上海產業(yè)用地政策創(chuàng)新的探索與實踐

過去五年，在國土資源部和上海市委、市政府的堅強領導下，上海土地利用系統(tǒng)深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持以“五大發(fā)展理念”為指導，主動適應上海土地資源緊約束的新常態(tài)，緊緊圍繞土地節(jié)約集約利用工作主線，以創(chuàng)新驅動為主動力，深入推進土地供給側結構性改革，積極探索符合超大城市發(fā)展規(guī)律和土地資源現(xiàn)實的節(jié)約集約用地新路徑，努力推動以土地利用方式的轉變促進城市轉型發(fā)展，探索出了一條具有“全球城市”建設特色的產業(yè)用地政策創(chuàng)新和實踐之路。一構建土地節(jié)約集約利用新政策體系和新管理格局上海在2013年以后逐漸進入資源環(huán)境緊約束的城市發(fā)展新常態(tài)，面對建設用地總規(guī)模接近規(guī)劃“天花板”，土地供需矛盾突出，現(xiàn)狀建設用地布局分散，工業(yè)用地占比偏高、粗放利用、績效水平偏低，低效用地缺乏盤活手段等土地利用問題。在充分調研基礎上，上海堅持問題導向，著力土地利用政策和管理機制創(chuàng)新，推動城市走“底線約束、內涵發(fā)展、彈性適應”的節(jié)約集約發(fā)展道路。在貫徹落實“五量調控”土地利用基本策略的框架下，經過幾年的探索，相繼研究制定了加強土地出讓管理、盤活存量工業(yè)用地、支持園區(qū)平臺發(fā)展、綜合用地管理等一系列政策文件，構建了土地節(jié)約集約利用的新政策體系。在政策實施過程中，上海始終堅持結合實際出實招、注重貫徹落實見實效，以土地全生命周期管理作為基礎平臺，著力發(fā)揮土地利用在資源保障、政策導向、利益平衡、底線約束四個方面的重要作用，形成了“一個基礎平臺、四個著力點”的土地利用管理新格局。（一）建立完善土地全生命周期管理制度為了提高土地利用的效率和質量，上海把項目用地的開發(fā)建設、產業(yè)類型、投入產出、功能業(yè)態(tài)、運營管理等經濟社會環(huán)境全要素管理要求納入出讓合同，由各主管部門實施全過程共同監(jiān)管，實現(xiàn)土地利用的系統(tǒng)化、精細化、動態(tài)化管理。經過幾年的探索完善，土地全生命周期管理已成為城市治理、規(guī)劃實施、產業(yè)發(fā)展中的重要管理平臺和工作抓手。（二）發(fā)揮土地利用在實體經濟和產業(yè)發(fā)展中的重要作用（1）發(fā)揮土地利用的資源保障作用，按照國土資源部的職責定位，圍繞中央關于經濟發(fā)展保持中高速增長、結構調整邁向中高端水平的總體目標，優(yōu)化土地資源配置，創(chuàng)新土地供應政策，以更加有力的措施，為實體經濟和產業(yè)發(fā)展提供資源保障。（2）發(fā)揮土地利用的政策導向作用，實行差別化用地政策，綜合運用供地方式、土地價格、全生命周期管理要求等手段，集聚政策資源，體現(xiàn)實體經濟和產業(yè)發(fā)展的導向。鼓勵探索土地復合利用和立體開發(fā)，試點綜合用地，實施軌道交通場站立體開發(fā)，規(guī)范地下空間有序開發(fā)，引導節(jié)地技術和節(jié)地模式創(chuàng)新。（3）發(fā)揮土地利用的利益平衡作用，建立社會、企業(yè)、政府三方利益共享、責任共擔的共贏機制，統(tǒng)籌經營性開發(fā)與公益性建設、自行盤活與土地征收之間的利益關系，在土地出讓時落實規(guī)劃公共空間、公共服務設施等公益要求，鼓勵存量土地二次開發(fā)，支持城市有機更新和歷史風貌保護，促進節(jié)約集約用地。（4）發(fā)揮土地利用的底線約束作用，嚴格土地利用監(jiān)管，加強物業(yè)轉讓、用途管制，預防和處置閑置土地。構建規(guī)劃土地融合的用地標準體系，設置用地規(guī)模上限和容積率下限控制值，實行用地規(guī)模和開發(fā)強度“雙控”，倡導用途和功能綜合設置，體現(xiàn)土地剛性管控，促進緊湊型集約型城市建設。二創(chuàng)新產業(yè)用地節(jié)約集約利用政策新供給和管理新機制近年來，上海著力提升實體經濟能級，按照“中國制造2025”戰(zhàn)略，加快發(fā)展先進制造業(yè)，升級改造傳統(tǒng)制造業(yè)，聚焦發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，大力提升現(xiàn)代服務；新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的蓬勃興起，創(chuàng)新型企業(yè)持續(xù)涌現(xiàn)。新產業(yè)新業(yè)態(tài)的全面發(fā)展，和產業(yè)結構的全面轉型升級，對產業(yè)用地政策和管理機制提出了全新的要求，必須創(chuàng)新產業(yè)用地政策供給，適應產業(yè)發(fā)展新常態(tài)。（一）創(chuàng)新產業(yè)用地供應政策，保障新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展根據(jù)國務院關于加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、培育形成新供給新動力的要求，和國土資源部關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的政策部署，上海圍繞產業(yè)發(fā)展新需求，探索了產業(yè)用地供應新政。1.細分用地分類，實現(xiàn)差別化供地和引導性的地價管理一是明確新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地類型，適應研發(fā)設計、總部經濟等新興產業(yè)發(fā)展需求，聯(lián)手規(guī)劃部門，在細化“科研設計用地（C65）”分類的基礎上，增設了研發(fā)總部類用地。按照產業(yè)用地統(tǒng)籌管理的原則，以可比區(qū)域的商業(yè)辦公用地為參照，控制研發(fā)總部類項目的建筑功能形態(tài)、容積率、限高等規(guī)劃條件，靈活產業(yè)用地供給方式和效率。二是采取差別化的土地供應方式，將工業(yè)用地細分為產業(yè)項目類和標準廠房類，研發(fā)總部用地細分為產業(yè)項目類和通用類；對于有明確產業(yè)類型和準入要求的工業(yè)項目，經產業(yè)部門認定和區(qū)政府集體決策，采取“帶產業(yè)項目”掛牌方式供應產業(yè)項目類工業(yè)或研發(fā)總部用地；對于標準廠房類工業(yè)用地和通用類研發(fā)總部用地，采用公開“招拍掛”方式供地。三是加強發(fā)揮地價管理的引導功能，要求研發(fā)總部產業(yè)項目類地價不低于工業(yè)基準地價的150%，體現(xiàn)了對研發(fā)總部類用地的產業(yè)定位，也有效地降低了企業(yè)用地成本。以張江科學城為代表，研發(fā)總部用地政策有力地保障了總部經濟和生物醫(yī)藥研發(fā)等戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，推動了傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)向科技產業(yè)社區(qū)的轉型，大幅提升了土地節(jié)約集約利用水平。2.實行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應政策，提高土地循環(huán)利用效率，降低企業(yè)用地成本一是實行工業(yè)用地20年彈性年期出讓制度，根據(jù)上海規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)生命周期規(guī)律的研究，企業(yè)實際存續(xù)周期一般不超過15年，且不同行業(yè)企業(yè)之間無顯著差異。為了提高土地循環(huán)利用效率，切實保障優(yōu)質產業(yè)項目落地，上海從2014年開始對產業(yè)項目類工業(yè)用地全面實行20年彈性年期出讓制度，地價按年限修正調降。二是完善土地使用權到期續(xù)期政策，為了穩(wěn)定企業(yè)投資預期，支持優(yōu)質項目持續(xù)經營，進一步完善了配套的土地使用權到期續(xù)期政策，明確年期屆滿后，經產業(yè)部門審核仍符合產業(yè)發(fā)展導向的，可采取協(xié)議出讓方式續(xù)期，續(xù)期時的土地價款可按照原出讓時點的地價或續(xù)期時的基準地價確定。經測算，20年出讓地價+續(xù)期補繳30年地價，相比50年一次性出讓地價，用地成本更低。由此，上海探索形成了“20年彈性年期+有條件續(xù)期”的產業(yè)項目類工業(yè)用地供應政策，既保障了一般產業(yè)項目的用地需求，提高了土地周轉效率，又穩(wěn)定了企業(yè)的投資預期，還降低了用地成本，滿足了不同產業(yè)企業(yè)的需求。以泰因生物為代表的初創(chuàng)型實體企業(yè)，取得20年年期的工業(yè)用地，能夠滿足其生物醫(yī)藥生產的需求，相比50年年期大幅降低了前期成本，有利于將更多的資金用于技術研發(fā)和創(chuàng)新；而以大眾汽車為代表的、產業(yè)周期較長的企業(yè)，在出讓合同中約定了續(xù)期條件和價款確定原則，保障了彈性年期到期后的用地需求，穩(wěn)定了企業(yè)投資發(fā)展預期。3.實行產業(yè)用地全要素全生命周期管理，提高土地利用績效一是完善全要素管理，將產業(yè)項目的產業(yè)類型、準入要求、開竣工、投達產、投入產出、投資強度、環(huán)境保護、本地就業(yè)等經濟社會環(huán)境全要素管理要求納入出讓合同約定。二是加強項目開竣工和投達產管理，通過項目時間履約保證金制度，督促項目按時開竣工和投達產。三是規(guī)范轉讓管理，從土地使用權轉讓、房屋轉讓、使用權人出資比例和股權結構三個渠道，全面加強監(jiān)管、嚴格轉讓管理，防堵工業(yè)地產炒賣行為。四是建立項目用地績效跟蹤評估制度，在項目達產階段、達產后每3～5年、年期屆滿前等階段分別開展監(jiān)測評估，綜合考核項目用地績效。五是完善土地使用權退出機制，允許受讓人主動退還土地使用權；對于未按時開竣工投產、不符合產業(yè)要求、造成嚴重環(huán)境污染等情形，出讓人可強制實施土地使用權退還。（二）創(chuàng)新存量土地盤活機制，促進產業(yè)結構轉型升級按照國務院關于“調結構、促轉型”的任務目標，根據(jù)國土資源部推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、利用存量土地發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)的政策指引，本市積極創(chuàng)新存量盤活政策機制，促進產業(yè)結構和土地利用結構雙調整、雙優(yōu)化。1.構建多方利益平衡的存量轉型開發(fā)機制針對存量用地盤活渠道單一、政府收儲資金壓力大、權利人積極性不高等問題，堅持共建共享的城市更新理念，強調政府主導，堅持規(guī)劃引領，在承擔區(qū)域公共功能、履行公益性責任的前提下，可以由存量土地的原土地使用權人按照規(guī)劃條件和產業(yè)導向自行開展轉型開發(fā)；對于由政府實施土地收儲并公開出讓的存量工業(yè)用地，原土地使用權人可按照一定比例分享增值收益。同時，構建了以企業(yè)、社會、政府利益共享、責任共擔、多方共贏為核心的存量工業(yè)用地盤活機制。對于企業(yè)，可以按照規(guī)劃實施存量土地二次開發(fā)，實現(xiàn)了產業(yè)轉型升級；對于社會，可以增加公共設施和公共空間，提升區(qū)域城市功能和品質；對于政府，不僅提高了節(jié)約集約用地水平，補繳的土地價款還可以用于完善區(qū)域基礎設施建設和環(huán)境品質。2.形成規(guī)范順暢的轉型路徑和操作流程一是加強規(guī)劃引導，通過存量工業(yè)用地轉型規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃，對中心城區(qū)和郊區(qū)，規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊以內和以外的不同區(qū)域，確定差異化的轉型發(fā)展要求，統(tǒng)籌確定轉型方向。二是明確開發(fā)方式，在政府主導下，明確了區(qū)域整體轉型和有條件零星轉型兩種方式，允許原土地使用權人以單一主體或聯(lián)合開發(fā)體形式，通過存量補地價方式，按新規(guī)劃條件自行開發(fā)。三是落實公益性責任，對于實施區(qū)域整體轉型的，要求按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”的原則，調整完善規(guī)劃方案并退讓公益性用地，并在項目建設過程中優(yōu)先保障公益性設施建設，而后進行經營性開發(fā)；對于零星自行開發(fā)的，要求原土地權利人無償提供不低于10%的土地或15%的經營性物業(yè)，用于保障區(qū)域公共服務設施建設或使用。四是銜接國家政策，銜接了國土資源部的存量用地過渡期政策，明確政策適用范圍、共同監(jiān)管和定期評估機制等內容，進一步豐富了存量土地盤活的政策路徑，助力產城融合發(fā)展和城市有機更新的相關要求。五是細化操作流程，聚焦實際操作和具體問題，研究編輯《關于存量工業(yè)用地盤活常見問題和典型案例》，規(guī)范操作流程，有針對性地指導實務操作。兩年多來，已有桃浦工業(yè)區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)等一批老工業(yè)區(qū)，和力波啤酒廠等零星工業(yè)用地實施了土地二次開發(fā)和產業(yè)轉型升級，存量盤活初顯成效，為產業(yè)發(fā)展提供了重要的空間保障。（三）聚焦扶持園區(qū)平臺發(fā)展，支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”按照習近平總書記關于加快建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的指示，和國務院關于支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的相關要求，貫徹國土資源部關于發(fā)揮產業(yè)園區(qū)集聚引領作用，有效保障中小企業(yè)發(fā)展空間的政策指引，支持園區(qū)平臺構建科創(chuàng)空間新載體。1.為了發(fā)揮產業(yè)園區(qū)的集聚引領作用，進一步出臺政策扶持園區(qū)平臺建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務載體借鑒國際科創(chuàng)中心建設經驗規(guī)律，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點出發(fā)，把產業(yè)園區(qū)作為科創(chuàng)空間建設的主力，政策資源聚焦支持園區(qū)平臺，發(fā)揮產業(yè)集聚優(yōu)勢和服務平臺作用。一是新增與存量并舉，扶持園區(qū)平臺用好產業(yè)用地。以“帶產業(yè)項目”掛牌方式向園區(qū)平臺供應標準廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)總部用地；鼓勵園區(qū)平臺盤活利用存量土地，以科創(chuàng)產業(yè)鏈為紐帶，集中建設公共研發(fā)實驗室、眾創(chuàng)空間等新型服務平臺，為中小微型企業(yè)提供了優(yōu)質的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和成長空間。二是引導園區(qū)平臺優(yōu)化產業(yè)用房供應，要求園區(qū)平臺在明確土地利用績效和退出機制等全生命周期管理要求的基礎上，把標準廠房和通用類研發(fā)用房提供給高新技術企業(yè)、“四新”企業(yè)、生產性服務企業(yè)，供應方式以長期租賃為主，允許轉讓部分物業(yè)但不得超過50%的建筑面積，并鼓勵采取先租后售方式轉讓，滿足不同發(fā)展階段創(chuàng)新企業(yè)的需求。本市的臨港、寶山北郊未來等產業(yè)園區(qū)，在園區(qū)平臺政策支持下，服務能級全面提升。其中，臨港松江科技城借助園區(qū)平臺政策，打造了科技研發(fā)、智能制造等新產業(yè)集聚的產業(yè)園，吸引阿里巴巴創(chuàng)新中心入駐，創(chuàng)建為“上海市創(chuàng)業(yè)孵化示范基地”，在全市104個產業(yè)區(qū)塊發(fā)展綜合評價中，名列前茅。2.聚焦產業(yè)導向和用地績效，降低產業(yè)用地成本一是對園區(qū)平臺建設產業(yè)用房的用地，實行差別化的地價管理要求，聚焦支持科創(chuàng)空間載體建設，園區(qū)平臺取得標準廠房類工業(yè)用地，地價按不低于工業(yè)用地基準地價的70%執(zhí)行；園區(qū)平臺取得通用類研發(fā)總部用地，地價按不低于研發(fā)總部產業(yè)類用地基準地價的70%執(zhí)行，相當于不低于工業(yè)用地基準地價的105%。二是建立用地績效和地價掛鉤機制，充分利用國家鼓勵存量工業(yè)用地提高利用率的支持政策，鼓勵符合產業(yè)導向的存量優(yōu)質企業(yè)增容擴產，由各區(qū)政府根據(jù)項目用地績效和產業(yè)類型，確定存量工業(yè)用地增容地價的收取比例，并可按不超過兩年的期限分期付款。上海各區(qū)結合實際相應制定了實施細則，寶山區(qū)根據(jù)產業(yè)項目稅收貢獻度，經區(qū)政府決策，可以按70%、40%、0等比例收取增容地價；浦東新區(qū)聚焦扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)，對發(fā)展前景好、科技水平高、引領效果明顯的項目，經區(qū)政府決策確定增容地價收取比例。3.鼓勵土地復合利用，推動產業(yè)園區(qū)完善配套服務設施新產業(yè)新業(yè)態(tài)日益呈現(xiàn)融合發(fā)展的特征，研發(fā)、制造、服務等功能密不可分，土地混合利用既是大勢所趨，也是土地節(jié)約集約利用的內在需要。一是在中國（上海）自貿區(qū)率先試點了綜合用地“新政”，允許工業(yè)倉儲用地與商業(yè)、辦公等功能混合，引導企業(yè)科技研發(fā)、總部管理、銷售服務等功能集聚；并通過明確主導用途和可兼容的附屬功能和比例，發(fā)揮規(guī)劃底線管控和彈性引導作用。政策實施以來，自貿區(qū)已出讓多幅綜合用地，并有多幅存量用地轉型為綜合用地，如外高橋保稅區(qū)D2～3地塊由純工業(yè)用地轉型為“工業(yè)+研發(fā)+商辦+展示”等功能復合的綜合用地。二是提高科研服務設施配建比例，促進土地用途兼容復合利用，按照建設宜居宜業(yè)的科技產業(yè)商務社區(qū)目標，落實國家相關政策，將產業(yè)項目類工業(yè)用地、研發(fā)總部類用地的科研服務設施規(guī)劃建筑面積占比從原有政策規(guī)定的7%提高到15%，切實保障產業(yè)項目的配套服務功能。中國商飛客服公司利用該政策，增加了人才公寓、研發(fā)和會務等配套設施，把單一的生產制造基地，提升為制造、研發(fā)、服務等多功能復合基地，滿足了高端人才對環(huán)境的多元化、個性化需求。（四）拓展產業(yè)用地政策，服務城市治理和社會事業(yè)發(fā)展根據(jù)中央城市工作會議精神，和國務院關于促進文化創(chuàng)意、養(yǎng)老、民辦教育等產業(yè)發(fā)展的要求，按照國土資源部的政策指引，上海圍繞城市治理和社會事業(yè)發(fā)展要求，拓展多行業(yè)用地政策。1.發(fā)揮土地政策的利益平衡作用，助力城市有機更新一是豐富城市有機更新的政策內涵，完善存量土地盤活政策，鼓勵物業(yè)權利人按規(guī)劃實施更新開發(fā)，統(tǒng)籌公益性建設和自行開發(fā)建設，把規(guī)劃要求納入土地全生命周期管理，充分發(fā)揮土地利用政策的利益調節(jié)和平衡作用，助力城市有機更新。二是制定軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用政策，把軌交場站的交通功能和周邊地區(qū)的經營型功能緊密融合，實行軌交設施和周邊土地的統(tǒng)籌開發(fā)利用，以土地綜合開發(fā)收益反哺公共交通開發(fā)運營成本，實現(xiàn)土地立體開發(fā)和集約利用。三是完善歷史文化風貌保護政策機制，通過帶保留保護歷史建筑出讓，落實歷史風貌保護要求；探索并采取“協(xié)議置換”“居民抽稀”“征而不拆”等多種方式實施居民安置。2.完善多行業(yè)用地政策，服務社會事業(yè)發(fā)展一是扶持科、教、文、衛(wèi)、養(yǎng)老等公共服務產業(yè)發(fā)展，鼓勵利用存量土地開設公共服務設施，優(yōu)先保障項目土地供應，實行差別化的土地供應政策，對營利性社會事業(yè)項目，由主管部門明確項目功能要求，按程序采用協(xié)議出讓方式供地；嚴格社會事業(yè)項目的功能運營監(jiān)管，在出讓合同和劃撥決定書中明確物業(yè)整體持有、用途管制、功能運營等要求，對養(yǎng)老項目明確套型面積、租賃對象和時限等要求。近年來，上海建成了申養(yǎng)·望年薈、法國德國學校、嘉會醫(yī)院等一批有代表性的社會事業(yè)項目。二是支持文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展，為建設國際文化大都市，支持文化創(chuàng)意產業(yè)做大做強，優(yōu)先保障文創(chuàng)產業(yè)項目落地，鼓勵利用存量土地興辦文化創(chuàng)意產業(yè)；針對上海國有文化企業(yè)存量資產規(guī)模大的特點，探索以作價出資方式處置存量土地資產，降低了國有文化企業(yè)轉型的資金壓力。（五）嚴格土地全生命周期監(jiān)管，落實節(jié)約集約用地責任按照國務院關于落實節(jié)約集約用地責任，加強事中事后監(jiān)管的工作要求，和國土資源部關于部門聯(lián)動、共同監(jiān)管的工作指引，上海著力于構建土地全生命周期實施監(jiān)管的工作機制，落實各級政府節(jié)約集約用地的共同責任。1.完善土地全生命周期實施監(jiān)管的工作機制一是發(fā)揮土地出讓合同的契約平臺作用，通過合同約定落實全生命周期管理要求，根據(jù)管理要素的發(fā)展完善，同步更新出讓合同條款內容；完善合同管理機制，出讓合同調整一律簽訂完整版合同，最新一本合同覆蓋歷次合同調整內容，確保用“一本合同”進行管理。二是發(fā)揮不動產登記的記載公示作用，建立出讓合同約定和不動產登記的聯(lián)動機制，把土地出讓時關于轉讓管理、物業(yè)持有、股權結構等要求，在不動產登記簿注記欄內予以記載，在不動產