我們國家農(nóng)村土地整治政策演進(jìn)的基本特征和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯,政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論文農(nóng)村土地綜合整治作為全國土地整治規(guī)劃的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，近年來得到了各級地方和農(nóng)業(yè)、國土等實(shí)際工作部門的積極推進(jìn)，對促進(jìn)當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、確保國家糧食安全和緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展供地矛盾起到了關(guān)鍵性作用?，F(xiàn)前階段，在四化同步發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下，亟需突出農(nóng)村土地綜合整治之于農(nóng)村土地資源集約節(jié)約利用的功能和對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建的作用。一、解釋政策的兩個(gè)基本維度：空間的氣力與時(shí)間的作用構(gòu)建政策解釋形式和政策解釋維度是理解政策制定、施行以及政策評價(jià)、改良的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。筆者以為，并不是復(fù)雜的政策解釋框架才能更好地解釋政策；恰恰與之相反，越是簡單并為人熟知的政策解釋框架越能為人們達(dá)成政策共鳴。因而，理解政策的兩個(gè)基本維度是，既重視空間的氣力，即地理區(qū)位因素對政策經(jīng)過的解釋作用以及在這里基礎(chǔ)上制定、施行的政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合效應(yīng)，又強(qiáng)調(diào)時(shí)間的作用，即時(shí)間流程中各種綜合因素對理解政策的交互作用以及在這里基礎(chǔ)上厘清政策演進(jìn)的階段性特征、源流、規(guī)律以及階段性政策的影響因素和動力機(jī)制等。簡言之，在空間維度上，地理區(qū)位或地理自然條件、社會發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)成長階段以及社會公眾意識在不同區(qū)域具有較強(qiáng)異質(zhì)性，相應(yīng)政策制定、施行以及呈現(xiàn)的政策效應(yīng)各異，即使是在自然條件一樣的兩個(gè)地方所表現(xiàn)出的政策內(nèi)涵和外延都具有差異性，這種情況突出地表現(xiàn)為一個(gè)地方〔點(diǎn)〕或一個(gè)地區(qū)〔面〕政策的點(diǎn)面空間差異性特征。在時(shí)間維度上，隨著經(jīng)濟(jì)社會、公眾意識、政策水平以及戰(zhàn)略要求進(jìn)入一個(gè)新的階段，假如對關(guān)聯(lián)政策缺乏作長時(shí)段分析，十分是對關(guān)聯(lián)政策演進(jìn)的階段性特征、影響因素、驅(qū)動機(jī)制以及變遷規(guī)律缺乏總體判定，所制定的政策可能會偏離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最優(yōu)途徑，這種情況能夠視為政策演進(jìn)的線性時(shí)間階段性特征。這樣，時(shí)間和空間既應(yīng)被看作政策解釋的內(nèi)生變量，也應(yīng)視為政策經(jīng)過的基本主題。基于此，筆者構(gòu)建了點(diǎn)面空間差異性與線性時(shí)間階段性相結(jié)合的政策解釋模型〔如此圖1〕?！緢D1】調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對于理解農(nóng)村土地綜合整治政策這一詳細(xì)案例而言，運(yùn)用線性時(shí)間階段性與點(diǎn)面空間差異性兩個(gè)基本維度相結(jié)合的政策解釋模型，具有很強(qiáng)的解釋力。在時(shí)間的維度上，農(nóng)村土地綜合整治政策具有明顯的階段性和政策施行穩(wěn)定性特征。政策演進(jìn)的影響因素、驅(qū)動機(jī)制以及邏輯規(guī)律都貫穿于農(nóng)村土地綜合整治政策變遷的全經(jīng)過。在空間的維度上，農(nóng)村土地綜合整治對于不同地區(qū)、不同地方、不同土質(zhì)、不同地貌，其總體方案及詳細(xì)政策都是各異的，具有政策的針對性和操作的靈敏性。前者從長時(shí)段、經(jīng)過性角度分析農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的邏輯理路和變遷規(guī)律；后者突出地理空間因素對農(nóng)村土地綜合整治政策經(jīng)過的影響。據(jù)對已有研究的梳理，主要側(cè)重從宏觀戰(zhàn)略層面或不同地理單元入手，突出點(diǎn)、面空間地理因素。因而，本文主要是從時(shí)間維度討論農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的階段性特征、驅(qū)動機(jī)制及邏輯規(guī)律。二、我們國家農(nóng)村土地整治政策演進(jìn)的基本特征改革開放以來，十分是20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐已成為貫徹新(土地管理法〕的關(guān)鍵舉措、解決中國土地利用問題的必然選擇、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的綠箱政策措施、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑、施行土地利用總體規(guī)劃和落實(shí)土地用處管制的重要手段〔鹿心社，2002〕。農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)涵外延、原則特征、基本類型、功能目的、技術(shù)手段、配套政策等都在其關(guān)聯(lián)政策的演進(jìn)中完善與拓展?？傮w上，我們國家農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐歷經(jīng)三大階段，即數(shù)量挖潛階段、數(shù)質(zhì)并重階段、功能最大化階段，與之配套政策在連續(xù)性、穩(wěn)定性中表現(xiàn)出明顯的階段性差異。1．從地方實(shí)踐到頂層設(shè)計(jì)改革開放以來，我們國家開啟的一系列成功改革都是從地方實(shí)踐開場，最后通過總結(jié)提煉使之成為制定適用于全國性政策和制度的重要根據(jù)。這條難得珍貴經(jīng)歷體驗(yàn)投射到農(nóng)村土地綜合整治中來，毫不例外地也是從地方實(shí)踐開場。我們國家農(nóng)村土地綜合整治始于長三角地區(qū)，通過三個(gè)集中①對農(nóng)村土地的利用空間格局調(diào)整和優(yōu)化，提高土地產(chǎn)能和利用效能。這種整治方式逐步向華北平原、東北地區(qū)、長江中游地區(qū)、西部大開發(fā)地區(qū)產(chǎn)生梯度擴(kuò)散效應(yīng)，各級地方結(jié)合區(qū)域性、地方性農(nóng)村自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平紛紛加以借鑒，并隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化的快速發(fā)展，創(chuàng)造性地提出了與農(nóng)村土地利用占補(bǔ)平衡相協(xié)同的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，極大地推動了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在地方實(shí)踐不斷深化的進(jìn)程中，國家卻要在面對不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段時(shí)及時(shí)制定不同戰(zhàn)略目的，因而，國家開場對土地整治地方性實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)和經(jīng)歷體驗(yàn)提升，制定符合國家發(fā)展戰(zhàn)略目的的制度布置和政策設(shè)計(jì)。實(shí)際上，我們國家農(nóng)村土地整治實(shí)踐是一個(gè)不斷試錯(cuò)經(jīng)過，通過地方性試驗(yàn)走出了一條具有中華特點(diǎn)的農(nóng)村土地綜合整治道路。當(dāng)前，在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化四化同步發(fā)展目的導(dǎo)向下，在注重區(qū)域類似性和地方差異性的基礎(chǔ)上，其關(guān)聯(lián)政策要突出對構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與當(dāng)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、破解三農(nóng)、保障國家糧食安全和促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的宏觀作用。2．從被動整理到主動整治20世紀(jì)90年代開展農(nóng)村土地整理主要是因應(yīng)耕地?cái)?shù)量減少而補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、挖潛未利用土地資源。這種被動整理旨在解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化經(jīng)過中大量良田沃土過快占用的困局。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著國際國內(nèi)約束條件顯現(xiàn)，農(nóng)村土地綜合整治政策制定明顯具有從地方實(shí)踐到頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變思路下開場主動設(shè)計(jì)農(nóng)村土地整治政策途徑。對于地方而言，農(nóng)地整治成本高昂，在占地用地矛盾和財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的約束下難以主動施行農(nóng)村農(nóng)用地整理，而傾向于較高經(jīng)濟(jì)收益的建設(shè)用地整理。盡管如此，在國家土地整治總體規(guī)劃中，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)演化規(guī)律，順應(yīng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化新四化同步發(fā)展要求，開場主動研究優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的政策途徑，積極應(yīng)對農(nóng)村社會構(gòu)造急速變動引致的村莊空心化、耕地大量撂荒和農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、兼業(yè)化等現(xiàn)實(shí)瓶頸格局，這在當(dāng)下表現(xiàn)尤為明顯。3．從單一功能到復(fù)合功能隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化同步發(fā)展的程度不斷提高，將來中國農(nóng)村發(fā)展應(yīng)逐步提高農(nóng)村發(fā)展的多功能性，包括保障糧食安全和食品生產(chǎn)供應(yīng)，提高農(nóng)村的生活、生態(tài)、環(huán)境和景觀功能〔鄖文聚、宇振榮，2018〕。近年來開展的農(nóng)村土地綜合整治在拓展農(nóng)村農(nóng)業(yè)多功能中扮演著重要角色。現(xiàn)前階段隨著我們國家城鄉(xiāng)人口格局的變化、城市用地構(gòu)造的變化、人地關(guān)系格局的變化三大變化基本格局的構(gòu)成〔劉彥隨，2018〕，農(nóng)村土地綜合整治已經(jīng)突破土地整治初期階段增地的單一功能，開場探尋求索和構(gòu)成了以提高土地生產(chǎn)力為中心功能的土地整理形式、以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心功能的土地整理形式和以經(jīng)濟(jì)增效為中心功能的土地整理形式〔楊慶媛、周寶同、涂建軍，2006〕，其增地、增產(chǎn)、增收、增效、增美等功能的發(fā)揮已成為地方的政策重點(diǎn)。十八大政治報(bào)告強(qiáng)調(diào)要以生態(tài)文明建設(shè)理念優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，農(nóng)村土地綜合整治將在美麗中國的生態(tài)戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)上和生態(tài)文明理念引導(dǎo)下，愈加關(guān)注主體功能區(qū)開發(fā)和美麗新農(nóng)村建設(shè)。4．從數(shù)量第一到四位并重20世紀(jì)90年代末，我們國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較快發(fā)展，與農(nóng)爭地、與糧爭地矛盾突出。為解決不斷增加的城市、工業(yè)的糧食供需，土地整治成為一條補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、挖掘未利用宜農(nóng)宜耕的重要途徑，整治初期是以數(shù)量第一。近年，在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化新四化同步發(fā)展要求下，轉(zhuǎn)向?qū)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和用處四位并重的綜合要求。一方面是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)爭地、與糧爭地的現(xiàn)象遠(yuǎn)勝于以前任何一個(gè)時(shí)期，土地資源的資產(chǎn)和資本屬性逐步顯化。在國家壟斷土地一級市場背景下，農(nóng)村土地從鄉(xiāng)村向城市低成本單向流動加快；另一方面占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策在執(zhí)行中重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量、忽略農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、忽視農(nóng)村土地整治前后用處平衡，整治后的農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化給國家糧食安全、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因而，在農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐中，不僅僅是要實(shí)現(xiàn)數(shù)量質(zhì)量并重，更要注重生態(tài)保衛(wèi)和用處管制。三、農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式，是解決稀缺資源怎樣配置、收入或社會產(chǎn)品怎樣在社會成員中進(jìn)行分配的問題，這種選擇生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的決策經(jīng)過，從本質(zhì)上講是一種分散選擇經(jīng)過。農(nóng)村土地綜合整治工程對農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置固然內(nèi)含有怎樣配置稀缺資源而具有明確的功能定位、技術(shù)手段和戰(zhàn)略目的〔翟坤周、周慶元，2020〕，但這一政策制定和施行經(jīng)過并不完全是一個(gè)分散決策的經(jīng)過。從本質(zhì)上來看，它是根據(jù)我們國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，以國家權(quán)利主導(dǎo)或行政權(quán)利嵌入的方式而作出的關(guān)于農(nóng)村土地利用和土地收益分配的一個(gè)集體性或公共性政策選項(xiàng)。即是講，我們國家農(nóng)村土地綜合整治政策布置是基于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目的而施行的強(qiáng)迫性制度變遷與由農(nóng)業(yè)本身發(fā)展階段、發(fā)展要求、發(fā)展特征引起的誘致性制度變遷交互作用經(jīng)過，契合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相統(tǒng)一規(guī)律以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對政策變遷的內(nèi)生變量與外生變量相統(tǒng)一的分析范式，從根本上講這就是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析邏輯理路的詳細(xì)展開?，F(xiàn)前階段，我們國家主導(dǎo)型或行政嵌入式的農(nóng)村土地綜合整治，從到地方以致部門之間，其運(yùn)行特征都具有明顯的政治烙印和政策目的性。因而，有必要從政策變量入手，整體把握基于不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)特征，揭示政策變遷規(guī)律和演化邏輯，理解行為主體之間在行政權(quán)利、政策目的、利益協(xié)調(diào)等各變量因素在政策經(jīng)過中的交互作用機(jī)制，其關(guān)鍵就在于找尋和建立一個(gè)包含能合理解釋農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理和外部條件互相動的理論模型；既能科學(xué)論證農(nóng)村土地綜合整治政策因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段而表現(xiàn)出的差異化特征，又能清楚明晰闡述農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的內(nèi)在動因和驅(qū)動機(jī)制。我們國家農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)是在包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國家發(fā)展戰(zhàn)略、資源環(huán)境約束條件等多重變量因素組合作用下，圍繞農(nóng)村土地綜合整治政策目的，在借鑒國際經(jīng)歷體驗(yàn)、結(jié)合中國實(shí)踐以及理論認(rèn)知水平提升的基礎(chǔ)上，通過集體農(nóng)戶個(gè)體與地方的雙重互動經(jīng)過選擇政策目的實(shí)現(xiàn)途徑及政策工具來推動農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐的政策經(jīng)過。政策評估是通過政策績效〔經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三維效應(yīng)〕和政策風(fēng)險(xiǎn)〔經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)五大風(fēng)險(xiǎn)〕綜合反映的。基于政策績效和風(fēng)險(xiǎn)評估、國家發(fā)展新階段、國家戰(zhàn)略新目的以及行為、市場行為、社會行為與農(nóng)戶行為的多維互動，我們國家農(nóng)村土地綜合整治政策隨即將面臨新一輪政策調(diào)整與優(yōu)化〔圖2〕?！緢D2】這里需要重點(diǎn)討論的是在農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐中與地方這對最為突出的博弈關(guān)系。在當(dāng)代發(fā)展型意義上，政策確立和制度布置以及對地方的機(jī)制設(shè)計(jì)并非是隨意為之，它們一定要遭到國家特定發(fā)展階段和資源稟賦的約束。這華而不實(shí)，與地方的發(fā)展目的、信息傳導(dǎo)和利益分配能否兼容或一致，便成為政策布置和執(zhí)行的變量因子，影響著農(nóng)村土地綜合整治的政策走向。具有中華特點(diǎn)的層級互動與科層管理特征的央地決策和政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部，往往存在因?qū)蛹壭畔⒒硬粚Φ?、層級?quán)利強(qiáng)弱和政策機(jī)制變更，央地之間對農(nóng)村土地綜合整治的詳細(xì)目的和利益分配可能在特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段存在一定偏差。實(shí)踐層面，自1994年確立相對制度化的分權(quán)財(cái)政管理體制之后，對地方的行政績效考核主要表現(xiàn)為可比擬的顯性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，鼓勵(lì)著地方長期為增長而競爭，導(dǎo)致地方對國家農(nóng)村土地綜合整治政策明確的目的定位和政策指向存在認(rèn)識偏差和行為扭曲。同時(shí)，科層式的地方由于權(quán)責(zé)邊界模糊以及行政依附關(guān)系而普遍面臨著財(cái)政收支不平衡引起的宏大財(cái)政缺口問題，即主要表征為地方行政權(quán)利財(cái)政實(shí)力事務(wù)能力不匹配問題，誘發(fā)地方趨向知足本身利益目的的時(shí)機(jī)主義邏輯而沖破政策目的約束，有選擇性地執(zhí)行關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治的政策。事實(shí)上，我們已經(jīng)看到，怎樣對地方進(jìn)行選擇性鼓勵(lì)以及地方怎樣對政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，正是通過央地之間的層級管理和互動機(jī)制來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地綜合整治的政策演變和完善的。本質(zhì)上講，我們國家農(nóng)村土地綜合整治存在著地方村社集體農(nóng)戶個(gè)體多重互動到土地資源配置方式和土地收益分配方式再到土地整治政策演變的順次決定機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理。從制度變遷的邏輯來看，我們國家農(nóng)村土地綜合整治是一個(gè)分散決策經(jīng)過和集體決策經(jīng)過的統(tǒng)一，詳細(xì)具體表現(xiàn)出為基層農(nóng)戶、地方自下而上的誘致性制度變遷〔分散決策〕和自上而下強(qiáng)迫性制度變遷〔集體選擇〕的有機(jī)統(tǒng)一。這一經(jīng)過既是基于基層農(nóng)戶對改善生產(chǎn)生活條件的美妙愿景、基層地方視農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目為以地生財(cái)?shù)睦斫庹J(rèn)知和行為邏輯，又是基于國家〔〕根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與社會發(fā)展階段而將其作為確保國家糧食安全、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和新農(nóng)村建設(shè)的首要戰(zhàn)略目的的科學(xué)把握。同時(shí)，在這一決策經(jīng)過中，愈加突出農(nóng)村土地綜合整治的綜合價(jià)值目的，而地方卻片面重視其效率目的，由此構(gòu)成了央地之間農(nóng)村土地綜合整治價(jià)值目的和效率目的的慣性沖突。因此，基于地方分散選擇的效率目的和基于公共決策價(jià)值目的的慣性沖突已成為現(xiàn)前階段我們國家農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐中最明顯的特征。與之相應(yīng)，在地方作為土地真正所有者的現(xiàn)實(shí)狀況下，難以促使土地資源配置和利益分配更好地與農(nóng)民的利益訴求相一致〔高帆，2020〕，這使得農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐中市場行為與行為、社會行為與農(nóng)戶行為的互動大為弱化，進(jìn)而觸發(fā)眾多征地沖突和社會風(fēng)險(xiǎn)。通過進(jìn)一步分析，筆者以為，以利益沖突、目的錯(cuò)位和權(quán)利錯(cuò)配共同作用為分析框架，并不能清楚明晰勾畫或準(zhǔn)確解釋農(nóng)村土地綜合整治政策演進(jìn)的邏輯規(guī)律。在這種利益沖突、價(jià)值異化和權(quán)利錯(cuò)配中應(yīng)該存在一條理解政策變遷規(guī)律的核心線索和一種核心機(jī)制。前文述及，我們國家農(nóng)村土地綜合整治的目的要求、功能定位、技術(shù)道路以及集成效應(yīng)等都受制于我們國家生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)社會成長階段，也即是講生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相統(tǒng)一規(guī)律才是協(xié)調(diào)央地利益沖突、平衡發(fā)展目的和優(yōu)化權(quán)利配置的主線，是長期支配農(nóng)村土地綜合整治政策目的演進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新、功能拓展的核心線索和內(nèi)生變量?，F(xiàn)前階段，在促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)當(dāng)代化新四化同步發(fā)展的新目的下，農(nóng)村土地綜合整治的政策演進(jìn)既要基于生產(chǎn)力發(fā)展水平，又要科學(xué)考量我們國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段對優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進(jìn)主體功能區(qū)科學(xué)發(fā)展、加快生態(tài)文明建設(shè)以及新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略要求，注重從宏觀視角加強(qiáng)對農(nóng)村土地綜合整治政策的頂層設(shè)計(jì)，將農(nóng)村土地綜合整治工程與我們國家施行的七區(qū)二十三帶農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、兩橫三縱城市化戰(zhàn)略格局和兩屏三帶生態(tài)安全戰(zhàn)略格局相銜接，將農(nóng)村土地綜合整治的政策重點(diǎn)放在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境上來。四、評價(jià)及瞻望我們國家農(nóng)村土地綜合整治具有重要意義，其制度布置和政策設(shè)計(jì)應(yīng)注重發(fā)揮其正外部性效應(yīng)、防備其可能性外部風(fēng)險(xiǎn)。因而，農(nóng)村土地綜合整治工程將會在對現(xiàn)前階段國家戰(zhàn)略目的與約束條件做出精到準(zhǔn)確研判的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、確保國家糧食安全、推進(jìn)社會新農(nóng)村建設(shè)等積極作用，并在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目的框架下促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約、集約、高效利用，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)動力。但現(xiàn)前階段我們國家主導(dǎo)型或行政嵌入式的農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐仍需要重視和加強(qiáng)理論研究、政策改良和實(shí)踐探尋求索。從技術(shù)層面來看，無論是農(nóng)地整治、農(nóng)田整治、農(nóng)房整治還是村莊整治，都要將解決人地關(guān)系、化解人地矛盾作為主攻方向。從價(jià)值層面來講，不能繼續(xù)簡單地將農(nóng)村土地綜合整治視為純技術(shù)性工程或投資行為。因而，當(dāng)前及下一步農(nóng)村土地綜合整治的政策重點(diǎn)應(yīng)放在下面幾個(gè)方面：1．農(nóng)村土地綜合整治的政策目的要從工具性目的向權(quán)利價(jià)值目的優(yōu)先轉(zhuǎn)移。以前的農(nóng)村土地綜合整治主要是基于工具理性，將其看做增加耕地、增加建設(shè)用地指標(biāo)、挖掘土地潛力的主要手段。今后應(yīng)真正將土地作為