以住房保障和優(yōu)質(zhì)教育吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移研究

促進(jìn)農(nóng)村富余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是有效解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，就業(yè)保障是最基本的生存需求，住房保障是農(nóng)民工安居樂業(yè)的基礎(chǔ)，優(yōu)質(zhì)教育是吸引農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大動力。為此，必須重點解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、城中村改造、城市綜合承載能力提升等問題，以提供更好的住房保障、更多的優(yōu)質(zhì)教育為突破口，吸引更多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化朝著正確方向發(fā)展。一住房和教育是吸引人口轉(zhuǎn)移的基本動力近年來，河南省堅持把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移放在事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的突出位置，不斷完善工作思路、探索工作方法、研究新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路子，取得了顯著成效。（一）河南農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀特點截至2013年底，全省農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模、速度、質(zhì)量有了較大提升，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。2013年全省城鎮(zhèn)常住人口為4123萬人，比2007年增長22.46%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%，高于2007年9.5個百分點。中心城市和縣城2007～2013年累計新增常住人口、戶籍人口分別為650萬人和310萬人，分別占全省新增城鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口的85.4%和93.9%，是河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快、質(zhì)量最高、城鄉(xiāng)面貌變化最大的時期。繼2013年中原城市群納入國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以來，河南省又設(shè)立了10個新型城鎮(zhèn)化試點縣市。2014年省政府出臺了深化戶籍制度改革意見，明確將城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記為居民戶口，正式取消農(nóng)業(yè)戶口，為實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、加快新型城鎮(zhèn)化步伐打好了堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前，全省農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移主要呈現(xiàn)以下幾個特點。1.轉(zhuǎn)移規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)常住人口增長速度更快外出人口占戶籍人口的比重呈逐年上升趨勢，2013年外出人口更是超過20%，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%以上，增速創(chuàng)下歷史新高。2.轉(zhuǎn)移地點出現(xiàn)回流趨勢，省內(nèi)轉(zhuǎn)移人數(shù)明顯上升外出人口在不斷增加的前提下，轉(zhuǎn)移到省外就業(yè)的人口增速放緩。省內(nèi)的流向主要以縣城以上為主，中心城市和副中心城市集聚的轉(zhuǎn)移人口數(shù)量最多。省外流向主要是廣東最多，其次是北京、上海、江蘇、浙江、山西和山東等地，外出人員主要是流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市和沿海地區(qū)。3.轉(zhuǎn)移模式更多以舉家轉(zhuǎn)移為主過去，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移主要以單打獨斗的方式，靠一個男人常年在外打拼，以賺錢養(yǎng)家為主，將妻子和孩子留守老家；現(xiàn)在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移更多以舉家轉(zhuǎn)移的方式，夫妻兩人共同外出賺錢，協(xié)調(diào)養(yǎng)家和養(yǎng)孩、賺錢和教育、近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)之間的關(guān)系，將農(nóng)村外出打工和家庭未來發(fā)展作為一個整體來規(guī)劃。這樣看來，農(nóng)民外出打工的理性因素越來越多，有利于轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)，有利于從根本上實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。4.轉(zhuǎn)移趨勢逐漸以融入轉(zhuǎn)移為主一是大量農(nóng)村人口舉家轉(zhuǎn)移，夫妻打工賺錢，融入企業(yè)；孩子在城鎮(zhèn)接受教育，融入學(xué)校；全家常年居住在城鎮(zhèn)社區(qū)，生活融入城市。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)社區(qū)的歸屬感越來越強(qiáng)，長久居住和子女教育成為他們最關(guān)心的問題。根據(jù)對鄭州市金水區(qū)的部分農(nóng)民工抽樣調(diào)查，90%以上的人認(rèn)為，打工賺錢的目的是供養(yǎng)孩子在城鎮(zhèn)上學(xué)，讓孩子有一個良好教育，考上大學(xué)。二是新生代農(nóng)民工已經(jīng)適應(yīng)了城鎮(zhèn)生活，脫離了農(nóng)村勞動，對農(nóng)村社區(qū)失去了歸屬感。他們打工賺錢的目的就是在城鎮(zhèn)買房，娶妻生子，城鎮(zhèn)就是他們的家，融入城市、安居樂業(yè)是他們最大的愿望。未來一段時期，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口更新?lián)Q代，年齡、學(xué)歷、閱歷、觀念不斷變化，人口結(jié)構(gòu)更加趨于合理，融入轉(zhuǎn)移將成為主流趨勢。（二）城市住房和教育是人口轉(zhuǎn)移的基本動力基于上述分析，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模、地點、模式、趨勢呈現(xiàn)新特點新變化。尤其是隨著舉家轉(zhuǎn)移和融入轉(zhuǎn)移的愿望越來越強(qiáng)、規(guī)模越來越大，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力也越來越強(qiáng)，需求越來越多。住房保障是農(nóng)民工安居樂業(yè)的基礎(chǔ)，優(yōu)質(zhì)教育是吸引農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大動力。在保證充分就業(yè)的基礎(chǔ)上，住房和教育是吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的基本動力。近年來，河南省平輿縣依托優(yōu)質(zhì)教育推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，取得了可喜成績，走出了一條具有平輿特色的城鎮(zhèn)化道路，為全省的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有益探索和啟示。平輿縣是一個擁有近百萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，常年外出務(wù)工人員超過30萬人，周邊縣鎮(zhèn)外出務(wù)工群體也很龐大，導(dǎo)致縣城內(nèi)外留守兒童急劇增多。為了保證留守兒童接受優(yōu)質(zhì)教育和良好管理，平輿縣審時度勢，采取政府投入和社會辦學(xué)兩條腿走路的辦法，以發(fā)展城鎮(zhèn)寄宿學(xué)校為突破口，集中力量辦好公辦教育，同時給予政策優(yōu)惠，廣泛動員社會力量辦學(xué)，大力發(fā)展民辦寄宿教育，對民辦學(xué)校從政策、師資、工資、用地等方面給予傾斜，著力提升辦學(xué)環(huán)境條件，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，吸引本地農(nóng)村孩子和大量周邊縣市學(xué)生來平輿縣城就讀。截至2014年初，平輿縣城擁有中小學(xué)校53所，其中公辦學(xué)校23所、民辦學(xué)校30所；在縣城區(qū)就讀的中小學(xué)生達(dá)9萬余人，其中寄宿制學(xué)生將近6萬人，占全縣義務(wù)教育階段中小學(xué)生總數(shù)的1/3。在縣城區(qū)就讀的初中生占全縣初中生總數(shù)的70%，小學(xué)生占全縣總數(shù)的27%。不僅如此，在優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)教育、吸引農(nóng)民工子女到縣城讀書的同時，平輿縣還出臺了農(nóng)民在縣城購房減免契稅，在縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)務(wù)工經(jīng)商可申請職工宿舍、廉租住房等一系列住房配套政策，保障農(nóng)民工及其子女在城鎮(zhèn)能夠安居樂業(yè)、平等接受教育、積極融入城鎮(zhèn)生活，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。平輿縣以集中辦學(xué)提高教育質(zhì)量、以優(yōu)質(zhì)教育資源吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、以良好的住房保障讓農(nóng)民工安居樂業(yè)的生動實踐，為全省新型城鎮(zhèn)化道路指明了方向。二當(dāng)前城市住房和教育難以承載人口轉(zhuǎn)移壓力當(dāng)前，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實困境仍然很多，轉(zhuǎn)移成本很高，其中住房和教育壓力更大。（一）城市商品房價格太高《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》明確提出，以住房保障和優(yōu)質(zhì)教育作為兩個重要抓手，牽動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，力爭每年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余人口100萬人左右，帶動隨遷人口100萬人左右。人口轉(zhuǎn)移需要良好的住房保障體系，但是目前全省的大中小城市商品房價格普遍偏高，保障性住房供不應(yīng)求；城中村改造導(dǎo)致租房也很困難，房租價格不斷攀升。過去，農(nóng)民工租個單間需要300～500元，現(xiàn)在這樣的房子幾乎沒有，隨便租個房子就得800～1000元，租房壓力難以承受。商品房銷售價格更是難以接受，以鄭州市為例，2014年前6個月出現(xiàn)連續(xù)上漲，每平方米分別為7290元、7425元、7623元、7889元、7938元和8045元。截至2014年11月，鄭州市房價每平方米均價上漲到9574元。在全國部分城市量價普遍下滑的形勢下，鄭州房價仍然穩(wěn)中有升。鄭州郊縣的房價也普遍偏高，均價維持在每平方米4000元以上。僅憑當(dāng)前農(nóng)民工的實際收入能夠在鄭州買得起商品房的還是少數(shù)，除非有相當(dāng)大的政策優(yōu)惠、稅費減免、戶型較小、地段較偏等特殊附加條件，否則多數(shù)農(nóng)民工只能是望房興嘆，難以從根本上解決住房難的問題。（二）保障性住房供不應(yīng)求自1998年房改啟動以來，以“經(jīng)濟(jì)適用房”為主的住宅供應(yīng)體系，經(jīng)過多年探索與實踐，已經(jīng)初步建立起相對完善的住房保障體系，但是由于根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)制度，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及后來的公租房、兩限房等大多數(shù)是為城鎮(zhèn)戶籍人口而設(shè)計的，保障對象也只是“低收入的城里人”，外來農(nóng)民工的住房問題始終沒有被納入保障體系。自2010年開始，河南省出臺新規(guī)，將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住較長時間的農(nóng)民工，納入城市住房保障體系。2013年12月中央召開經(jīng)濟(jì)工作會議，將保障房列為2014年經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)之一。目前，農(nóng)民工能夠獲得保障性住房的戶數(shù)仍然有限，他們的住房條件非常差，衛(wèi)生、安全隱患多，子女學(xué)習(xí)環(huán)境難以保證。主要原因是保障性住房僧多粥少，供不應(yīng)求；農(nóng)民工申報廉租房手續(xù)煩瑣，條件苛刻。有報道稱，廣東公租房申請手續(xù)嚇跑農(nóng)民工，煩瑣耗時的行政審批流程，至少需要7個證件，經(jīng)過三審三公示，近100天的等待，令大量需要公租房的農(nóng)民工只能望房興嘆。另外，保障性住房的騙購成本太低，騙購行為屢禁不止，鄭州的公租房騙購現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，市場上不公開租售公租房的客戶群體開始蔓延。種種保障房亂象，難以保障農(nóng)民工住有所居，難以承載大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。（三）城市公辦學(xué)校資源緊張1.城市公辦學(xué)前教育資源緊張省直、市直公辦幼兒園人滿為患，農(nóng)民工子女根本擠不進(jìn)去，不是因為學(xué)費高，主要是門檻高進(jìn)不去。普通的公辦幼兒園學(xué)費也很高，沒有城鎮(zhèn)戶口，也報不上名字，只能到私立幼兒園就讀，但是私立幼兒園質(zhì)量差，學(xué)費也不低。2.城鎮(zhèn)義務(wù)教育資源緊張教育資源緊張表現(xiàn)在大班額、收取借讀費上。很多公立學(xué)校不敢明目張膽收費，但是人為劃定上學(xué)年齡，規(guī)定6歲半或者7歲以上的孩子才能進(jìn)入學(xué)校，暫住證、身份證、戶籍證明等缺一不可，公立學(xué)校嚴(yán)格的入學(xué)條件限制了很多農(nóng)民工子女順利入學(xué)，使得他們不得不轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民工子弟學(xué)?；蛘叩饶挲g大一點再去上學(xué)。3.義務(wù)教育后的高中教育資源緊張很多農(nóng)民工子女學(xué)習(xí)成績不佳，初中畢業(yè)后考不上高中，基本上就是處于游離社會的狀態(tài)，很少進(jìn)入職業(yè)學(xué)校進(jìn)行技術(shù)學(xué)習(xí)。這一部分農(nóng)民工子女輟學(xué)在家，素質(zhì)較低，好逸惡勞，很容易走上犯罪的道路。只有努力增加城市教育資源，保障農(nóng)民工子女獲取充分的優(yōu)質(zhì)教育，才能提高農(nóng)民工子女素質(zhì)，吸引更多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。（四）農(nóng)民工子弟學(xué)校質(zhì)量較差1.教學(xué)硬件設(shè)施較差盡管近年來不斷加大投入，農(nóng)民工子弟學(xué)校硬件質(zhì)量獲得了較大提高，但是總體條件還是不盡如人意，與公辦學(xué)校相比，在教學(xué)設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量、器材設(shè)備、活動場地等方面均有較大差距。2.教師素質(zhì)相對較低農(nóng)民工子弟學(xué)校很多是聘用臨時老師，有些老師沒有教師合格證，教學(xué)方法粗暴，管理水平較低，難以激發(fā)孩子學(xué)習(xí)動力，難以調(diào)動孩子學(xué)習(xí)熱情，主要傳授書本知識，讓孩子死記硬背，娛樂性、創(chuàng)造性的學(xué)習(xí)活動較少。3.教學(xué)質(zhì)量較差一是農(nóng)民工子女家庭教育跟不上，部分學(xué)生素質(zhì)相對較低。二是學(xué)校老師流動性大，沒有穩(wěn)定的工作環(huán)境，教學(xué)經(jīng)驗也不豐富，教學(xué)活動缺乏趣味性，教學(xué)效果不好。所以，農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量總體較差。三以住房保障和優(yōu)質(zhì)教育吸引人口轉(zhuǎn)移的建議住房是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的剛性需求，教育是農(nóng)民工子女實現(xiàn)階層向上流動的基本條件，也是吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動力。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，必須千方百計化解當(dāng)前城鎮(zhèn)住房和教育供不應(yīng)求的困境，降低農(nóng)民工城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本，努力以住房保障和優(yōu)質(zhì)教育吸引更多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。（一）建立健全滿足多層次需求的住房供給體系當(dāng)前，城中村拆遷建設(shè)使農(nóng)民工居無定所，房價飆升，房租倍增，必須千方百計拓寬住房渠道，從政策、房源、戶型、價位等多方面考慮，為農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供多層次的住房保障體系，滿足絕大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的剛性需求。1.從政策上鼓勵支持農(nóng)民工家庭購買商品房要將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，實行在縣城購房減免契稅、價格優(yōu)惠，在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)務(wù)工經(jīng)商可申請保障房等一系列配套政策，不斷加大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房政策優(yōu)惠力度。鼓勵縣區(qū)農(nóng)民工購買戶型適宜、價格適中的商品住房，鼓勵農(nóng)民工從實際出發(fā)，優(yōu)先選擇縣城就業(yè)、買房和子女就學(xué)，降低農(nóng)民工轉(zhuǎn)移壓力，降低農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化成本，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體系健康良性發(fā)展，滿足不同層次、不同需求的農(nóng)民工住房保障。2.積極支持穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工申請公租房自2013年以來鄭州市保障房全面實施“三房合一”，即將經(jīng)適房、公租房和廉租房并軌，統(tǒng)一稱為公租房。目前鄭州市按地段劃分為五類區(qū)域，公租房市場租金每平方米每月最高15元，最低5元，個人最高承擔(dān)市場租金的70%，其余由政府分級進(jìn)行補貼。河南省將要深入實施保障性安居工程，2014～2020年全省計劃開工建設(shè)公共租賃住房70萬套，確保穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工家庭能夠擁有公租房，防止公租房被少數(shù)人壟斷，大多數(shù)農(nóng)民工家庭只能望房興嘆。3.重點支持農(nóng)民工較多的企業(yè)建設(shè)集體宿舍政府應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，如富士康產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職工宿舍基本上解決了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)穩(wěn)定就業(yè)人員的住房保障問題。（二）保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利1.利用整體視角來解決農(nóng)民工子女教育難題將留守兒童和流動兒童作為一個整體來對待，只有流動兒童的教育問題解決好了，才能吸引更多的農(nóng)村人口帶著留守兒童向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也才能使農(nóng)民工在城市安心工作，最終實現(xiàn)真正意義上的人的城鎮(zhèn)化。根據(jù)中國2010年第六次人口普查資料樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬人，城鄉(xiāng)流動兒童3581萬人，二者總數(shù)接近1億人，并在逐年增多。河南的農(nóng)村留守兒童占全國農(nóng)村留守兒童的10.73%，大約為654.8萬人。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，要實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，最有效的做法是讓更多的留守兒童轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃觾和?，幫助有條件的外出農(nóng)民工帶著子女舉家進(jìn)城。同時，要將農(nóng)民工子女教育置于家庭的整體發(fā)展之中來規(guī)劃。目前來講，超過300萬人口的城市已經(jīng)在有序控制人口增長，鄭州城區(qū)的常住人口已經(jīng)超過500萬人，屬于特大城市。所以，要引導(dǎo)農(nóng)民工合理有序流動，帶著孩子在適宜的省、市、縣區(qū)就業(yè)就學(xué)，降低轉(zhuǎn)移成本，尤其是住房和教育壓力。2.保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利要在人口遷移中倍增城市教育資源，通過實施“優(yōu)質(zhì)倍增”“培優(yōu)提升”“名優(yōu)民?！钡戎T多工程，爭取使全省城市優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋率大幅度提升，保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，逐步解決入園難、入學(xué)難、大班額、異地高考等重點、難點問題。要將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入流入地各級政府教育發(fā)展規(guī)劃之中，合理規(guī)劃學(xué)校布局，足額撥付教育經(jīng)費，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受教育，加快建立健全異地高考政策。3.動員社會力量辦學(xué)，提供更多的農(nóng)民工子女教育資源學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育等，都需要民間力量予以資助。將民辦教育作為城市公辦教育資源不足的有力支撐來運作，可以采用民辦公助模式，政府積極為民辦學(xué)校提供財政支持、土地支持等；也可以采取政府購買服務(wù)的方式，對未能在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女，確保其在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利；也可以采用“新公民學(xué)校”的模式，由社會公益基金會出資建校，并依靠社會支持和政府補貼來維持學(xué)校良性運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民工子女平等接受教育。（三）依法規(guī)制保障房亂象和農(nóng)民工子女教育難題1.依法規(guī)制保障房分配過程中的亂象，防止社會保障領(lǐng)域的住房不公平近年來，各地在保障房建設(shè)不斷提速的大背景下，保障房分配亂象叢生。清華大學(xué)福利分房引起爭議，被批為“公職人員搶劫公共利益”；河南安陽、鄭州、鶴壁等6個城市存在保障房分配違規(guī)現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在“富豪”騙購保障房、公職人員團(tuán)購保障房、保障房質(zhì)量問題多、農(nóng)民工申購保障房難度大等，嚴(yán)重打擊了中低階層和農(nóng)民工群體的住房夢。相關(guān)部門必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的保障房建設(shè)規(guī)章制度，防止發(fā)生廉租住房閑置率較高、保障房分配違規(guī)的現(xiàn)象。2014年10月1日，河南省出臺了《關(guān)于促進(jìn)全省房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》，要