公民社會(huì)視角下的氣候變化與中國

2007年以來，隨著聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第四次科學(xué)評(píng)估報(bào)告出臺(tái)，公眾意識(shí)廣泛提升，加之氣候變化引起的災(zāi)難在全球范圍內(nèi)頻繁加重，進(jìn)一步推動(dòng)氣候變化作為熱點(diǎn)議題在國際政治舞臺(tái)上不斷升溫，各種雙邊、多邊和區(qū)域性會(huì)議紛紛將氣候變化議題納入討論和行動(dòng)。自1990年12月聯(lián)合國成立氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)，并從1991年啟動(dòng)氣候公約談判至今，圍繞氣候談判涉及的諸多議題，各國從自身利益出發(fā)進(jìn)行不同的集團(tuán)博弈，形成了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等協(xié)議以及若干重要文件。2007年12月，聯(lián)合國氣候大會(huì)在印尼巴厘島召開，各國又制訂了巴厘島路線圖，為2009年前應(yīng)對(duì)氣候變化談判的關(guān)鍵議題確立了明確議程。應(yīng)對(duì)氣候變化談判涉及國家間的協(xié)同行動(dòng)，具有非常強(qiáng)的技術(shù)特性，所以一直為政府以及相關(guān)專家所主導(dǎo)，以國家為主體來進(jìn)行。但作為事關(guān)全人類歷史、現(xiàn)實(shí)與未來的重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)議題，氣候變化早已滲透到公民社會(huì)的工作領(lǐng)域，并成為必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。氣候變化議題蘊(yùn)含著國家間、代內(nèi)和代際公平、性別平等、發(fā)展的權(quán)利等錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，無論是節(jié)能減排還是適應(yīng)性政策的出臺(tái)和實(shí)施，都需要公民社會(huì)高度關(guān)注并積極參與應(yīng)對(duì)。在全球范圍內(nèi)，公民社會(huì)已經(jīng)從研究、倡導(dǎo)和行動(dòng)各方面進(jìn)行回應(yīng)，并提供了價(jià)值層面的思考。公民社會(huì)和國家的互動(dòng)，是保證相關(guān)政策措施有效實(shí)施并兼顧公平的前提條件。一應(yīng)對(duì)氣候變化的公平性與適應(yīng)性視角公民社會(huì)組織，特別是從事發(fā)展的NGO，非常關(guān)注氣候政治中的公平問題，它們從研究、倡導(dǎo)和行動(dòng)等各方面，把對(duì)氣候談判的考量和評(píng)判由技術(shù)層面引入到社區(qū)和邊緣人群的權(quán)利層面。一些公民社會(huì)組織提出了環(huán)境公義（ClimateJustice）的主張。例如，氣候公義網(wǎng)絡(luò)（InternationalClimateJusticeNetwork）在2002年提出的一份聲明（巴厘原則）中，批評(píng)氣候變化談判大多限于技術(shù)層面，被公司利益集團(tuán)操縱，試圖從人權(quán)和環(huán)境公義的角度將氣候變化和社區(qū)問題聯(lián)系在一起。聲明強(qiáng)調(diào)社區(qū)、受影響的人民和原住民在各個(gè)層面有效參與應(yīng)對(duì)氣候變化決策的權(quán)利；要求所有市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)受到民主問責(zé)、生態(tài)可持續(xù)和社會(huì)公正原則的制約。在2007年12月聯(lián)合國氣候變化大會(huì)召開之際，行動(dòng)援助（國際）提出了自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為氣候變化已經(jīng)成為消除貧困和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的最大障礙，必須基于各國不同的責(zé)任和能力進(jìn)行全面、多邊的回應(yīng)。除關(guān)注（南北）國家間公平問題，行動(dòng)援助（國際）還關(guān)注氣候變化對(duì)國家內(nèi)部影響，尤其是對(duì)社會(huì)性別影響的不平衡性，呼吁對(duì)氣候變化的影響進(jìn)行性別分析，婦女必須在減緩和適應(yīng)措施的政策制定和執(zhí)行過程中起領(lǐng)導(dǎo)作用。[1]氣候變化直接對(duì)國際發(fā)展組織的工作形成了挑戰(zhàn)，氣候變化的適應(yīng)問題已被發(fā)展組織納入議程，它們以研究為基礎(chǔ)，對(duì)過去應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分享，提出政策建議，并在社區(qū)層面進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐。2004年10月，由包括行動(dòng)援助（ActionAid）、樂施會(huì)（Oxfam）、綠色和平（GreenPeace）等在非洲從事環(huán)保和發(fā)展的十幾家國際以及非洲本土NGO，基于在全球貧困社區(qū)開展發(fā)展援助的經(jīng)驗(yàn)共同編制的報(bào)告《非洲灰飛煙滅，全球變暖對(duì)人類發(fā)展的影響》[2]，是從發(fā)展的視角看待并應(yīng)對(duì)氣候變化的典型例子。報(bào)告主要以非洲大陸和亞洲國家為背景，從食物、水、衛(wèi)生、能源、災(zāi)害、環(huán)境與生計(jì)各個(gè)方面描述了全球氣候變化對(duì)脆弱人群的影響，并以案例的形式匯集各類發(fā)展組織基于本土需要的應(yīng)對(duì)策略、措施和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展中國家采取適應(yīng)措施應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性，提出富裕國家有義務(wù)帶頭采取減緩和適應(yīng)措施，并公平地承擔(dān)相應(yīng)的成本。國際上針對(duì)氣候變化適應(yīng)性的討論，有助于中國NGO進(jìn)一步思考如何進(jìn)行自身定位并形成更為清晰的目標(biāo)，將氣候議題納入具體的倡導(dǎo)和社區(qū)實(shí)踐：在全球視野下，利用現(xiàn)有的社區(qū)資源，在推動(dòng)國家節(jié)能減排和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，以本土化的發(fā)展手段提升脆弱社區(qū)/人群對(duì)氣候變化的適應(yīng)性。在對(duì)社會(huì)服務(wù)需求日益增長的中國，本土NGO有空間將旨在提升脆弱社區(qū)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性的項(xiàng)目融入現(xiàn)有的發(fā)展工作中。二NGO參與國際談判2007年9月24日，在62屆聯(lián)合國大會(huì)高級(jí)別會(huì)議上，綠色和平中國項(xiàng)目與傳訊總監(jiān)盧思騁代表國際NGO網(wǎng)絡(luò)——?dú)夂蛐袆?dòng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言，就氣候變化問題與各國政府展開討論，提出5點(diǎn)要求并敦促后者在2007年12月于印尼巴厘島召開的聯(lián)合國氣候談判中，必須通過清晰且具有法律效力的《巴厘授權(quán)》，以指引氣候談判，使各國在2009年底前達(dá)成一致。這是部分公民社會(huì)組織近來針對(duì)氣候談判提出的較為全面的立場(chǎng)觀點(diǎn)。巴西開創(chuàng)了NGO直接參與氣候談判的例子。巴西氣候變化論壇（FBMC）由巴西政府建立，邀請(qǐng)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、工會(huì)和NGO參與到國家政策的討論中。VitaeCivilis作為巴西NGO，作為國家代表團(tuán)成員參加《京都議定書》締約方大會(huì)。此外，巴西環(huán)境與社會(huì)發(fā)展社會(huì)論壇（FBOMS）1990年成立，目的是推動(dòng)NGO參與1992年的地球峰會(huì)，被政府視為合作伙伴和重要的對(duì)話方。目前，擁有300多個(gè)會(huì)員組織的FBOMS取得了在幾個(gè)國家決策和顧問委員會(huì)中派駐代表的權(quán)利。國際NGO還通過專業(yè)研究為氣候談判提供原則和方案，影響氣候談判進(jìn)程。氣候變化議題涉及復(fù)雜的利益群體，決定了氣候變化方案既要考慮歷史和現(xiàn)實(shí)條件下各國的責(zé)任及各國擔(dān)負(fù)責(zé)任的能力，同時(shí)也不能忽視氣候危機(jī)的現(xiàn)狀和行動(dòng)的急迫性。以2007年12月巴厘島氣候變化大會(huì)前夕完成的《在氣候約束下的發(fā)展權(quán)》[3]為例，該報(bào)告從細(xì)致的研究出發(fā)，提出了以“溫室發(fā)展權(quán)”（GDRs）為名的氣候保護(hù)框架，將國家的責(zé)任和能力加以量化，從而提供一個(gè)連貫一致的、考慮了國家對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化所應(yīng)擔(dān)當(dāng)義務(wù)的基本原則，其特點(diǎn)是向北方和南方國家中富裕和高排放的人群分配義務(wù)，而非在窮國和富國之間分配減排義務(wù)。[4]參與氣候變化談判給公民社會(huì)組織推動(dòng)更民主的全球治理，以及保證在可持續(xù)發(fā)展的框架下進(jìn)行談判提供了機(jī)會(huì)，幫助公民社會(huì)組織將全球治理和推進(jìn)公平與社會(huì)及環(huán)境公義聯(lián)系起來。[5]總體而言，相比發(fā)展中國家的NGO，發(fā)達(dá)國家的NGO在國際氣候談判舞臺(tái)上表現(xiàn)活躍，在專業(yè)研究和理念倡導(dǎo)上很強(qiáng)勢(shì)。由于氣候議題具有很強(qiáng)的技術(shù)性，以及主要致力于應(yīng)對(duì)本土問題，發(fā)展中國家NGO的聲音并不明顯，但也開始出現(xiàn)了為數(shù)不多的在國際上很活躍的組織，例如第三世界網(wǎng)絡(luò)（TWN）。在國際氣候會(huì)議上，TWN積極與各國代表團(tuán)進(jìn)行溝通，不只提供各種議題的信息，還試圖從發(fā)展中國家的視角對(duì)氣候變化提供一些分析和解釋，要求發(fā)達(dá)國家履行更多的義務(wù)。氣候變化是跨越國家邊界的國際議題，對(duì)長期以本土議題為關(guān)注點(diǎn)的中國NGO形成了挑戰(zhàn)，除了從國家發(fā)展的常規(guī)視角看氣候變化，也許還可以從另外的角度思考問題：如何跨越國家層面，在本土視角的基礎(chǔ)上兼顧世界公民的視角，形成自己的定位和策略，影響國家在氣候變化乃至其他議題上的政策。NGO視角下的適應(yīng)措施，無疑會(huì)對(duì)發(fā)展中國家采取有效的、以公平為導(dǎo)向的行動(dòng)提供有益的借鑒和指導(dǎo)。另一方面，在減緩氣候變化方面，市場(chǎng)機(jī)制（碳交易）發(fā)展迅速，也引發(fā)NGO進(jìn)行反思。三反思碳交易：市場(chǎng)機(jī)制的積極作用與局限各國合作推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要助推劑是《京都議定書》設(shè)定的減排機(jī)制。其中，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）是唯一由發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家合作的項(xiàng)目減排機(jī)制，其基本原理是，發(fā)達(dá)國家在發(fā)展中國家投資實(shí)現(xiàn)低成本減排，并從產(chǎn)生的減排量中獲得減排放信用。《京都議定書》的支持者認(rèn)為，CDM是一個(gè)雙贏的機(jī)制，能夠通過駕馭市場(chǎng)力量和私人產(chǎn)權(quán)為保護(hù)環(huán)境提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，為發(fā)展中國家提供實(shí)際幫助，在不阻礙其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下減少了排放。但也有機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放的商業(yè)化和市場(chǎng)化機(jī)制提出了質(zhì)疑，認(rèn)為CDM還存在一些缺陷，造成一些項(xiàng)目背離了減排的初衷，而扭曲成為投資者謀取高額收益的途徑，擔(dān)心CDM項(xiàng)目在以獲取碳額度為目的時(shí)，可能產(chǎn)生新的貧困和不公平，損害當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和社區(qū)利益。一部分NGO批評(píng)，這個(gè)機(jī)制允許污染公司通過買賣碳匯逃避減排責(zé)任，是發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行碳傾倒（carbondump）或者碳殖民主義。以林業(yè)碳匯項(xiàng)目為例，環(huán)保人士擔(dān)心，商業(yè)化的單一樹種造林作為碳匯機(jī)制，會(huì)驅(qū)動(dòng)大規(guī)模的工業(yè)化植樹，可能會(huì)產(chǎn)生損害糧食安全、耗費(fèi)水和土地資源，縮減生物多樣性等問題。[6]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，森林碳匯機(jī)制存在刺激先伐再種，將原始林變?yōu)榻?jīng)濟(jì)林，或者脅迫毀林以獲得信用額度，風(fēng)險(xiǎn)控制難度大，需要不斷地進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。只有在較大的規(guī)模上實(shí)施，并建立國家級(jí)的總量控制才有作用。對(duì)京都議定書市場(chǎng)機(jī)制的批判和反思有NGO的生態(tài)價(jià)值和倫理觀作為支撐。同時(shí)，公民社會(huì)內(nèi)部也出現(xiàn)了多元化的應(yīng)對(duì)策略和方式。有的NGO認(rèn)同京都議定書機(jī)制的積極意義，支持將造林和再造林項(xiàng)目納入CDM機(jī)制，在自己的項(xiàng)目中嵌入NGO的視角以修正單純的市場(chǎng)機(jī)制的不足。導(dǎo)致全球變暖的溫室氣體排放大約有25%是來自毀林和土地利用方式的變化的。2006年3月，作為一家長期致力于推動(dòng)利用市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)森林的NGO，美國大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）向UNFCCC各締約方和秘書處提出建議，利用行之有效的可靠方法對(duì)現(xiàn)有的避免毀林的措施提供計(jì)量、監(jiān)測(cè)和核定。TNC還提出建議，利用可行的方法減少碳泄漏的可能性，監(jiān)督并減少避免毀林項(xiàng)目帶來的碳泄漏；利用二氧化碳減排的補(bǔ)償基金對(duì)減少毀林的項(xiàng)目提供資助。[7]UNFCCC第11次締約方會(huì)議已經(jīng)同意對(duì)發(fā)展中國家通過避免毀林減排進(jìn)行探討。四中國的低碳發(fā)展之路除從發(fā)展和公平問題介入應(yīng)對(duì)氣候變化，國際公民社會(huì)還通過科學(xué)研究、政策倡導(dǎo)，探索并推動(dòng)全球通過清潔能源的應(yīng)用向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，作為降低溫室氣體排放的長遠(yuǎn)路徑。綠色和平在自己的一份報(bào)告中，將低碳發(fā)展之路描述為又一次劃時(shí)代的能源革命。1.能源革命中國在能源結(jié)構(gòu)上有特殊的國情，即對(duì)煤炭高度依賴的能源消費(fèi)。2005年中國的煤炭產(chǎn)量是俄羅斯、澳大利亞、印度和美國等四個(gè)頭號(hào)產(chǎn)煤大國產(chǎn)量的總和。以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是造成我國能源經(jīng)濟(jì)利用效率低、污染嚴(yán)重、產(chǎn)品成本高、市場(chǎng)競(jìng)爭力差的重要原因。2005年中國的能源結(jié)構(gòu)中，煤炭占69%，而世界平均的煤炭消費(fèi)只占28%。2006年新增煤電的二氧化碳排放量就超過歐盟在《京都議定書》的承諾減排量近一倍。[8]在能源利用效率上，GDP單位能耗在過去的20年中盡管下降了60%，但目前每百萬美元能耗是世界平均水平的3.1倍，日本的9倍，OECD國家的4.3倍。主要高耗能產(chǎn)品的能耗雖然大幅度下降，但仍然比國際水平高出25%～60%。包括能源生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)換和終端利用的系統(tǒng)能源效率比國外低了10個(gè)百分點(diǎn)。[9]中國計(jì)劃到2010年實(shí)現(xiàn)將單位GDP能耗降低20%，即每年4%的目標(biāo)。但從2006年的結(jié)果而言，這個(gè)目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。這種增長模式的負(fù)面后果早已有目共睹。作為發(fā)展中大國，中國在國際氣候政治中處于微妙的角色：氣候責(zé)任既是政治責(zé)任，同時(shí)也是道義責(zé)任，如何承擔(dān)這份責(zé)任已成為在國際上任何有領(lǐng)導(dǎo)者訴求的國家的一道測(cè)試題。對(duì)中國而言，節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化還不只是國際責(zé)任的擔(dān)當(dāng)問題，其實(shí)也是中國自己的內(nèi)在需求。綠色和平與世界自然基金會(huì)（WWF）近期分別發(fā)布的相關(guān)研究報(bào)告，對(duì)中國走低碳之路提供了科學(xué)支撐。2006年和2007年，中國的風(fēng)電裝機(jī)容量年增長率都超過100%，自2005年以來，超過90%的中國風(fēng)電項(xiàng)目已申請(qǐng)加入《京都議定書》框架下的清潔發(fā)展機(jī)制，中國在可再生能源的發(fā)展上邁出了前進(jìn)的步伐。2006年底發(fā)布的《氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》已明確提出中國要走“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展道路。[10]2007年以來，中國政府已連續(xù)緊鑼密鼓地出臺(tái)了有關(guān)氣候變化的政策和應(yīng)對(duì)措施，意味著已開始比較積極地正面回應(yīng)氣候變化。2.貿(mào)易全球化中的碳排放轉(zhuǎn)移問題在世界生產(chǎn)和貿(mào)易分工的大格局下，中國作為世界工廠的現(xiàn)狀也為一些國際NGO所關(guān)注。綠色和平對(duì)過去10年中國的木材消費(fèi)進(jìn)行了調(diào)查，指出“過去10年中國一躍成為世界第二大林產(chǎn)品進(jìn)口國和消耗國，刺激了更多非法采伐和森林破壞的發(fā)生。但與此同時(shí)，林產(chǎn)品出口量呈現(xiàn)了比國內(nèi)消耗量更迅速的增長，使中國成為膠合板、家具和紙張生產(chǎn)的世界工廠。發(fā)達(dá)國家對(duì)中國廉價(jià)產(chǎn)品的需求帶動(dòng)了中國的林產(chǎn)品生產(chǎn)，驅(qū)使中國進(jìn)口更多的木材。如果說中國對(duì)木材的需求加深了全球的森林危機(jī)，歐美日等地區(qū)同樣有不可推卸的責(zé)任?！盵11]世界自然基金會(huì)（WWF）在2007年4月發(fā)布的一份調(diào)查報(bào)告[12]也指出，全球消費(fèi)者，特別是發(fā)達(dá)國家消費(fèi)者，對(duì)中國在海外日漸增長的生態(tài)影響負(fù)有責(zé)任，中國不是其生態(tài)足印唯一的責(zé)任方。報(bào)告的合著者，WWF全球政策顧問DennisPamlin認(rèn)為，中國進(jìn)口的大部分自然資源是以增值產(chǎn)品的形式再次出口。由于中國公司和印度公司為瑞典人生產(chǎn)消費(fèi)品，瑞典已經(jīng)將自己的碳排放量減少了10%。[13]作為世界工廠，中國還是發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移重化工業(yè)的目的地，承擔(dān)了這些產(chǎn)業(yè)全部的排放成本。因此，需要客觀分析中國作為世界加工廠或世界制造業(yè)中心所帶來的溫室氣體排放問題?！坝匈Y料顯示，美國從中國進(jìn)口的商品如果在美國本土生產(chǎn)，那么美國的二氧化碳排放量將增加3%～6%。中國目前的二氧化碳排放量中的7%～14%是為美國消費(fèi)者提供產(chǎn)品而產(chǎn)生的。中國所處的發(fā)展階段和出口導(dǎo)向政策，決定了中國需要大量的隱含能源（Embodiedenergy）出口，因此，后京都國際氣候制度框架必須給予充分考慮?！盵14]2006年，英國智庫——新經(jīng)濟(jì)基金會(huì)發(fā)布的一份研究報(bào)告《相互依賴的時(shí)代》估計(jì)，中國工廠生產(chǎn)同一件產(chǎn)品產(chǎn)生的二氧化碳比歐洲工廠多1/3，而且在運(yùn)輸這些產(chǎn)品的過程中，產(chǎn)生了更多的二氧化碳。中國和其他發(fā)展中國家不斷增加的消費(fèi)品生產(chǎn)也加劇了本地的污染、水源的枯竭和森林的濫伐。該基金會(huì)指出，有關(guān)氣候變化的國際談判應(yīng)該爭取建立一個(gè)制度，把排放的責(zé)任歸于商品的最終使用者，而不是商品的生產(chǎn)國。[15]目前，國內(nèi)NGO已經(jīng)開始介入到監(jiān)督、敦促跨國企業(yè)減少污染排放、改善環(huán)境表現(xiàn)的活動(dòng)中，并初步發(fā)展出自己的工作模式，但對(duì)企業(yè)碳排放的關(guān)注與監(jiān)督還比較少。與此同時(shí)，在中國日益增長的碳排放中，有關(guān)如何劃分中國和其他國家的責(zé)任，如何處理西方消費(fèi)帶來的碳排放轉(zhuǎn)移問題等方面的討論，在環(huán)境與發(fā)展NGO中尚未展開。隨著相關(guān)討論的不斷深入，公民社會(huì)可以發(fā)揮更積極的作用。五國家內(nèi)部的公平問題國際氣候談判的焦點(diǎn)通常集中在國家間的利益關(guān)系上，都是以政治實(shí)體（國家或國家集團(tuán)）為對(duì)象，國家政府作為國內(nèi)社會(huì)成員利益的唯一代表，在國際層次上探討國家間的利益得失。然而，應(yīng)對(duì)氣候問題其實(shí)同樣需要考慮國家內(nèi)部不同地區(qū)和不同人群的平衡發(fā)展和適應(yīng)能力的差異。中國可持續(xù)發(fā)展中心學(xué)者潘家華提出了基于人文發(fā)展的碳排放基本需求的概念。他強(qiáng)調(diào)碳排放的二元屬性，一方面，碳排放權(quán)作為稀缺資源，成為商品可以進(jìn)行貿(mào)易，同時(shí)，具有非商品屬性，是人類生存和生活的基本必需品，是人類共享資源和人文發(fā)展的基本權(quán)益。[16]事實(shí)上在國家內(nèi)部，圍繞氣候變化議題也同樣存在公平問題。中國人均能源消費(fèi)在城鄉(xiāng)之間長期處于不平衡的狀況。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年農(nóng)村人均生活能源消費(fèi)是城鎮(zhèn)的27.9%（分別為83和298千克標(biāo)準(zhǔn)煤），其后盡管這個(gè)比例逐年增長，到2004年達(dá)到44.9%（分別為109和243千克標(biāo)準(zhǔn)煤），仍然不到城市的一半。[17]氣候變化涉及發(fā)展問題，更重要的是涉及誰的發(fā)展問題。過去數(shù)十年，在環(huán)境問題上，社會(huì)發(fā)展的不平衡早已凸顯?！吧贁?shù)人、少數(shù)地區(qū)獲得了大發(fā)展，其環(huán)境代價(jià)卻拋給多數(shù)人去承擔(dān)，使本來就生活在艱辛中的弱勢(shì)群體面臨環(huán)境污染、資源短缺，甚至生存條件被完全破壞的困境?！盵18]在應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)措施上，需要汲取過去的教訓(xùn)，關(guān)注并確保其中可能出現(xiàn)的社會(huì)公平問題。應(yīng)對(duì)氣候變化需要與善治原則相結(jié)合，讓公眾在環(huán)境和資源管理中獲得知情權(quán)和參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。圍繞碳排放權(quán)交易以及各種氣候變化的適應(yīng)性措施具有公共品的屬性，關(guān)乎政府保障社會(huì)公平的職能。政府需要將應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)措施過程中可能帶來的有利或不利后果的分配加以考慮。例如，應(yīng)對(duì)氣候變化需要大幅度調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致環(huán)境和社會(huì)影響較大的大型水電工程等項(xiàng)目的上馬將取得更大的“合法性”，加上CDM融資的利益刺激，如果不能嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)價(jià)，勢(shì)必進(jìn)一步引發(fā)此類項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響以及與庫區(qū)當(dāng)?shù)孛癖姷臎_突，損及他們的利益。又如開發(fā)生物燃料、尋找替代能源的措施在一些發(fā)展中國家引起糧食作物價(jià)格上漲，并造成水資源緊張，加劇當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的貧困狀況。對(duì)CDM融資的大型項(xiàng)目，都需要實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)影響評(píng)價(jià)，考慮其對(duì)生物多樣性以及受周邊社區(qū)的影響，并擴(kuò)大社區(qū)的參與，提高他們對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)能力。又如，在流域上游不發(fā)達(dá)地區(qū)為涵養(yǎng)水源進(jìn)行的水土保持工作付出的努力，也應(yīng)當(dāng)獲得下游高碳排放的沿海工業(yè)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。此外，純市場(chǎng)化的手段并不能夠天然地顧及機(jī)制中的公平問題。中國目前擁有的CDM項(xiàng)目居世界首位，這些項(xiàng)目預(yù)計(jì)可以生產(chǎn)3.95億噸減排額度，價(jià)值近30億美元。其中減少氫氟碳化物的項(xiàng)目產(chǎn)生的信用額度最多，超過中國CDM信用額度的70%。[19]但現(xiàn)有的CDM項(xiàng)目主要是為提高能效，部分是為可再生能源項(xiàng)目融資，這些項(xiàng)目在規(guī)模和資金額度以及操作性上對(duì)買賣雙方形成吸引力，項(xiàng)目的受益方主要集中在城市和工業(yè)企業(yè)，但農(nóng)村地區(qū)作為適應(yīng)氣候變化最脆弱的地區(qū)，卻很難從中受益。CDM項(xiàng)目所背負(fù)的，不只是純商業(yè)交易上的責(zé)任，同時(shí)還需要考慮可能拉大發(fā)展中國家內(nèi)部發(fā)展不平衡導(dǎo)致的公平問題的影響：西部和農(nóng)村地區(qū)排放少，但更多地承擔(dān)了環(huán)境惡化和氣候變化的成本，而且對(duì)負(fù)面影響的適應(yīng)性低、更脆弱，沿海工業(yè)化地區(qū)碳排放量更高，應(yīng)當(dāng)參照氣候談判中南北國家間的公平原則，通過國家政策由發(fā)達(dá)地區(qū)多承擔(dān)減排和適應(yīng)的成本，幫助