段時期內(nèi)指導(dǎo)相應(yīng)的制度實踐。二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的障礙因素在低保標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)制定上，由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，各地區(qū)生活水平差異大，只能從社會穩(wěn)定、公平收入分配的高度提出原則性要求，詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)由省級或市級有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資水平與家庭收入狀況、物價水平和財政承受能力而定，允許不同地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。在2018年(民政部等四部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見〕〔下面簡稱指導(dǎo)意見〕出臺之前，各地制定低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)的方式方法與根據(jù)不太一致，各省市的制定保障標(biāo)準(zhǔn)的方式方法不一，主要有：抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判定型和混合型等。從整體上觀察，從我們國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況和測量貧困線的可行性來看，根據(jù)恩格爾系數(shù)和維持生活基本需要的費用這兩種方式方法來測算我們國家城鄉(xiāng)居民最低生活保障線較為常見。而低保救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方式方法主要有幾大類：第一類是根據(jù)人均可支配收入調(diào)整；第二類是根據(jù)城鄉(xiāng)人均消費支出調(diào)整；第三類是參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。在2018年指導(dǎo)意見出臺以后，各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，基本采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法。但也有一些地方繼續(xù)沿用以前的方式方法來確定與調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，如浙江省一些城市的低保救助標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)根據(jù)最低工資的40%確定，農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)城市標(biāo)準(zhǔn)的60%確定。從十余年的制度實踐來看，我們國家各地城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整基本呈現(xiàn)出一個混亂的局面，存在一系列問題需要解決，實際上已成為低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的主要障礙，主要表現(xiàn)如下：〔一〕過低的標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)制度供應(yīng)與公民需要相匹配的法定化要求法定化要求提供需要來知足公民的需要，要求公民的需要與制度的需要知足之間能夠有效地相互對應(yīng)，實現(xiàn)制度的可及性與可得性。應(yīng)該講，這是法定化的最基本要求之一，即要求各地有一個能夠有效知足公民現(xiàn)實需要的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，并能夠根據(jù)實際需要進(jìn)行有效的動態(tài)調(diào)整?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度在建立之初確實發(fā)揮了宏大的作用，在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件下，相對較低的低保救助標(biāo)準(zhǔn)對陷入極端貧困的城鄉(xiāng)家庭起到了非常積極的救助效果。但是在進(jìn)入21世紀(jì)以后，無論是現(xiàn)有的學(xué)術(shù)界的研究，還是實際工作部門的信息反應(yīng)，很大一部分都把矛頭集中在這項制度的救助標(biāo)準(zhǔn)上。以為現(xiàn)行制度過低的保障標(biāo)準(zhǔn)已嚴(yán)重影響最低生活保障制度的實際效果，導(dǎo)致低保制度提供的救助水平與城鄉(xiāng)貧困家庭的實際需要之間存在差距，制度供應(yīng)與公民需要知足之間不匹配，無法到達(dá)法定化的基本要求。盡管現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)在一定周期內(nèi)都會有動態(tài)調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果一般是逐步提高。但需要注意的是，保障標(biāo)準(zhǔn)的提高并不意味著這項制度的目的已經(jīng)指向了基本生存需要之外的目的。相反，其制度目的仍然停留在知足城鄉(xiāng)貧困群體基本生存需要的層面，其提高的動力其實源于日常價格指數(shù)的上升和居民生活成本的增加。而且保障標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上價格指數(shù)的上升和通貨膨脹的擴(kuò)大程度。所以很多地方的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實際上不僅沒有提升，相反卻呈現(xiàn)相對下降的趨勢。因而我們經(jīng)常能夠看到，那些納入低保救助的家庭可能連基本的生存也無法得以保障。由于標(biāo)準(zhǔn)偏低，很多納入救助的家庭的生活并沒有多大改善。根據(jù)一項對37個城市的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)人〔83.2%〕的低保金不夠用或完全不夠用，與領(lǐng)取保障金前的生活相比，有20%左右的家庭感覺生活沒有變化，甚至還有少部分人〔12%〕感覺比以前生活更糟。[1]鄭功成等對上海、天津、武漢、蘭州和重慶市的調(diào)查也證實了這種結(jié)論。[2]〔PP232-233〕另一方面，過低的保障標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致很大一部分城鄉(xiāng)貧困家庭不能納入救助的范疇，使其保障的對象只能是城鄉(xiāng)貧困人口中十分貧困的部分，人為造成的入口過緊,并將大批有勞動能力的在職、失業(yè)、下崗職工排擠在保障之外，構(gòu)成事實上的制度排擠。因而，從以上分析能夠看出，公民的需要和制度的需要知足之間不能有效地對應(yīng)，低保救助標(biāo)準(zhǔn)過低，實際救助水平不高，使得低保救助的可及性與可得性不能有效統(tǒng)一起來，進(jìn)而成為制約低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的主要障礙之一。要實現(xiàn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化，必需要讓低保救助標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)公民的現(xiàn)實需要，構(gòu)成穩(wěn)定的、規(guī)范的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制?！捕巢豢茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)過與科學(xué)化、規(guī)范化的法定化要求存在差距法定化要求低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。要求低保標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)過嚴(yán)格的技術(shù)環(huán)節(jié)和程序，要求有統(tǒng)一的規(guī)范來指導(dǎo)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。這是法定化的必要條件之一。但在詳細(xì)的工作實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成了各地調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整周期都存在一定的差距。在詳細(xì)操作經(jīng)過中，很多地方又沒有進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證，隨意性比擬大。另外，還有些地方在低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整經(jīng)過中經(jīng)常要受各種政治因素和主觀人為因素的影響。各地的標(biāo)準(zhǔn)差異懸殊，標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)過比擬隨意，最低生活保障線是估算得來的，而不是精到準(zhǔn)確計算的結(jié)果，保障線缺乏科學(xué)根據(jù)。低保金標(biāo)準(zhǔn)過低帶有很強(qiáng)的地方行政個人意志色彩，往往是從施舍者的立場和利益出發(fā)，量入為出,看米下鍋.在制定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的時候，根據(jù)的是地方的財政狀況，而很少考慮貧困者本身的需求。先定經(jīng)費后定標(biāo)準(zhǔn)，在施行經(jīng)過中按財政承受能力和保障對象人數(shù)來確定標(biāo)準(zhǔn)，沒有進(jìn)行科學(xué)測算，與實際消費水平存在較大差距。地方財政充裕，在社會救助上的預(yù)算和投入就相對較多，保障標(biāo)準(zhǔn)也會相對較高。地方財政匱乏，地方的工作重心也不在社會救助上，地方行政的個人意志決定了其在城鄉(xiāng)低保上的投入缺乏。財政資金限定了地方的救助行為，根據(jù)地方財政來決定低保投入和確定低保標(biāo)準(zhǔn)。這些地方行為盡管有其現(xiàn)實的所謂合理性,但是決不能成為指導(dǎo)性原則。一些地方在制定或調(diào)整低保救助標(biāo)準(zhǔn)時往往采取的是參考周邊地區(qū)的策略。參照周邊城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，不能太高也不能太低。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平的排位關(guān)系，自覺地將低保標(biāo)準(zhǔn)水平提到高于經(jīng)濟(jì)實力相對較低的城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，或者壓低到低于經(jīng)濟(jì)實力高于自個的城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實力的排位來確定低保標(biāo)準(zhǔn)的總體排位，能夠講，這是各地方在制定低保標(biāo)準(zhǔn)水平的一個潛規(guī)則。一些地方的低保標(biāo)準(zhǔn)是部門之間妥協(xié)的產(chǎn)物。民政局主要負(fù)責(zé)制定低保標(biāo)準(zhǔn)，這個能夠決定財政支出中低保所占份額；是掌管財政大權(quán)的部門，他們不會輕易地將財政預(yù)算給某一個項目，經(jīng)常會盡可能地限制或打壓上限。所以在一般情況下，當(dāng)民政局所定的低保標(biāo)準(zhǔn)對于來講太高時，他們不會批準(zhǔn)這個預(yù)算，而且會要求民政局降低預(yù)算。這個時候民政局可能會做一些妥協(xié)，可以能最后會妥協(xié)。假如雙方都不妥協(xié)，就需要行政首長來做最終裁決。很多地方的低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)過充滿了部門間的利益沖突及主觀決定，進(jìn)而使最終的結(jié)果偏離了貧困居民的客觀需求。另外，很多地方的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一般是參考當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)來確定的，一般為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%.一些地方在40%的左右有些浮動。這里的問題是，盡管最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定有一定的科學(xué)根據(jù)，是勞動部門參考當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)者及其奉養(yǎng)人口的最低生活費用、城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)、職工平均工資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)狀況等因素的情況下制定的，但是確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%的比例根據(jù)，在很多地方也只是一個大概估算的結(jié)果。整體來講，根據(jù)這種方式來制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的。從以上分析能夠看出，如今各個地方低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，呈現(xiàn)出各種各樣的形態(tài)，忽略城鄉(xiāng)貧困家庭的實際需求，缺乏科學(xué)根據(jù)，隨意性較強(qiáng)，主觀色彩濃烈厚重，這與法定化的要求是極不相符合的。因而，為了規(guī)范地方的低保救助行為，使各地確定低保標(biāo)準(zhǔn)有一個相對一致的參照，必須研究和制定科學(xué)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，使其更為科學(xué)和規(guī)范化，進(jìn)而到達(dá)法定化的要求?！踩硿y算方式方法的局限性是法定化的障礙因素之一如前所述，法定化要求有一個相對統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方式方法，一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，來確立低保標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，規(guī)范化各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，同時賦予低保標(biāo)準(zhǔn)制定的方式方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)確實立走向法定化的軌道。但當(dāng)下很多地方低保救助標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)測算方式方法存在的局限性是法定化的主要障礙因素之一。2018年民政部的指導(dǎo)意見中建議各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，可采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法。①基本生活費用支出法的局限性主要集中在三個方面：首先，生活必需品的清單難以確定。這主要有兩個原因，一方面是由于一些專家在制定清單時可能由于缺乏生活體驗而使得清單脫離貧困家庭的實際，最后導(dǎo)致在實際的政策執(zhí)行中難以施行。另外一方面就是對于哪些應(yīng)該納入清單爭議較大，實際上其牽涉到的就是低保制度要保障的目的與層次的問題，這是制度設(shè)計理念層面的問題。從前期的制度施行來看，一般以為只要把那些保障最基本生存需要的物品納入清單即可，但近期的一些研究提出，假如僅僅著眼于反絕對貧困，低保家庭仍然會面臨其他層面的社會排擠而導(dǎo)致難以維持有尊嚴(yán)的生活，當(dāng)代社會政策的理念應(yīng)該有所提升才符合社會現(xiàn)實的需要。其次，也正是前面所述具體表現(xiàn)出出來的局限，最后選擇納入必需品的總是最容易獲得一致的項目，而有爭議的項目往往會被擱置起來，所以這種方式方法制定的標(biāo)準(zhǔn)容易偏低。[3]〔P14〕最后，使用這種方式方法需要確立必需品清單，就必須進(jìn)行大量的住戶調(diào)查，這對缺乏這方面資料的地方來講是個很大的局限性。恩格爾系數(shù)法也存在一定的局限性。由于遭到價格、地域等因素的影響，在我們國家恩格爾系數(shù)變化較大，并且所反映的貧困狀況過于絕對。另外，恩格爾系數(shù)法把基本生活消費局限為食物消費，過于單一，忽略了貧困者生活中其他重要的影響因素，例如衣、住、行以及教育娛樂等方面的需求，因而用該方式方法測算出的貧困標(biāo)準(zhǔn)往往偏低。消費支出比例法最大的問題在于比例確實定，也就是需要事先根據(jù)基本生活費用支出法或恩格爾系數(shù)法測算出當(dāng)?shù)氐牡捅＞戎鷺?biāo)準(zhǔn)，然后來計算這一標(biāo)準(zhǔn)與上年度人均消費支出的比例。這一經(jīng)過也是比擬復(fù)雜的經(jīng)過，需要建立在大量的統(tǒng)計調(diào)查基礎(chǔ)之上。一些地方出于成本的考慮往往不采用這種方式方法。另外，這種方式方法一般適用于生活形態(tài)較為固定、變化不大的貧困家庭，而一旦這些家庭出現(xiàn)突發(fā)事件或者面臨突發(fā)性的社會風(fēng)險，導(dǎo)致其消費支出某一項明顯增高，例如重病、重殘等，低保支出的比例明顯出現(xiàn)較大偏差，這種方式方法就不太適用了。當(dāng)然，還有其他的一些方式方法同樣能夠用來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)，如馬丁法、擴(kuò)展線性模型等方式方法，但這些方式方法牽涉到非常復(fù)雜的回歸分析等計算，一般人很難理解，這直接影響了其應(yīng)用與推廣。一些地方根據(jù)最低工資來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)，看起來比擬簡單，但是最低工資確實立經(jīng)過也是一個復(fù)雜的經(jīng)過，而且華而不實能否具有科學(xué)性還有待進(jìn)一步的驗證。三、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)法定化的設(shè)計最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)法定化設(shè)計的目的，是要破除低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化經(jīng)過中的障礙因素，確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定原則，規(guī)范低保標(biāo)準(zhǔn)制定的詳細(xì)方式方法，逐步構(gòu)成科學(xué)的、規(guī)范化的低保標(biāo)準(zhǔn)制定程序，同時有著統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。只要實現(xiàn)以上目的，才能到達(dá)低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的要求，才能構(gòu)成科學(xué)、規(guī)范、有序的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方式方法和調(diào)整機(jī)制。為此，我們對城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的設(shè)計如下：〔一〕統(tǒng)一基本生活需要的界定**要確立低保救助標(biāo)準(zhǔn)，首先就是要確立基本生活需要的基本范圍。現(xiàn)行制度亂象的癥結(jié)之一就在于對基本生活需要的理解不一。澳大利亞新南威爾士大學(xué)社會政策研究中心試圖提出可操作的澳大利亞家庭預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)系列,提出標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算的測量方式方法，主要應(yīng)該包括：用一個可操作的個人預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)系列來代表其生活水平；這個預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是由裝入一個特定貨籃中的商品和服務(wù)來表示的；在一個特定的時空條件下，貨籃中的貨品能夠被定價；貨籃中貨品的總價格即此人的基本生活支出；基本生活支出可代表其生活水平；其生活水平亦是其基本生活需要。[4]〔PP288-289〕2018年民政部指導(dǎo)意見的三種計算方式方法中，必需食品消費支出主要是通過市場調(diào)查來確定當(dāng)?shù)厥称繁匦杵废M清單〔即標(biāo)準(zhǔn)食物清單〕,同時根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會推薦的能量攝入量、相應(yīng)食物攝入量以及食物的市場價格計算得出?！脖?、表2〕能量攝入量以及相應(yīng)食物攝入量等都有較為成熟的計算方式方法，問題的關(guān)鍵在于怎樣根據(jù)市場調(diào)查來確定當(dāng)?shù)氐氖称繁匦杵废M清單，也就是標(biāo)準(zhǔn)食物清單。【1-2】低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定要貫穿基礎(chǔ)性原則。所謂基礎(chǔ)性原則，是指低保制度所知足的是貧困群體最基本的生活需要，這是一個前提與基礎(chǔ)。2020年5月1日正式施行的(社會救助暫行辦法〕實際上對以往的一些界定進(jìn)行了重新梳理，對一些比擬模糊的邊界問題進(jìn)行了澄清，明確了基本生活需要的內(nèi)涵與外延。1999年的城市低保條例所牽涉到的基本標(biāo)準(zhǔn)主要包括衣、食、住，必要的燃?xì)赓M用和義務(wù)教育支出，但從新出臺的(社會救助暫行辦法〕來看，這一暫行辦法進(jìn)一步明確了基本生活需要的標(biāo)準(zhǔn)是保障城鄉(xiāng)貧困家庭的衣、食需要，其他的住房、教育、醫(yī)療等方面的需要知足，全部交給住房救助、教育救助、醫(yī)療救助以及臨時救助等專項救助解決。這進(jìn)一步明確了最低生活保障制度所應(yīng)該保障的范圍，進(jìn)一步明確了制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)該遵循的統(tǒng)一的根據(jù)。根據(jù)以上分析，結(jié)合我們國家城市與農(nóng)村居民的消費支出構(gòu)造及類型，我們嘗試提出基本生活需要的測量指標(biāo)。對其基本生活的界定能夠確立在維持基本生存需要的層面。結(jié)合當(dāng)下一些地方城市的制度創(chuàng)新實踐，參考中國營養(yǎng)學(xué)會的一些研究成果，本研究以為基本生活需要的詳細(xì)指標(biāo)如下：表3所顯示的指標(biāo)在以家庭為分析單位時必須考慮家庭規(guī)模、家庭構(gòu)造以及消費構(gòu)造等因素，進(jìn)行相應(yīng)的加權(quán)。另外，不同地方能夠根據(jù)實際情況在這24個指標(biāo)的范圍內(nèi)對華而不實的詳細(xì)指標(biāo)進(jìn)行增減，但表中所列基本能夠涵蓋城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。只要統(tǒng)一基本生活需要的界定，明確統(tǒng)一基本生活需要所包含的詳細(xì)內(nèi)容與指標(biāo)，統(tǒng)一基本生活需要的詳細(xì)計算方式方法，才能保障最低生活保障制度的救助標(biāo)準(zhǔn)真正符合法定化的要求?！捕骋?guī)范救助標(biāo)準(zhǔn)的制定形式：1+X形式表3所列出的是城鄉(xiāng)居民的標(biāo)準(zhǔn)化基本需要,這是每一個貧困家庭基本生活需要的具體表現(xiàn)出。換句話講，要保障這些貧困家庭的基本生活，表中所列的指標(biāo)必須逐一得到知足。城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化就是要解決制定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化，保證標(biāo)準(zhǔn)的相對統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定方式方法有利于保障各地區(qū)的貧困者享有公平的權(quán)益，同時也有利于對當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫鹊墓芾?，有利于各地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，使得低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整變得相對簡單。因而，這里嘗試提出1+X的低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定形式來規(guī)范全國各地低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。所謂的1,就是表中所列的24項指標(biāo)，允許各地根據(jù)實際情況有1-2項的增減，例如，南方的城市和農(nóng)村就不存在冬季供暖這一需要。這些指標(biāo)部分能夠根據(jù)基本生活消費支出法進(jìn)行計算，其他部分通過調(diào)查，結(jié)合市場價格折算。將所有指標(biāo)相加能夠得出當(dāng)?shù)氐幕旧钚枰獦?biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)就是我們所需要的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn).這就是1的部分，所有的城市與農(nóng)村都必須保障這部分的基本需要的知足。實際上這也是絕大多數(shù)城市與農(nóng)村的救助標(biāo)準(zhǔn)。每個地方由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡導(dǎo)致的差異性主要具體表現(xiàn)出在這里的1是有高低之分的，一些指標(biāo)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及市場消費價格來確定。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，1在數(shù)值上就高，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，1在數(shù)值上就低。但不管是高的標(biāo)準(zhǔn)還是低的標(biāo)準(zhǔn)，其知足的基本需要都是一樣的，兩者之間并沒有差異不同。因而，這種設(shè)計，還是從貧困群體的基本需要出發(fā)，通過低保制度來知足其基本生活需要，充分具體表現(xiàn)出了需要與需要知足之間的對應(yīng)性。而通過24個左右的指標(biāo)，能夠使得各地低保標(biāo)準(zhǔn)的制定相對統(tǒng)一和有序，不至于出現(xiàn)量入為出的現(xiàn)象，對于哪些指標(biāo)應(yīng)該和不應(yīng)該列入基本生活需要的范疇都有相對統(tǒng)一的約束，通過這種方式能夠有效地保障各地低保救助對象的基本需要得到切實知足。當(dāng)然，這24個指標(biāo)是具有動態(tài)性的，建議每兩年進(jìn)行一次大規(guī)模的城鄉(xiāng)居民調(diào)查，通過布拉德肖的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法民主化的方式，結(jié)合專家的研究，確立相對統(tǒng)一的指標(biāo)體系。實際上如今很多省市都建立了相對固定的貧困家庭生活監(jiān)測點，長期對一些貧困家庭的基本生活和消費支出進(jìn)行監(jiān)測，以及時地為低保標(biāo)準(zhǔn)的制定提供動態(tài)的數(shù)據(jù)支持。為了讓貧困家庭充分共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)在低保救助之外還可設(shè)置一些附帶福利，只要獲得低保救助資格就能夠享受這些附帶福利。但這些附帶福利當(dāng)前沒有完好地納入一些相應(yīng)的專項救助，同時也不是低保制度本身所應(yīng)該包含的內(nèi)容，而且各個地方附帶福利的形式也呈現(xiàn)出多樣性，很多時候是一些地方的土政策、土辦法.在這種情況下，一方面為具體表現(xiàn)出出地區(qū)差異性，另一方面也為有效規(guī)范低保制度的運行，需要對這些附帶福利通過制度化的形式確定下來，使得整個救助體系運行起來更為有序和規(guī)范。為此，我們在低保救助標(biāo)準(zhǔn)的1之外，還設(shè)立了X部分。假如講1是所有地區(qū)必須完成的規(guī)定動作的話，那么X則具有較大的相對靈敏性。X部分怎樣具體表現(xiàn)出呢？各個地方能夠根據(jù)詳細(xì)的財政預(yù)算和地方居民消費構(gòu)造進(jìn)行適當(dāng)布局和調(diào)整。一種方式方法是在1的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高1所包含的各項指標(biāo)的對應(yīng)救助標(biāo)準(zhǔn)；一種方式方法是在1的基礎(chǔ)上，額外加上一些類似于表1中所具體表現(xiàn)出出來的其他指標(biāo)和相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，并轉(zhuǎn)換成貨幣價格的方式具體表現(xiàn)出出來。實際上從社會融合的角度而言，X部分的參加，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方尤其重要，這能夠讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的貧困家庭充分共享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，在保障基本生存需要和基本生活需要的基礎(chǔ)上，融入當(dāng)?shù)刂髁鞯纳鐣罘绞?。在制度層面，其意義在于能夠具體表現(xiàn)出出城鄉(xiāng)低保制度轉(zhuǎn)型的新動向。換句話講，能夠具體表現(xiàn)出出低保制度由最初的被動彌補(bǔ)型救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃踊貞?yīng)型救助方式，而這種轉(zhuǎn)變將對整個社會救助體系的建設(shè)產(chǎn)生重要影響。我們知道，低保標(biāo)準(zhǔn)還要考慮和公眾的接受程度。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)屬于社會政策，是要用于實踐的，所以必須考慮和公眾的接受程度。假如低保標(biāo)準(zhǔn)過低，那么對財政的壓力就小，因此也容易獲得相關(guān)部門的認(rèn)可。但是，假如該標(biāo)準(zhǔn)過低，就不易遭到公眾的認(rèn)可。過高的標(biāo)準(zhǔn)雖不容易引發(fā)公眾的不滿，但會給財政帶來宏大的壓力。因而，X部分也能夠在一定程度上具體表現(xiàn)出出地方的自主性以及公眾的接受程度。X部分在低保制度的詳細(xì)實踐中，對各個地方不作硬性要求，不列入地方的各項考核，但能夠作為地方及相關(guān)部門的獎勵加分項目。這樣操作，一方面不會加重各個地方的財政負(fù)擔(dān)，另一方面又能夠充分調(diào)動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的積極性。而最終真正得到實惠的是城鄉(xiāng)貧困家庭。同時這種方式方法也保證了政策的靈敏性，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市在制定的救助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上往上浮動一定比例，同時在救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整經(jīng)過中，只允許地方城市救助標(biāo)準(zhǔn)高于調(diào)整幅度，而不得低于指定的動態(tài)調(diào)整幅度。通過這種方式來制定救助標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠保證經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的城市貧困家庭享遭到正常的低保救助，另一方面又能夠具體表現(xiàn)出政策靈敏性，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)充分發(fā)揮其財力雄厚的優(yōu)勢，使得這一地區(qū)的城市貧困家庭能更好地共享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。需要進(jìn)一步講明的是，1+X形式中，1的部分制定權(quán)利在民政部，而X部分則交給地方根據(jù)實際情況而定。尤其是在后期社會救助制度法制化的經(jīng)過中，1的部分更為相對固定與統(tǒng)一，更有利于社會救助法的貫徹執(zhí)行，而X則給予了地方進(jìn)一步操作的空間，具體表現(xiàn)出出制度的靈敏性?！踩辰y(tǒng)一低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)低保制度強(qiáng)調(diào)的主導(dǎo)性，現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的制定主要在地方。當(dāng)初這樣規(guī)定，主要是考慮到我們國家幅員遼闊，地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的狀況不同，每個地方的貧困特點也不同；同時考慮到各個地方財政能力的不同，讓地方根據(jù)自個的詳細(xì)情況來制定低保標(biāo)準(zhǔn)，期望能夠做到因地制宜和因時制宜。但其弊端也非常明顯，會導(dǎo)致地方根據(jù)本身財力來設(shè)定低保標(biāo)準(zhǔn)，看米下鍋、量入為出,人為縮小基本需要的范疇，一些經(jīng)濟(jì)相對欠缺的地方，為實現(xiàn)應(yīng)保盡保的考核目的，在財力有限的情況下，只能人為降低低保標(biāo)準(zhǔn)。這樣做的結(jié)果是導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困家庭的基本需要得不到知足，貧困家庭的基本需要與的需要知足之間不能對應(yīng)起來。關(guān)于這些弊端，很多學(xué)者和實務(wù)部門工作者都對之進(jìn)行了討論，這里不再贅述。實際上，城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題，最重要的就是實現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)范化，而規(guī)范化的基本要求就是需要有一個統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。在一定程度上能夠這樣以為，低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題最為關(guān)鍵的不在于一些技術(shù)層面的問題，例如怎樣確定基本生活需要的范疇，怎樣確定低保救助標(biāo)準(zhǔn)的測定辦法等，而在于怎樣收權(quán)，將分散于各地方的低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)利收回，通過統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)。這里會牽涉到地方與的利益博弈。最近幾年各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整的亂象局面也讓意識到問題的嚴(yán)重性。在社會救助尚未立法，各個地方缺乏強(qiáng)有力的法律約束和制度監(jiān)控的前提下，我們的建議是在層面設(shè)立統(tǒng)一的專業(yè)化的低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。除此之外，制定一個相對科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)是一件需要協(xié)調(diào)各個部門的系統(tǒng)、細(xì)致而復(fù)雜的工作，需要調(diào)動很多資源，消耗損費一定的財力。假如交給地方去做，不能排除在實際的制度操作經(jīng)過中一些地方可能會采取一些簡化的、投機(jī)取巧的行為和措施，如前文所述的參考周圍城市的情況，簡單的類比其他城市的救助標(biāo)準(zhǔn)而不仔細(xì)地實際考量自個城市的實際經(jīng)濟(jì)和財政狀況等等。因而，應(yīng)該有能力從宏觀上把握各個地方城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，成立專門的機(jī)構(gòu)，組織和協(xié)調(diào)國家各個部門，制定出相對科學(xué)并且符合地方實際的各個城市的救助標(biāo)準(zhǔn)。在層面建立專門的專業(yè)化低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，不僅有利于資源的協(xié)調(diào)與整合，更為重要的是通過這種方式，能夠使得各地的低保標(biāo)準(zhǔn)不用考慮地方財政能力，真正做到從各地貧困家庭的基本需要出發(fā)，切實保障每一個貧困家庭得到應(yīng)有的救助，這將是將來社會政策發(fā)展的必由之路。詳細(xì)而言，能夠在層面設(shè)立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定辦公室。這個專業(yè)化的專門機(jī)構(gòu)的核心工作就是負(fù)責(zé)各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)1+X中1部分的制定工作。X部分則交給各個地方民政部門，由他們根據(jù)各地的實際情況確定。一些相關(guān)支撐數(shù)據(jù)能夠協(xié)同國家統(tǒng)計部門獲取。除此之外，由于1部分中有些指標(biāo)需要借助問卷調(diào)查等方式獲取，這些工作能夠通過購買社會服務(wù)的方式委托給專業(yè)的社會調(diào)查機(jī)構(gòu)。低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本單位仍然要以縣和市作為基本的單位。①近3000個縣級以上行政單位牽涉的工作量并不大，完全能夠由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)實現(xiàn)。尤其是隨著信息化程度的提升，進(jìn)一步提高了實現(xiàn)這個目的的可能性。②低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本單位假如過大，由于我們國家人口諸多，地域廣闊，不同區(qū)域之間存在著宏大的差異性，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r也不一樣，其生活需要不可能用一個統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。假如過小，一方面會增加管理的工作量，導(dǎo)致制度的成本上升，另一方面可能會人為地限定個體的生活區(qū)域，導(dǎo)致由于制度的原因此構(gòu)成對城市貧困群體社會關(guān)系層面的排擠?！菜摹骋?guī)范低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的工作程序現(xiàn)行低保制度的工作程序規(guī)定較為模糊，一般是由市、縣級民政部門牽頭，會同財政、統(tǒng)計、物價等相關(guān)部門制定并報批。這樣模糊的規(guī)定給地方靈敏操作提供了宏大的空間，很多地方制定低保標(biāo)準(zhǔn)時過于隨意，過于簡單化，缺乏科學(xué)的論證。確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的操作經(jīng)過，概括起來大體有如下三步：首先是統(tǒng)計，即對本市家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市居民的生活狀況進(jìn)行具體的調(diào)查了解，把握貧困人口數(shù)量、家庭構(gòu)造、居民最低生活消費情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料；其次是測算，即根據(jù)生活必需品和當(dāng)?shù)厥袌鰞r格等因素，計算出人均每月的最低消費金額；最后是確定標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)計算結(jié)果，再結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰唾Y金來源等情況，規(guī)定一個可行的標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時由于人民生活水平逐年提高和物價不斷變動，各個地方還需設(shè)立定期與不定期的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。規(guī)范化的工作程序是法定化的基本要求。為此，我們對低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的工作程序設(shè)定如下：1.民政部低保標(biāo)準(zhǔn)制定工作辦公室綜合使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)表3中的基本生活需要測量指標(biāo)清單進(jìn)行各地低保標(biāo)準(zhǔn)的測算。華而不實，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是指當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門通過調(diào)查所得，并已向社會頒布的數(shù)據(jù)，主要包括上年度城鄉(xiāng)居民人均1均純收入、城鄉(xiāng)最低收入家庭恩格爾系數(shù)等；監(jiān)測數(shù)據(jù)是指價格主管部門監(jiān)測的基本生活需要清單所牽涉的商品市場價格；調(diào)查數(shù)據(jù)是指未納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計和監(jiān)測，需要工作辦公室通過抽樣調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，當(dāng)然，抽樣調(diào)查能夠委托專業(yè)的社會調(diào)查機(jī)構(gòu)完成。2.綜合各種數(shù)據(jù)，根據(jù)編制的指標(biāo)清單計算出各地低保標(biāo)準(zhǔn)中的1的部分，得到最低保障標(biāo)準(zhǔn)。3.各個地方根據(jù)民政部所制定的1部分的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)1+X的低保標(biāo)準(zhǔn)制定公式，對X部分根據(jù)地方財政狀況以及地方消費構(gòu)造等因從來實際確定，最后確立1+X的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，華而不實X能夠等于零。4.各地將最后確立的1+X標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)報民政部，民政部進(jìn)行審核，報審批并公布施行。5.低保救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期為一年，一年調(diào)整一次，調(diào)整時能夠采用消費支出比例法進(jìn)行調(diào)整。6.低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整周期內(nèi)假如出現(xiàn)物價大幅度波動，則需要及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，調(diào)整幅度主要根據(jù)城鄉(xiāng)人均消費支出、消費者物價指數(shù)〔CPI〕、當(dāng)?shù)刎斄顩r及資金使用情況等指標(biāo)綜合平衡后得出。此時低保救助標(biāo)準(zhǔn)的計算公式為：低保標(biāo)準(zhǔn)=1+調(diào)整數(shù)+X四、基本結(jié)論**城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化實際上是要解決低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的根據(jù)、制定的方式方法、制定機(jī)構(gòu)以及制定的程序相對統(tǒng)一與規(guī)范的問題。通過前文的闡述，本文主要得出如下基本結(jié)論：1.需要與需要知足的對應(yīng)性是低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本