中國(guó)精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的貧困形勢(shì)仍舊嚴(yán)峻，貧困特征也逐漸變化，扶貧攻堅(jiān)遭遇瓶頸。精準(zhǔn)扶貧工作的開展，為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)提供新機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)扶貧項(xiàng)目的開展和績(jī)效評(píng)估提出了新的要求。因此，原有的績(jī)效評(píng)估思路和評(píng)估方式可能存在一定的不適用，需要結(jié)合新的精準(zhǔn)指導(dǎo)思想，對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系做出改進(jìn)。本章從評(píng)估思路、評(píng)估流程及評(píng)估方法等幾個(gè)方面總結(jié)分析了扶貧績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀，并嘗試構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧背景下的評(píng)估體系，選定科學(xué)適用的評(píng)估指標(biāo)。第一節(jié)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀分析一現(xiàn)有扶貧績(jī)效評(píng)估思路及評(píng)述1.現(xiàn)有扶貧績(jī)效評(píng)估思路在扶貧領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估的已有研究中，較多都是采用“投入—過程—產(chǎn)出—影響”的基本思路。這一思路形成的基礎(chǔ)，是源于一般項(xiàng)目運(yùn)行的過程。往往一個(gè)項(xiàng)目的開展，都是以既定目標(biāo)為前提，通過投入必要的資本（包括物質(zhì)資本、人力資本等）在資本投入到輸出的過程中加以適當(dāng)?shù)墓芾硎侄?，然后輸出服?wù)或建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)產(chǎn)生地區(qū)或?qū)ο螽a(chǎn)生一定的影響。扶貧項(xiàng)目不同于一般的項(xiàng)目，其區(qū)別在于所追求的目標(biāo)以及投入產(chǎn)出間的關(guān)系不同，因此扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)還是有所差異的。根據(jù)前人的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估大致分為四個(gè)方面，即資源投入、管理過程、產(chǎn)出內(nèi)容以及項(xiàng)目影響。資源投入，即扶貧項(xiàng)目的投入一般包括相關(guān)部門或參與者對(duì)扶貧項(xiàng)目的開展提供的包括資金、物資、人力等在內(nèi)的投入；管理過程，包括扶貧項(xiàng)目從規(guī)劃到完成實(shí)施的過程，相關(guān)部門的管理方式、管理能力、管理紀(jì)律以及相關(guān)政策法規(guī)等；產(chǎn)出內(nèi)容，主要是指通過運(yùn)行和管理活動(dòng)所產(chǎn)生的所有輸出，包括實(shí)物的建設(shè)、計(jì)劃指標(biāo)的達(dá)成等；項(xiàng)目影響，則是指項(xiàng)目對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或者其他方面的發(fā)展所產(chǎn)生的積極和消極的影響，一般包括預(yù)期和非預(yù)期的。周朝陽(yáng)等（2007）則按照投入、過程、產(chǎn)出、成果的邏輯順序進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，從投入、效率和效果三大方面構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)，并通過制定“計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”來評(píng)估財(cái)政扶貧支出的績(jī)效。辛兵海（2007）將可持續(xù)性、效率性和效益性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分解為投入指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)以及效果指標(biāo)，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)估。這里的效率，衡量的是產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)角度解釋，就是“援助用盡可能少的資源消耗達(dá)到追求的結(jié)果”。另外，還包括一些改進(jìn)的評(píng)估思路。例如，以“多維效益”評(píng)估為主、以項(xiàng)目過程為輔的評(píng)估思路，即評(píng)估的內(nèi)容首先強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等宏觀及微觀的效果考察，然后兼顧扶貧項(xiàng)目投入、建設(shè)實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。還有基于政策思路的評(píng)估設(shè)計(jì)。付英（2012）以《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》提出的扶貧目標(biāo)為主，在可持續(xù)發(fā)展理論以及系統(tǒng)工程理論的基礎(chǔ)上，通過致貧原因的分解分析，從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果和可持續(xù)發(fā)展能力四個(gè)方面的內(nèi)容著手，對(duì)農(nóng)村扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。這里的政策相關(guān)性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)涉農(nóng)、惠農(nóng)政策以及經(jīng)濟(jì)因素對(duì)減貧效果的影響，研究者選取的指標(biāo)包括農(nóng)村稅收改革對(duì)扶貧的影響、農(nóng)村醫(yī)療保障對(duì)扶貧的影響、義務(wù)教育政策與減貧的關(guān)聯(lián)度等。也有學(xué)者提出，政府開展扶貧項(xiàng)目不像單純的經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目，僅從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)。對(duì)政府扶貧項(xiàng)目的評(píng)估，要更全面、有效地考察其管理與運(yùn)行績(jī)效，必須按照政府開展扶貧項(xiàng)目活動(dòng)的邏輯順序和運(yùn)行過程開展。在對(duì)扶貧項(xiàng)目的影響評(píng)價(jià)中，除了考察經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)外，也要將社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等綜合指標(biāo)納入考察體系，重視項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。具體詳見圖3-1。圖3-1傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建思路世界銀行同中國(guó)政府合作的扶貧項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)都取得了較為顯著的成效，這離不開世界銀行項(xiàng)目體系先進(jìn)、科學(xué)的開展思路和管理程序。世界銀行的項(xiàng)目監(jiān)評(píng)指南中提到，一項(xiàng)完整的評(píng)估工作需要從回答以下幾個(gè)問題展開：第一，我們?yōu)槭裁匆獙?shí)施這一項(xiàng)目（目標(biāo)）；第二，項(xiàng)目將要實(shí)現(xiàn)什么（影響）；第三，項(xiàng)目的執(zhí)行范圍即產(chǎn)出需要執(zhí)行哪些關(guān)鍵的活動(dòng)；第四，需要哪些資源實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的執(zhí)行（投入）；第五，影響項(xiàng)目成敗的有哪些潛在因素（風(fēng)險(xiǎn)）；第六，是基于什么樣的假設(shè)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的；第七，應(yīng)該如何檢驗(yàn)（數(shù)據(jù)與方法）項(xiàng)目成敗。通過上幾個(gè)問題的回答，基本能夠確定評(píng)估工作的開展思路，包括項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生的目標(biāo)、影響、產(chǎn)出、投入、風(fēng)險(xiǎn)以及評(píng)估所需的數(shù)據(jù)和方法。這對(duì)實(shí)際評(píng)估工作有了較為明確的指導(dǎo)。2.評(píng)估思路的評(píng)述從項(xiàng)目管理和系統(tǒng)論的角度看，現(xiàn)有評(píng)估思路具有較強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)踐指導(dǎo)性，緊密結(jié)合扶貧項(xiàng)目同一般管理項(xiàng)目的共性及特殊性。通過對(duì)扶貧項(xiàng)目中有關(guān)投入、過程、產(chǎn)出以及影響的分解，選取反映多維扶貧成效的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，能夠較為全面合理地剖析項(xiàng)目開展存在的弊端和優(yōu)勢(shì)之處。因此，在現(xiàn)有思路在評(píng)估實(shí)踐中，也得到了較為廣泛的應(yīng)用。但是在新的政策背景下，已有評(píng)估思路是否適用需要我們做進(jìn)一步的考察。首先，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困的特征分析，致貧原因多樣化、貧困人口外出務(wù)工比例快速擴(kuò)大、返貧率居高不下等，對(duì)現(xiàn)有扶貧項(xiàng)目的選擇和開展也提出了更多的要求，這使績(jī)效評(píng)估也相應(yīng)變得復(fù)雜起來。盡管現(xiàn)有評(píng)估思路在項(xiàng)目管理角度具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性，但是面對(duì)上述綜合多變的貧困特征，要想準(zhǔn)確評(píng)估扶貧項(xiàng)目是否符合區(qū)域?qū)嵡楹桶傩招枨?、開展方式和手段是否切實(shí)可行，則較為困難。其次，前文的研究已經(jīng)明確了“精準(zhǔn)扶貧”的有關(guān)內(nèi)涵，精準(zhǔn)扶貧思想在通過扶貧項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)的過程中，需要在瞄準(zhǔn)對(duì)象和瞄準(zhǔn)需求的前提下，因地制宜、科學(xué)合理地分配扶貧資源，采用針對(duì)性幫扶手段，確保脫貧成果和扶貧資源的高效利用。在此情況下，強(qiáng)調(diào)用精準(zhǔn)的手段，突破扶貧瓶頸、提高成效。扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系的形成，既是實(shí)現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)化建設(shè)的必要前提，也是精準(zhǔn)扶貧的信息決策基礎(chǔ)。那么，按照傳統(tǒng)的思路進(jìn)行評(píng)估，能夠把握扶貧項(xiàng)目的必要績(jī)效環(huán)節(jié)，包括基本的扶貧投入、扶貧產(chǎn)出、項(xiàng)目管理和扶貧成效；但是，按照新的精準(zhǔn)扶貧指導(dǎo)思想，則缺乏針對(duì)性評(píng)估環(huán)節(jié)，無法從“貧困瞄準(zhǔn)”角度挖掘影響扶貧項(xiàng)目績(jī)效發(fā)揮的深層次原因；并且傳統(tǒng)評(píng)估思路缺乏對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)的有效利用，同扶貧信息體系的融合不夠，不能滿足扶貧信息化的構(gòu)建要求。二現(xiàn)有扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估流程及評(píng)述1.現(xiàn)有評(píng)估流程出于不同的扶貧績(jī)效評(píng)估目標(biāo)和思路，評(píng)估的具體步驟也有所不同。前人提出的有關(guān)評(píng)估流程大致分為三到七個(gè)步驟。例如，霍哲教授認(rèn)為評(píng)估一般包括七個(gè)步驟，即“確定待評(píng)估項(xiàng)目、評(píng)估目標(biāo)和期望的結(jié)果、制定評(píng)價(jià)指標(biāo)、設(shè)置評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和記錄、撰寫評(píng)估報(bào)告以及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用”。范柏乃（2005）提出績(jī)效評(píng)估的制定計(jì)劃、建立組織、構(gòu)建指標(biāo)、收集信息、選擇計(jì)量方法、撰寫報(bào)告、結(jié)果的反饋和應(yīng)用七個(gè)基本程序。杜潤(rùn)將績(jī)效評(píng)估大致分為五個(gè)步驟，即選取目標(biāo)、設(shè)置指標(biāo)、采集信息、分析報(bào)告和質(zhì)量控制。蔡立輝（2002）就政府績(jī)效評(píng)估提出，一般的評(píng)估流程應(yīng)劃分為五個(gè)步驟，即資料數(shù)據(jù)收集、評(píng)估目標(biāo)敲定、劃分評(píng)估項(xiàng)目、測(cè)定績(jī)效、轉(zhuǎn)化評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，蔡立輝等認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估管理是一個(gè)包括了評(píng)估計(jì)劃擬定、計(jì)劃實(shí)施、績(jī)效評(píng)估、結(jié)果反饋與績(jī)效改進(jìn)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的、完整的螺旋式循環(huán)過程。彭國(guó)甫等（2008）指出，績(jī)效評(píng)估是在學(xué)習(xí)借鑒前次評(píng)估基礎(chǔ)上的螺旋式上升的循環(huán)進(jìn)程，由前期準(zhǔn)備（確定評(píng)估項(xiàng)目、制定評(píng)估方案）、評(píng)估實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)步驟組成。世界銀行的項(xiàng)目評(píng)估體系，認(rèn)為一個(gè)完整的項(xiàng)目評(píng)估工作的開展，并不是快刀斬亂麻的活動(dòng)，也不像搭積木或者用文字處理程序檢查拼寫錯(cuò)誤。相反，評(píng)估是一種實(shí)踐。在設(shè)計(jì)評(píng)估方案時(shí)，必須根據(jù)特定的項(xiàng)目環(huán)境進(jìn)行調(diào)試，在評(píng)估實(shí)施過程中還要不斷地修訂和修改。某項(xiàng)評(píng)估的特定范圍和形式，主要取決于評(píng)估的目的和評(píng)估結(jié)果的受眾、被評(píng)估項(xiàng)目的性質(zhì)以及評(píng)估實(shí)施的政治和行政環(huán)境。同世界銀行項(xiàng)目評(píng)估思路一樣，確定評(píng)估工作的步驟，可也以通過回答以下幾個(gè)問題來著手：為什么要進(jìn)行評(píng)估以及評(píng)估體系應(yīng)該怎樣起到作用，即確立評(píng)估的目的和目標(biāo)；我們通過哪些內(nèi)容評(píng)估可以幫助項(xiàng)目更好地運(yùn)行，即弄清績(jī)效問題、所屬數(shù)據(jù)以及指標(biāo)；如何將所需的數(shù)據(jù)收集起來并歸類，即制定數(shù)據(jù)收集和整理計(jì)劃；如何理解收集的數(shù)據(jù)并利用它們進(jìn)行項(xiàng)目改進(jìn)，即制定反饋和通報(bào)計(jì)劃（溝通和反饋）；需要哪些東西才能夠確保評(píng)估體系正常運(yùn)行，即籌劃評(píng)估必需的條件和配套資源。具體詳見表3-1。表3-1世界銀行項(xiàng)目評(píng)估步驟順序需要回答的問題評(píng)估步驟1為什么要進(jìn)行評(píng)估以及評(píng)估體系應(yīng)該怎樣起到作用確立評(píng)估的目的和目標(biāo)2我們通過哪些內(nèi)容評(píng)估可以幫助項(xiàng)目更好地運(yùn)行弄清績(jī)效問題、所屬數(shù)據(jù)以及指標(biāo)3如何將所需的數(shù)據(jù)收集起來并歸類制定數(shù)據(jù)收集和整理計(jì)劃4如何理解收集的數(shù)據(jù)并利用它們進(jìn)行項(xiàng)目改進(jìn)制定反饋和通報(bào)計(jì)劃（溝通和反饋）5需要哪些東西才能夠確保評(píng)估體系正常運(yùn)行籌劃評(píng)估必需的條件和配套資源表3-1世界銀行項(xiàng)目評(píng)估步驟2.評(píng)估流程的評(píng)述從現(xiàn)有項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的流程看，無論評(píng)估步驟的差異多大，大致都包含了評(píng)估前期準(zhǔn)備、評(píng)估中過程、評(píng)估后的反饋，并強(qiáng)調(diào)評(píng)估步驟的循環(huán)。對(duì)多維綜合且持續(xù)周期較長(zhǎng)的扶貧項(xiàng)目來說，螺旋式循環(huán)評(píng)估步驟能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目有效的跟蹤管理和對(duì)問題的及時(shí)反饋，具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性和合理性。但“精準(zhǔn)扶貧”的全面開展，對(duì)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估有了新的要求。首先，扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系要起到良好的監(jiān)督和支撐作用。實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”的必要前提是構(gòu)建扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，形成一套完整的扶貧對(duì)象識(shí)別、扶貧對(duì)象幫扶、扶貧過程監(jiān)控、扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)管、扶貧成效評(píng)估、扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理的業(yè)務(wù)流程。扶貧項(xiàng)目評(píng)估作為扶貧信息網(wǎng)絡(luò)的主要構(gòu)成部分之一，目的是通過跟蹤監(jiān)測(cè)扶貧項(xiàng)目，要能夠起到事先預(yù)警、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的作用，以確保扶貧資源安全高效使用，并且要通過統(tǒng)一的評(píng)估體系實(shí)現(xiàn)扶貧工作的科學(xué)化、規(guī)范化和公開化。其次，扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估要實(shí)現(xiàn)與建檔立卡的有機(jī)結(jié)合。建檔立卡從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多個(gè)維度對(duì)貧困人口以及貧困地區(qū)進(jìn)行識(shí)別、登記和跟蹤，建立相關(guān)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，既有助于評(píng)估主體或是決策部門了解貧困地區(qū)的貧困狀況和致貧原因，幫助建檔貧困對(duì)象掌握自身脫貧發(fā)展情況和政府扶貧的實(shí)施效果，也能夠?yàn)樵u(píng)估工作提供所需基本貧困數(shù)據(jù)，用來對(duì)扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)績(jī)效、減貧效果等進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以此作為扶貧項(xiàng)目評(píng)估的重要依據(jù)。最后，扶貧項(xiàng)目評(píng)估應(yīng)為精準(zhǔn)扶貧奠定管理和決策基礎(chǔ)。就扶貧項(xiàng)目自身而言，對(duì)其實(shí)行評(píng)估與監(jiān)測(cè)，一方面及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目問題，總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)扶貧工作提供借鑒；另一方面根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整項(xiàng)目策略，以期達(dá)到最佳的扶貧資源配置，實(shí)現(xiàn)最佳的扶貧效果。從整個(gè)大扶貧格局而言，各個(gè)扶貧項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估數(shù)據(jù)是構(gòu)建扶貧信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)，可以通過各項(xiàng)目的數(shù)據(jù)對(duì)比分析，了解不同項(xiàng)目類型的扶貧效果和優(yōu)缺點(diǎn)，掌握項(xiàng)目開展的新問題、新趨勢(shì)，為國(guó)家扶貧決策分析報(bào)告提供支持，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)政策制定和決策的科學(xué)化。鑒于上述要求，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估的螺旋式循環(huán)步驟，有利于對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估進(jìn)行反饋，為扶貧績(jī)效信息體系的形成奠定基礎(chǔ)。但是從建檔立卡數(shù)據(jù)結(jié)合的角度來看，還需增加必要的數(shù)據(jù)應(yīng)用和收集步驟。能夠?yàn)樨毨?duì)象選擇、貧困需求瞄準(zhǔn)等方面的績(jī)效評(píng)估，提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。除此，已有的評(píng)估步驟對(duì)于績(jī)效監(jiān)測(cè)的設(shè)計(jì)不足，例如基于科學(xué)評(píng)估的監(jiān)測(cè)內(nèi)容的設(shè)定和區(qū)分、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)報(bào)告在評(píng)估中的應(yīng)用等，不利于形成持續(xù)有效的決策基礎(chǔ)。第二節(jié)精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的思路與流程一扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的總體目標(biāo)就扶貧項(xiàng)目而言，評(píng)估的本質(zhì)就是按照既定的目標(biāo)，通過對(duì)扶貧項(xiàng)目從開始實(shí)施到后續(xù)影響的過程進(jìn)行監(jiān)測(cè)，為決策者和管理者持續(xù)提供項(xiàng)目進(jìn)程與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的數(shù)據(jù)，然后通過評(píng)估來監(jiān)督扶貧項(xiàng)目在提供的資源和規(guī)定的時(shí)間內(nèi)是否能有效地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的宗旨。因此，在構(gòu)建扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的思路、流程、方法和指標(biāo)之前，需要明確開展評(píng)估工作的目標(biāo)。1.發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目資金和管理中存在的漏洞首先，開展扶貧項(xiàng)目是希望通過扶貧資源的投入幫助貧困地區(qū)發(fā)展，幫助貧困人口解決生產(chǎn)生活困難，提高自身創(chuàng)收能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。扶貧資源的大量投入，必定導(dǎo)致資源浪費(fèi)、資源挪用等一系列問題，使得扶貧效果大打折扣，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。通過對(duì)扶貧項(xiàng)目有效地跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)掌握扶貧資源的總量、投放方式和去向，發(fā)現(xiàn)其中問題。從而預(yù)防扶貧資源被浪費(fèi)、被挪用的現(xiàn)象發(fā)生，提高扶貧資源的利用效率。其次，扶貧項(xiàng)目的評(píng)估過程既包括對(duì)工作數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)的量化分析，也包括對(duì)管理機(jī)制、管理程序的定性分析。評(píng)估是要通過現(xiàn)場(chǎng)考察、文案查閱、訪談交流等方式，掌握項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，以國(guó)家有關(guān)的政策指導(dǎo)和管理要求為依據(jù)，發(fā)現(xiàn)管理漏洞和違規(guī)之處，找出可能導(dǎo)致管理效率低下的因素，及時(shí)糾正，為項(xiàng)目的后續(xù)開展提供保障。2.分析扶貧效果及其持續(xù)性扶貧項(xiàng)目實(shí)施的最終目的是達(dá)到預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)和減貧效果。對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，能幫助評(píng)估主體在前期合理設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行具有針對(duì)性、持續(xù)性的數(shù)據(jù)搜集，為成效分析提供有力支撐。通過相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，及時(shí)掌握扶貧項(xiàng)目的階段性效果，評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。并且通過科學(xué)方法預(yù)測(cè)項(xiàng)目的后續(xù)影響及可持續(xù)性，與后續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)進(jìn)行比對(duì)。3.了解貧困人口發(fā)展需求通過對(duì)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估與監(jiān)測(cè)，評(píng)估主體或決策者從收集的有關(guān)貧困人口的基本信息中，分析他們的個(gè)人基本特征、家庭結(jié)構(gòu)、貧困狀況、生產(chǎn)生活條件、收入結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)等，掌握貧困人口的貧困特點(diǎn)和發(fā)展需要，然后采取有針對(duì)性的幫扶措施。并且，通過定期開展的滿意度調(diào)查，了解貧困人口對(duì)政府扶貧工作的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果、意見以及他們的根本需求，幫助扶貧項(xiàng)目的后續(xù)改進(jìn)。就范圍區(qū)域而言，則是通過地區(qū)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)把握貧困地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及扶貧政策的滲透力度，為扶貧決策和政策措施的出臺(tái)提供參考。4.為決策者提供決策參考評(píng)估所收集的數(shù)據(jù)和信息是項(xiàng)目管理及項(xiàng)目參與各方確認(rèn)問題、制定關(guān)鍵策略、改進(jìn)措施、修正計(jì)劃、重新分配資源的基礎(chǔ)。即使在項(xiàng)目完成后，評(píng)估仍然對(duì)決策具有重要作用。例如，作為監(jiān)測(cè)功能部分的完工報(bào)告可以為后續(xù)活動(dòng)提供建議，項(xiàng)目后的監(jiān)測(cè)則在改進(jìn)項(xiàng)目的持續(xù)性方面具有重要作用。因此，通過對(duì)項(xiàng)目、計(jì)劃層面的一系列評(píng)估，以及政策及戰(zhàn)略措施層面的評(píng)價(jià)構(gòu)成了微觀、中觀和宏觀全方位的決策支持依據(jù)，從而對(duì)提高決策的合理性、科學(xué)性具有重要的作用。二扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估思路在前文的研究中，已明確了瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象對(duì)扶貧項(xiàng)目整體績(jī)效發(fā)揮有所影響。盡管前人的評(píng)估思路在實(shí)踐中得到了較為廣泛的應(yīng)用。但是在新政策背景下，如果仍舊按照原有的思路進(jìn)行評(píng)估，則無法從“貧困瞄準(zhǔn)”角度挖掘影響扶貧項(xiàng)目績(jī)效發(fā)揮的深層次原因。因此，本書在構(gòu)建評(píng)估體系的過程中，除了借鑒前人思路外，還有進(jìn)一步的創(chuàng)新和改進(jìn)，以適應(yīng)新的評(píng)價(jià)背景和評(píng)價(jià)對(duì)象。首先，從可持續(xù)發(fā)展觀角度看，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的評(píng)估管理具有目標(biāo)多元性、層次復(fù)雜性和過程持續(xù)性。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)踐情況，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的評(píng)估目標(biāo)多元化，涉及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及社會(huì)目標(biāo)，即要從扶貧項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)或?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量、民主水平等多個(gè)角度對(duì)其績(jī)效進(jìn)行考核?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的理論，就是要在以上多元化的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各目標(biāo)使其相互配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的科學(xué)、客觀、綜合評(píng)估。此外，績(jī)效評(píng)估必須根據(jù)具體情況，合理設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。由于我國(guó)地域廣闊，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，自然條件環(huán)境差異很大，社會(huì)發(fā)展各不相同，在建設(shè)過程中，只能按照各地的具體情況，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則和要求，合理設(shè)置資金績(jī)效管理目標(biāo)，減少管理目標(biāo)之間的矛盾沖突，同時(shí)減少實(shí)踐中的不確定性。其次，要根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的指導(dǎo)思想，結(jié)合扶貧項(xiàng)目開展地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估設(shè)計(jì)。要強(qiáng)調(diào)扶貧瞄準(zhǔn)的關(guān)鍵性，并以地區(qū)和人口的貧困特征為重要依據(jù)，能夠在評(píng)估中反映項(xiàng)目各環(huán)節(jié)尤其是瞄準(zhǔn)方面存在的問題。同時(shí)，還要與建檔立卡數(shù)據(jù)有所銜接，即能夠利用建檔立卡數(shù)據(jù)從扶貧項(xiàng)目開展對(duì)覆蓋地區(qū)貧困狀況、貧困特征的契合、對(duì)貧困人口需求的呼應(yīng)以及項(xiàng)目開展有效性和可行性等方面，對(duì)項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)績(jī)效、資金使用績(jī)效、管理績(jī)效、減貧成效等進(jìn)行更為全面、深入的評(píng)估。按照以上準(zhǔn)則，可進(jìn)一步細(xì)化為具體的操作步驟，并構(gòu)建起一套盡可能客觀、可行的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，如圖3-2。該體系以貧困瞄準(zhǔn)為核心，在對(duì)扶貧資金投入、使用和項(xiàng)目開展與管理的基礎(chǔ)上增加扶貧資金和扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)評(píng)估，強(qiáng)調(diào)扶貧績(jī)效水平的提高是以精確瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象為前提的。圖3-2精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系三扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估步驟在已有成果和案例的基礎(chǔ)上，本書結(jié)合精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目的特殊性及其評(píng)估思路，通過借鑒施托克曼（2012）等學(xué)者的研究經(jīng)驗(yàn)，將扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作的流程主要?jiǎng)澐譃槿箅A段及五大步驟，三大階段即評(píng)估規(guī)劃階段、評(píng)估實(shí)施階段以及評(píng)估應(yīng)用階段，對(duì)應(yīng)的五大步驟即明確評(píng)估意圖、制訂評(píng)估方案和進(jìn)度計(jì)劃、數(shù)據(jù)收集準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)收集和處理應(yīng)用、評(píng)估結(jié)果及建議的反饋和應(yīng)用。詳見圖3-3。圖3-3扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作的開展步驟第一步，明確評(píng)估意圖。首先要確定評(píng)估的對(duì)象是什么，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行初步診斷，找出可能存在的問題。然后明確評(píng)估目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)和評(píng)估對(duì)象，確定各部分評(píng)估的類型和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第二步，制定評(píng)估方案和進(jìn)度計(jì)劃。首先將評(píng)估目標(biāo)分解為具體的評(píng)估內(nèi)容，并以此為基礎(chǔ)選定評(píng)估指標(biāo)，構(gòu)成評(píng)估指標(biāo)體系。并且確保指標(biāo)易于監(jiān)測(cè)。然后根據(jù)評(píng)估指標(biāo)，確定所需的數(shù)據(jù)和文件資料，以及收集這些數(shù)據(jù)和資料的方法、方式、范圍等。之后，根據(jù)評(píng)估指標(biāo)和數(shù)據(jù)類型，以及項(xiàng)目實(shí)際情況，確定采用哪種評(píng)估方法。在此基礎(chǔ)上，制定數(shù)據(jù)收集以及評(píng)估工作的時(shí)間計(jì)劃和人員安排以及所需預(yù)算等。第三步，數(shù)據(jù)收集準(zhǔn)備。由于數(shù)據(jù)的質(zhì)量關(guān)乎評(píng)估結(jié)果的合理性與準(zhǔn)確性，因此對(duì)于數(shù)據(jù)收集的過程一定要嚴(yán)格把關(guān)。首先，要編寫工作手冊(cè)，對(duì)數(shù)據(jù)收集人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓他們掌握必要的收集技術(shù)。然后確定數(shù)據(jù)收集的計(jì)劃，并進(jìn)行必要的預(yù)調(diào)研和預(yù)收集，以便及早發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。第四步，數(shù)據(jù)收集和處理應(yīng)用。做好數(shù)據(jù)收集的準(zhǔn)備工作后，就要正式開展工作了。首先，瞄準(zhǔn)調(diào)查群體后實(shí)施數(shù)據(jù)收集。收集完成后，要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，判斷數(shù)據(jù)的質(zhì)量，如有問題進(jìn)行必要的反饋、補(bǔ)充和重收集。其次，確保數(shù)據(jù)齊全后，按照事先制定好的評(píng)估方法和評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)行數(shù)據(jù)處理分析，并在數(shù)據(jù)、材料分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，得出評(píng)估結(jié)論，并提出針對(duì)性的建議。第五步，評(píng)估結(jié)果及建議的反饋和應(yīng)用。在完成評(píng)估結(jié)論和提出建議的基礎(chǔ)上，撰寫完整的評(píng)估報(bào)告，并將評(píng)估結(jié)果和評(píng)估建議反饋給項(xiàng)目實(shí)施者或主管部門。同時(shí)為后續(xù)的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)和評(píng)估提供支持，調(diào)查分析評(píng)估建議在多大程度上得到了應(yīng)用以及它是如何對(duì)項(xiàng)目實(shí)踐產(chǎn)生影響的，對(duì)評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估手段等做出調(diào)整。第三節(jié)精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的方法選擇隨著評(píng)估實(shí)踐的不斷發(fā)展以及各學(xué)科的互通融合，績(jī)效評(píng)估方法也逐步多樣化。針對(duì)不同的績(jī)效評(píng)估，有不同的評(píng)估模型。按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)估方法分類也各有不同。一是根據(jù)評(píng)價(jià)依據(jù)的不同，可以分為主觀評(píng)估法和客觀評(píng)估法。主觀評(píng)估主要是以評(píng)估者的主觀判斷為依據(jù)做出評(píng)估結(jié)論，客觀評(píng)估則是以客觀事實(shí)為依據(jù)做出評(píng)估結(jié)論。一般都是主觀與客觀評(píng)估結(jié)合應(yīng)用。二是根據(jù)評(píng)估過程所采用手段的不同，可以將評(píng)估方法劃分為定性評(píng)估和定量評(píng)估。定性評(píng)估主要針對(duì)的是難以用數(shù)量關(guān)系進(jìn)行描述和評(píng)估的內(nèi)容，例如，判斷扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行是否符合相關(guān)政策規(guī)定、操作規(guī)范或是相關(guān)的法律法規(guī)等。但是單純的定性評(píng)估應(yīng)用較少，往往是同定量評(píng)估結(jié)合應(yīng)用。定量評(píng)估方法，則是通過數(shù)據(jù)分析和數(shù)量關(guān)系對(duì)比，判斷評(píng)估對(duì)象的績(jī)效優(yōu)劣程度，進(jìn)而做出評(píng)估結(jié)論。定量分析的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠簡(jiǎn)單地按照清晰的決策規(guī)則對(duì)結(jié)果進(jìn)行解釋，這種解釋能夠被他人所理解，并且易于比較。本書主要選擇適用的綜合評(píng)估方法以及扶貧瞄準(zhǔn)精度評(píng)估方法，并結(jié)合現(xiàn)有研究數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)述。一扶貧項(xiàng)目績(jī)效綜合評(píng)估方法1.評(píng)估指標(biāo)體系法評(píng)估指標(biāo)體系是指由能夠反映評(píng)價(jià)對(duì)象特性以及相互聯(lián)系的多個(gè)指標(biāo)所構(gòu)成的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。評(píng)估指標(biāo)體系是根據(jù)不同的評(píng)估目的和評(píng)估對(duì)象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系，即指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)的選取往往要遵循科學(xué)性、代表性、簡(jiǎn)潔性、可比性等原則，且按照制定的評(píng)估思路進(jìn)行構(gòu)建，例如表3-2。評(píng)估指標(biāo)體系主要是一種定量評(píng)估法，即使是定性評(píng)估內(nèi)容，也需要將其轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)進(jìn)行分析。通過這種定量分析，能夠發(fā)現(xiàn)評(píng)估對(duì)象各主要構(gòu)成部分的特征和狀況，找到其內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律。將評(píng)估指標(biāo)賦值后，可以根據(jù)各指標(biāo)分值排序，比較績(jī)效的優(yōu)劣。例如，楊照江（2006）從定性與定量?jī)蓚€(gè)方面，確定我國(guó)扶貧資金績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括制度績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及生態(tài)環(huán)境等四個(gè)方面的具體內(nèi)容，并形成了一個(gè)基本指標(biāo)與修正指標(biāo)的有機(jī)循環(huán)。姜愛華（2008）通過構(gòu)建分類指標(biāo)，對(duì)我國(guó)政府開發(fā)式扶貧資金的使用績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。此外，評(píng)估指標(biāo)體系往往是進(jìn)行專家打分、層次分析、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、回歸分析等綜合評(píng)估的基礎(chǔ)。表3-2扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的一般指標(biāo)指標(biāo)類別具體指標(biāo)扶貧項(xiàng)目投入扶貧資金投入數(shù)量、扶貧資金到位情況、扶貧資金利用率、扶貧資金投向等扶貧項(xiàng)目管理項(xiàng)目招投標(biāo)、資金項(xiàng)目報(bào)賬率、項(xiàng)目公示公告、項(xiàng)目違規(guī)違紀(jì)等扶貧項(xiàng)目產(chǎn)出項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容完成率、項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容完成率等扶貧項(xiàng)目效果經(jīng)濟(jì)效果：貧困人口減少率、恩格爾系數(shù)、收入增長(zhǎng)率等

社會(huì)效果：學(xué)齡前兒童入學(xué)率、失學(xué)率、新農(nóng)合參合率、通水通電比率等

環(huán)境效果：退耕還林還草率、森林覆蓋率、自然災(zāi)害發(fā)生率、植樹造林率等表3-2扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的一般指標(biāo)2.計(jì)量回歸方法計(jì)量回歸方法主要是通過構(gòu)建一元或多元回歸模型，一般以項(xiàng)目成效作為因變量、項(xiàng)目投入作為自變量。然后根據(jù)得出的回歸結(jié)果分析項(xiàng)目投入對(duì)項(xiàng)目成效的影響。在扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估中，往往是將減貧率、收入增長(zhǎng)率或基本保障事業(yè)改善情況等作為因變量，將扶貧資金投入作為自變量，以分析扶貧項(xiàng)目投入對(duì)扶貧效果的影響。例如，劉冬梅（2001）采用計(jì)量模型的分析方法，通過建立中央扶貧投資效果指標(biāo)體系，分別從扶貧資金投向和扶貧資金的構(gòu)成來評(píng)估扶貧資金投入對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展效應(yīng)所產(chǎn)生的影響。朱乾宇（2004）通過計(jì)量回歸分析方法，評(píng)估了財(cái)政扶貧資金的投入額及具體投向，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值和農(nóng)民純收入、降低農(nóng)村貧困人口數(shù)量及比例方面的貢獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)扶貧資金投入增加對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值和農(nóng)民純收入、降低農(nóng)村貧困人口數(shù)和貧困比例都具有非常明顯的績(jī)效。例如，以2002～2010年我國(guó)扶貧重點(diǎn)縣的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過線性回歸的方法對(duì)該時(shí)期我國(guó)扶貧資金投入的減貧效果進(jìn)行分析。首先，在回歸分析中以2002～2009年我國(guó)扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金投入總額作為因變量y。自變量x則包括貧困發(fā)生率、人均純收入增長(zhǎng)率、五等分組人均純收入增長(zhǎng)率。構(gòu)建的一元線性回歸模型如下：其中，α為模型截距，β為回歸系數(shù)，ε為隨機(jī)誤差。由于扶貧資金投入的成效具有時(shí)間滯后性，往往當(dāng)年的資金投入在下一年才會(huì)產(chǎn)生影響。為了避免時(shí)間滯后效應(yīng)，這里采用較為簡(jiǎn)便的處理方法，自變量取值選取對(duì)應(yīng)后一個(gè)時(shí)期的數(shù)據(jù)，即2004～2010年。選定各變量后，分別進(jìn)行一元線性回歸，回歸結(jié)果如表3-3。結(jié)果顯示，扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金總投入對(duì)于選取的各自變量的影響都是顯著的。自變量貧困發(fā)生率的回歸系數(shù)為負(fù)，通過顯著性水平P＜0.01的檢驗(yàn)表明隨著扶貧資金投入增長(zhǎng)，貧困發(fā)生率是下降的，解釋率為68.5%。人均收入增長(zhǎng)率通過了顯著性水平為P＜0.001的檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，扶貧資金的影響較為顯著（R2=0.8768）。我們將扶貧資金總額與低收入組、次低收入組、中等收入組、次高收入組以及高收入組分別進(jìn)行回歸，結(jié)果顯示收入五等分組的人均收入增長(zhǎng)率都通過了顯著性水平為P＜0.001的檢驗(yàn)。其中，從回歸系數(shù)來看，扶貧資金對(duì)于低收入組的人均收入增長(zhǎng)的影響程度是最大的，并按照收入組別由低到高逐步遞減。這說明，扶貧資金的投入對(duì)于貧困人口增收尤其是低收入人群的增收是有效果的。表3-3國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金績(jī)效回歸分析結(jié)果變量投入總資金R2系數(shù)顯著性貧困發(fā)生率0.6854-13.2545**人均收入增長(zhǎng)率0.87680.0949***五等分組收入增長(zhǎng)率低收入組0.86760.3358***次低收入組0.88490.1918***中等收入組0.88590.1387***次高收入組0.88950.1010***高收入組0.88000.0577***注：顯著性水平P＜0.05*，P＜0.01**，P＜0.001***。表3-3國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金績(jī)效回歸分析結(jié)果除此，計(jì)量模型中的多元線性回歸、Logistic回歸模型等也較為常用。例如在扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)績(jī)效的評(píng)估中，扶貧資金投放對(duì)需求瞄準(zhǔn)的評(píng)估，可借助擴(kuò)展的C-D生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建多元回歸模型。例如可以通過考察扶貧資金的貢獻(xiàn)率，看各類資金投入對(duì)減貧的作用大小是否符合貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困農(nóng)戶的需求。資金的投向大致包括種養(yǎng)殖業(yè)等生產(chǎn)行業(yè)投入（x1）、基礎(chǔ)水利設(shè)施投入（x2）、教育培訓(xùn)投入（x3）、道路設(shè)施投入（x4）以及衛(wèi)生設(shè)施投入（x5）。因此改造后的生產(chǎn)函數(shù)為：其中x分別表示五類用途資金的投入額，y是貧困發(fā)生率，α、β、γ、δ、θ分別是五類扶貧資金投入的產(chǎn)出彈性系數(shù)。將生產(chǎn)函數(shù)兩邊取對(duì)數(shù)，得到：通過最小二乘法，得到回歸系數(shù)，由于y是貧困發(fā)生率，所以取各彈性系數(shù)絕對(duì)值并排序，來判斷五類資金的投入對(duì)減貧的貢獻(xiàn)率。然后同扶貧各類投向資金額大小進(jìn)行對(duì)比，看是否符合地區(qū)發(fā)展需求。在回歸的過程中還會(huì)存在多重共線性、異方差等問題需要用相關(guān)技術(shù)進(jìn)行處理?？偟膩碚f，計(jì)量回歸方法能夠較為直觀地觀察扶貧投入等要素對(duì)項(xiàng)目成效的影響程度，且更多是數(shù)量關(guān)系的體現(xiàn)。但是這種方法較難把握扶貧項(xiàng)目績(jī)效發(fā)揮的過程和存在的管理問題。3.數(shù)據(jù)包絡(luò)分析數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DataEnvelopmentAnalysis，DEA）在目前的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中應(yīng)用也較為廣泛，它是由Charnes和Copper等人創(chuàng)建的一種評(píng)價(jià)方法。這種方法通過數(shù)學(xué)規(guī)劃模型，計(jì)算、比較決策單元（DMU）之間的相對(duì)效率，然后評(píng)價(jià)研究對(duì)象。該方法最大的特點(diǎn)在于，無須事先設(shè)定各指標(biāo)的權(quán)重參數(shù)，它以方案的各輸入輸出指標(biāo)的權(quán)重為變量，避免了主觀因素的較大影響，從而減少誤差，提高評(píng)估可靠性。各種DEA模型的研究應(yīng)用較為廣泛。DEA在研究“多投入、多產(chǎn)出”的生產(chǎn)函數(shù)方面的應(yīng)用，由于不需要預(yù)先估計(jì)參數(shù)，可以避免主觀因素、簡(jiǎn)化算法和減少誤差，提高評(píng)價(jià)的可靠性。DEA的基本模型為CCR模型，當(dāng)CCR模型放松了規(guī)模報(bào)酬不變的假設(shè)，可以得到BCC模型。設(shè)有n個(gè)決策單位，每個(gè)DMU有m種投入和s種產(chǎn)出，x是第j個(gè)DMU對(duì)第i種投入量；y是第j個(gè)DMU對(duì)第r種的產(chǎn)出量（其中1≤i≤m，1≤r≤s）。則DEU輸入的CCR模型如下。上式中θ是第k個(gè)決策單元的效率值，當(dāng)θ=1時(shí)，表示該決策單元相對(duì)是有效的，當(dāng)θ＜1時(shí)，表示該決策單元是DEA無效。這里以扶貧資金投入效率考察為例，投入指標(biāo)選取的是2002～2010年我國(guó)扶貧重點(diǎn)縣不同來源的扶貧資金，包括中央扶貧貼息貸款累計(jì)發(fā)放額、中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑、省級(jí)財(cái)政安排的扶貧資金、利用外資、其他資金。產(chǎn)出則是2002～2010年我國(guó)扶貧重點(diǎn)縣貧困發(fā)生率的減少量。通過標(biāo)準(zhǔn)化處理和模型計(jì)算后，從得到的輸出結(jié)果可以看出2002～2008年我國(guó)的扶貧資金效率都為1，是DEA有效的。2009年和2010年的效率值小于1，說明這兩個(gè)年份效率是DEA無效的，存在扶貧資源浪費(fèi)的情況。但是利用上述DEA的CCR模型無法對(duì)其他DEA相對(duì)有效單元的效率進(jìn)行排序以做評(píng)價(jià)。鑒于此，需要借助超效率DEA模型（Super-efficiencyDEA）進(jìn)行分析。超效率DEA模型的基本思想是在對(duì)第j個(gè)決策單元效率進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，其他所有決策單元的投入和產(chǎn)出的線性組合替代該決策單元的投入和產(chǎn)出，并不包括第j個(gè)決策單元。一個(gè)有效的決策單元可以在效率保持不變的前提下按照一定比例增加投入，超效率值則是其投入增加的比率，具有較大超效率的決策單元更為有效。在超效率DEA模型中，無效率決策單元得到的效率值與CCR模型一致，但相對(duì)有效的決策單元的效率值則有可能大于1，與CCR模型不同，這樣就可以進(jìn)行排序并以此作為決策基礎(chǔ)?；谏衔牡难芯繑?shù)據(jù)，進(jìn)一步采用超效率DEA對(duì)扶貧資金效率進(jìn)行計(jì)算，得出的排序結(jié)果如表3-4所示。根據(jù)排序后的超效率值，就可以對(duì)歷年扶貧資金的效率做出評(píng)價(jià)。表3-4我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)績(jī)效的DEA超效率分析年份超效率值排名20021.6476120031.0528720041.0692620051.1834420061.1471520071.2036220081.1896320090.9514920100.99188表3-4我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)績(jī)效的DEA超效率分析4.層次分析法層次分析法（AnalyticHierarchyProcess，AHP）主要適用于多目標(biāo)、多準(zhǔn)則、決策結(jié)構(gòu)復(fù)雜的決策問題。該方法是20世紀(jì)70年代中期由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T.L.Saaty提出的。它將有關(guān)元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對(duì)重要性，進(jìn)行單一準(zhǔn)則下相對(duì)權(quán)重計(jì)算和一致性檢驗(yàn)，然后綜合人的判斷以決定諸因素相對(duì)重要性的總排序。它體現(xiàn)了決策思維的系統(tǒng)性、綜合性與簡(jiǎn)便性的基本特征。層次分析法大致包括明確問題、建立層級(jí)結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次單排序及一致性檢驗(yàn)、層次總排序、做出決策等六個(gè)步驟。這一方法在復(fù)雜決策過程中引入定量分析，并充分利用決策者在兩兩比較中給出的偏好信息進(jìn)行分析與決策支持。首先，在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上，按照1～9標(biāo)度及其倒數(shù)的標(biāo)度方法建立指標(biāo)相對(duì)重要度的判斷矩陣A，計(jì)算判斷矩陣的每一行元素的乘積∏=[W1，W2，…，W]、所對(duì)應(yīng)的特征向量λmax及最大特征值W=[W1，W2，…，W]，即各指標(biāo)的權(quán)重：其次，對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)指標(biāo)為隨機(jī)一致性比率，其中：RI參照同階平均隨機(jī)一致性指標(biāo)值。當(dāng)CR＜0.10時(shí)，則認(rèn)為判斷矩陣的一致性較好。通過一致性檢驗(yàn)后得到相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重值。應(yīng)用層次分析法解決扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)這類復(fù)雜的、多目標(biāo)的決策問題時(shí)，只需要利用較少的定量信息就能使決策的思維過程數(shù)學(xué)化，避免了多目標(biāo)、多準(zhǔn)則、無結(jié)構(gòu)特性的復(fù)雜決策問題的主觀決策誤差。但是值得指出的是。AHP法也有其缺陷與限制條件：其一，判斷矩陣偏好等許多主觀因素的影響；其二，判斷矩陣有時(shí)難以保持判斷的傳遞性；其三，評(píng)價(jià)方案集中方案數(shù)的增減有時(shí)會(huì)影響方法的保序性；其四，由于政府績(jī)效指標(biāo)之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性，層次分析法無法處理指標(biāo)之間的相關(guān)性；其五，綜合評(píng)價(jià)函數(shù)采用線性加權(quán)和式，因而有屬性的線性及獨(dú)立性的限制，不能盲目應(yīng)用。5.TOPSIS法TOPSIS（TechniqueforOrderPreferencebySimilaritytoanIdealSolution）又稱為優(yōu)劣解距離法，是多目標(biāo)決策分析中一種常用的有效方法，1981年由C.L.Hwang和K.Yoon首次提出。它的基本思想是：基于歸一化后的原始數(shù)據(jù)矩陣，找出有限方案中的最優(yōu)解和最劣解，然后分別計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解、最劣解的距離，獲得各評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解的相對(duì)接近程度，并進(jìn)行排序，以此作為評(píng)價(jià)優(yōu)劣的依據(jù)。簡(jiǎn)要的TOPSIS法評(píng)估步驟如下：首先在以確定的指標(biāo)權(quán)重基礎(chǔ)上，建立決策矩陣得到X=[x]，x為第i個(gè)備選方案的第j個(gè)因素值。將決策矩陣進(jìn)行無量綱化處理得到標(biāo)準(zhǔn)化矩陣Z=[z]，其中：根據(jù)決策者提供的權(quán)重向量W，建立加權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化決策矩陣：接著，確定有限方案的最優(yōu)方案B+和最劣方案B-，最優(yōu)方案為B+=B+1，B+2，…，B+，最劣方案為B-=B-1，B-2，…，B-。據(jù)此計(jì)算各項(xiàng)目與最優(yōu)方案和最劣方案間的距離D+、D-：最后計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)方案的相對(duì)接近程度：然后根據(jù)各評(píng)價(jià)對(duì)象C值的大小進(jìn)行排序，C值越大，績(jī)效水平越高。TOPSIS法的優(yōu)點(diǎn)在于可以向決策者提供直接明了的可供參考的決策信息。其缺點(diǎn)是在多因素分析情況下，確定指標(biāo)的權(quán)重較為困難，需要借助其他方法。賦權(quán)方法一般分為主觀法和客觀法，主觀法例如錢吳永等（2009）利用灰色關(guān)聯(lián)度確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建加權(quán)TOPSIS模型；魏娟等（2005）利用AHP層次分析法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)；客觀賦權(quán)法，例如陳鑫等（2009）運(yùn)用主成分分析法將多個(gè)指標(biāo)化成幾個(gè)綜合指標(biāo)，然后根據(jù)主成分和各自方差貢獻(xiàn)率來確定評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)重，蔣輝（2010）利用屬性測(cè)度對(duì)TOPSIS模型評(píng)價(jià)的對(duì)象進(jìn)行客觀賦權(quán)，以克服主觀賦權(quán)的影響。6.因子分析法因子分析（FactorAnalysis）由心理學(xué)家斯皮爾曼提出，是研究從變量群中提取共性因子的統(tǒng)計(jì)技術(shù)?；驹硎欠诸愑^測(cè)變量，將聯(lián)系比較密切以及關(guān)聯(lián)性高的歸為同一種類。每一種類的變量被看作一個(gè)公因子，代表著一個(gè)互相之間關(guān)聯(lián)性較低的基本結(jié)構(gòu)。進(jìn)行因子分析的目的是通過少數(shù)因子，去表達(dá)眾多指標(biāo)或因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即將每個(gè)包含幾個(gè)聯(lián)系比較緊密的變量的類變量作為一個(gè)因子，然后通過這幾個(gè)少數(shù)的具有代表性的類因子去傳達(dá)原始資料當(dāng)中的多數(shù)信息量。因子分析模型的最終目標(biāo)不單是找到主要因子，更主要是為了知道每個(gè)主要因子的實(shí)際意義，以便分析實(shí)際問題的本質(zhì)。當(dāng)求出的主要因子解得到的各主因子的代表變量不是很突出時(shí)，需要借助適用的因子旋轉(zhuǎn)得出較為滿意的主因子解。最常用的因子旋轉(zhuǎn)是通過最大方差正交旋轉(zhuǎn)法。因子分析模型建立后，通過應(yīng)用該模型評(píng)價(jià)整體當(dāng)中的每個(gè)樣本作用和地位，做出綜合性的評(píng)價(jià)。因子分析常有以下四個(gè)基本步驟：第一，檢測(cè)分析對(duì)象的原變量是否適合進(jìn)行因子分析；第二，構(gòu)建因子變量；第三，利用旋轉(zhuǎn)法使原本不顯著的因子更具可解釋性；第四，計(jì)算因子的得分然后排名評(píng)估。具體的過程，首先，采用KMO值以及Bartlett's球形檢驗(yàn)，分析該數(shù)據(jù)能不能進(jìn)行因子分析。其次，由于各類指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)量單位有差異，將指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后用于因子分析。再次，對(duì)選取的指標(biāo)進(jìn)行主成分提取，即確定因子。之后通過正交旋轉(zhuǎn)法提取了公因子。最后，根據(jù)旋轉(zhuǎn)后獲得的公因子的方差貢獻(xiàn)率以及因子得分，計(jì)算客觀績(jī)效的總分值。各因子旋轉(zhuǎn)后得到的方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重值，指標(biāo)函數(shù)即為各因子的線性組合。即：其中W為旋轉(zhuǎn)前或旋轉(zhuǎn)后因子的方差貢獻(xiàn)率。7.方法總結(jié)通過以上幾種評(píng)估方法的介紹，可以看出每種方法都不是完美無缺的，都是既有優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也存在一定的缺陷。出于這樣一種實(shí)際問題，人們開始研究嘗試兩種方法的綜合應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)并存的效果，做出更加科學(xué)合理的評(píng)估結(jié)論。在實(shí)際的扶貧績(jī)效評(píng)估工作中，也多是不同方法綜合應(yīng)用。比如扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)法，與結(jié)合主觀賦權(quán)和定量分析的AHP層次分析法、TOPSIS法等的配合使用；指標(biāo)法與以客觀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行定量分析的模型方法如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、計(jì)量回歸模型等的結(jié)合?？捎糜谠u(píng)估扶貧資金的使用效率以及減貧成效。綜合評(píng)估方法的應(yīng)用較為廣泛，它既可以從定性的角度把握扶貧項(xiàng)目是否合乎規(guī)定、制度，也可以通過大量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和模型分析評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效，令評(píng)估結(jié)果更具說服力。二扶貧瞄準(zhǔn)績(jī)效的評(píng)估方法1.指標(biāo)評(píng)估法目前對(duì)于扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估方法主要包括評(píng)估指標(biāo)法以及利用計(jì)量模型進(jìn)行估算的評(píng)估方法。評(píng)估指標(biāo)法，主要采用的評(píng)估指標(biāo)包括瞄準(zhǔn)貧困戶比例等。在相關(guān)的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，指標(biāo)法的應(yīng)用較為簡(jiǎn)單方便，能夠直接通過指標(biāo)數(shù)據(jù)反映客觀事實(shí)，指標(biāo)法的數(shù)據(jù)來源一般是扶貧實(shí)施部門提供的工作數(shù)據(jù)，包括建檔立卡數(shù)據(jù)、扶貧名單等。2.計(jì)量模型評(píng)估法在缺乏相關(guān)工作數(shù)據(jù)的情況下，可以借助農(nóng)戶貧困調(diào)研數(shù)據(jù)，通過計(jì)量回歸模擬來分析貧困戶的瞄準(zhǔn)情況。具體來講，計(jì)量回歸模型主要是通過估算樣本農(nóng)戶的收入貧困情況與實(shí)際調(diào)研結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，然后計(jì)算出瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確率和瞄準(zhǔn)漏出率等，以評(píng)估扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)績(jī)效。例如，汪三貴等（2007）曾利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來識(shí)別農(nóng)戶貧困和準(zhǔn)確度。并且討論了Ward等（2001）的“為瞄準(zhǔn)貧困家庭和個(gè)體，可以利用住戶調(diào)查資料和現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析方法來建立貧困識(shí)別模型”觀點(diǎn)和方法。葉初升等（2012）利用貴州貧困地區(qū)農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，通過代理測(cè)試法對(duì)農(nóng)戶是否貧困進(jìn)行估計(jì)并分析瞄準(zhǔn)精度，即構(gòu)建多元回歸模型、邏輯回歸模型等并運(yùn)用能夠反映居民收入或消費(fèi)的相關(guān)變量估算出農(nóng)戶的生活水平，并計(jì)算瞄準(zhǔn)精度來衡量貧困瞄準(zhǔn)績(jī)效。本書以多元回歸模型和Logistic回歸模型為例。多元回歸模型主要是基于農(nóng)戶的個(gè)人、家庭等特征來估計(jì)農(nóng)戶的貧困情況，并分析瞄準(zhǔn)精度。Logistic回歸模型，則是基于以上變量預(yù)測(cè)住戶為貧困戶的概率并分析瞄準(zhǔn)情況。多元線性回歸模型（最小二乘法多元回歸）方程為：其中，y為因變量，x為自變量，α為模型截距，β為回歸系數(shù)，ε為隨機(jī)誤差。Logistic回歸模型方程如下：其中，p=p（y=1|x）是自變量為x情況下事件發(fā)生概率，y是取值為1和0的二分變量，x是影響y的自變量。多元回歸中的因變量一般為貧困地區(qū)農(nóng)戶的年度家庭人均消費(fèi)支出，并取對(duì)數(shù)。原因主要有二：其一是個(gè)人更偏好于從時(shí)間上平滑其消費(fèi)趨勢(shì)，支出年度波動(dòng)小于收入的年度波動(dòng)，因此相對(duì)于收入，支出可以更好地衡量當(dāng)期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的福利水平；其二是樣本住戶的生產(chǎn)成本如果高于產(chǎn)出，收入就為負(fù)值。然而對(duì)于負(fù)值，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)轉(zhuǎn)換（汪三貴等，2007）。Logistic回歸的因變量是貧困地區(qū)農(nóng)戶年度家庭人均消費(fèi)支出按照當(dāng)年貧困線進(jìn)行劃分，來確定二分因變量的。小于貧困線為貧困，變量取值為1，大于貧困線為非貧困，變量取值為0。多元回歸與Logistic回歸的自變量選取都是能夠反映農(nóng)戶家庭福利和貧困狀況并易于收集的變量。主要包括農(nóng)戶家庭特征、基本生活條件、資產(chǎn)情況、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與情況、社會(huì)服務(wù)獲得等。并且，因變量家庭人均消費(fèi)支出和自變量家庭人口總數(shù)取對(duì)數(shù)處理。在回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)多元線性回歸進(jìn)行異方差檢驗(yàn)中，通過非標(biāo)準(zhǔn)化殘差序列的絕對(duì)值與解釋變量的Spearman相關(guān)系數(shù)，判斷是否存在異方差，如果存在則采用加權(quán)最小二乘法進(jìn)行修正。再根據(jù)所有變量的VIF值判斷是否存在多重共線性問題，以Durin-Waston檢驗(yàn)判斷是否存在序列相關(guān)。在Logistic回歸中，則采用Hosmer-Lemeshow（H-L）指標(biāo)判斷模型的擬合優(yōu)度以及模型的χ2、d.f.值判斷自變量對(duì)因變量的解釋度是否良好。瞄準(zhǔn)精度分析，則是在回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，通過計(jì)算瞄準(zhǔn)漏出率（即將貧困人口瞄準(zhǔn)為非貧困人口的比例）、溢出率（即將非貧困人口瞄準(zhǔn)為貧困人口的比例）來說明地區(qū)扶貧策略對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)情況，是否存在嚴(yán)重的漏出和溢出現(xiàn)象。3.方法總結(jié)以上計(jì)量模型方法與評(píng)估指標(biāo)法的不同在于，單一評(píng)估指標(biāo)法計(jì)算較為簡(jiǎn)單，例如通過借助某一類扶貧項(xiàng)目覆蓋的項(xiàng)目戶（村）名單，結(jié)合建檔立卡數(shù)據(jù)，計(jì)算出項(xiàng)目戶（村）中貧困戶（村）所占比例。這種方法是基于肯定國(guó)家對(duì)貧困識(shí)別準(zhǔn)確的前提下，且借助于項(xiàng)目覆蓋的名單，主要適用于單個(gè)扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)評(píng)估。綜合扶貧由于包含多個(gè)項(xiàng)目，其整體貧困瞄準(zhǔn)就比較難以計(jì)算。而計(jì)量模型評(píng)估方法，則不存在這樣的問題。計(jì)量模型基于調(diào)研數(shù)據(jù)，通過回歸影響農(nóng)戶貧困狀況的變量數(shù)據(jù)，模擬計(jì)算出瞄準(zhǔn)精度。但弊端是該方法的結(jié)果是通過模型估計(jì)所得，受樣本數(shù)據(jù)質(zhì)量、回歸技術(shù)等影響，會(huì)存在一定的偏差。第四節(jié)精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系完善的扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系，除了包含必要的評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估流程、評(píng)估方法外，還需要構(gòu)建一套科學(xué)合理又實(shí)用的評(píng)估指標(biāo)體系。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，對(duì)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估既要以扶貧瞄準(zhǔn)為核心，也要綜合考慮扶貧項(xiàng)目的投入及其發(fā)揮作用的過程，并結(jié)合扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)整體績(jī)效做出客觀的評(píng)估。本部分在明確評(píng)估目標(biāo)的基礎(chǔ)上，按照前文確定的評(píng)估思路，采用經(jīng)驗(yàn)選取評(píng)估指標(biāo)、數(shù)量模型篩選評(píng)估指標(biāo)等步驟，構(gòu)建簡(jiǎn)潔實(shí)用、定性定量相結(jié)合的評(píng)估指標(biāo)體系。一扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建流程扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)流程，一般的步驟是在有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)估的因素或特殊性分析的基礎(chǔ)上，明確評(píng)估目標(biāo)，進(jìn)一步對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，確定需要監(jiān)測(cè)評(píng)估的主要內(nèi)容，初步選取指標(biāo)，然后進(jìn)行指標(biāo)篩選，最后確定指標(biāo)的權(quán)重。1.績(jī)效評(píng)估目標(biāo)分解扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的基本途徑是分解目標(biāo)，即通過分解績(jī)效評(píng)估目標(biāo)來形成指標(biāo)體系。在分解目標(biāo)時(shí)，要保持兩個(gè)一致，一是指標(biāo)與評(píng)估目標(biāo)相一致，二是分解目標(biāo)與實(shí)際情況相一致。扶貧項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系具有一定的復(fù)雜性，資金來源、使用途徑、管理方式等分類較多，產(chǎn)生的績(jī)效也多元化，因此評(píng)估目標(biāo)分解不可能一次達(dá)到要求。這需要通過逐層分解來實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的可測(cè)性、符合指標(biāo)原則，一般細(xì)分到三至四層。另外，目標(biāo)分解后得到的指標(biāo)還要有一定的靈活性，以滿足不同地區(qū)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作，因此也不能過于細(xì)化，使評(píng)估應(yīng)用時(shí)遇到測(cè)量困難。2.確定評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容和初選指標(biāo)在分解扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估目標(biāo)后，按照既定的指標(biāo)構(gòu)建原則和構(gòu)建思路，初步確定監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)的主要內(nèi)容或分類。然后根據(jù)內(nèi)容來進(jìn)行資料搜索和針對(duì)性研究，找出扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的要素，從而選出適用的指標(biāo)。這其中的研究方法主要包括專家問卷調(diào)查，同扶貧項(xiàng)目管理單位、扶貧項(xiàng)目相關(guān)的受益者以及管理者的訪談，實(shí)地觀察和文獻(xiàn)查閱等四種。文獻(xiàn)法是對(duì)相關(guān)的報(bào)告、工作總結(jié)、論文等資料進(jìn)行檢索、收集、鑒別和研究，找出評(píng)估指標(biāo)的普遍性與特殊性。訪談法，是通過面對(duì)面的交談、詢問和討論，收集相關(guān)信息和資料，并做出相應(yīng)的處理分析，得出指標(biāo)要素的信息資料。這種方法有利于監(jiān)測(cè)評(píng)估主體和被訪問者之間雙向溝通、相互影響，有更多的信息溝通和反饋，信息更加全面、真實(shí)和直接。3.評(píng)估指標(biāo)的篩選扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)建原則中較為重要的一條是，指標(biāo)要避免煩瑣但又要照顧到全面性和特殊性。因此，我們要根據(jù)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)和實(shí)際情況的需要，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行篩選。對(duì)評(píng)估指標(biāo)的篩選主要包括問卷調(diào)查或?qū)＜艺{(diào)查、隸屬度分析、指標(biāo)信度和效度分析等幾個(gè)主要科學(xué)研究步驟，另外還有必要同扶貧相關(guān)部門或地方管理部門進(jìn)行反饋討論，然后加以修改。他們一般都工作在扶貧第一線，具有豐富的實(shí)地經(jīng)驗(yàn)，對(duì)選取的指標(biāo)是否可監(jiān)測(cè)、可獲取比較清楚，他們的意見需要重視。通過以上幾個(gè)環(huán)節(jié)，最終將較為重要且具有代表性的指標(biāo)挑選出來，作為衡量扶貧項(xiàng)目績(jī)效的依據(jù)。4.確定評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作自身也具有較強(qiáng)的目的性和特殊性，指標(biāo)不可能每個(gè)權(quán)重都一樣，這樣無法得出科學(xué)合理且能夠反映出實(shí)際問題的評(píng)估結(jié)果。所以在兼顧指標(biāo)全面性的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步區(qū)分各指標(biāo)重要程度的不同。根據(jù)重要性及代表性的不同，賦予各項(xiàng)指標(biāo)不同的權(quán)重，令指標(biāo)體系更為合理。由于不同類型扶貧項(xiàng)目實(shí)施的具體情況存在差異，本書的指標(biāo)權(quán)重確定將放在實(shí)證部分，依據(jù)不同項(xiàng)目特性、采用主觀或客觀方法進(jìn)行分析。二扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建原則亞洲開發(fā)銀行的項(xiàng)目評(píng)估手冊(cè)中提到，“作為衡量績(jī)效的工具，績(jī)效指標(biāo)給出了判斷項(xiàng)目目標(biāo)是否成功實(shí)現(xiàn)的依據(jù)。指標(biāo)是對(duì)衡量對(duì)象的說明，要能夠加以衡量，也就能夠加以管理。所有的指標(biāo)都必須能夠定性、定量或者通過時(shí)間單位來加以衡量”，并給出了“SMART”（Specific明確、Measurable可衡量、Achievable可實(shí)現(xiàn)、Relevant相關(guān)性、Time-bound時(shí)限）和“CREAM”（Clear清楚、Relevant相關(guān)、Economic經(jīng)濟(jì)、Adequate充分、Monitorable可監(jiān)測(cè)）兩個(gè)指標(biāo)構(gòu)建原則，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的實(shí)用性和明確性。在能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)和足以評(píng)估的基礎(chǔ)上，要衡量重要事宜，盡量避免指標(biāo)體系過于復(fù)雜和累贅。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)選取原則的研究也較多，多數(shù)出發(fā)點(diǎn)與以上內(nèi)容相同，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)選取的科學(xué)性、可行性、綜合性等。在前人研究的基礎(chǔ)上，本書在確定監(jiān)評(píng)指標(biāo)構(gòu)建原則時(shí)，一是要結(jié)合我國(guó)扶貧項(xiàng)目開展的共性和特殊性，二是要在精準(zhǔn)扶貧的背景下，突出對(duì)扶貧項(xiàng)目“精準(zhǔn)度”監(jiān)評(píng)的重要性，即選取的指標(biāo)要能夠準(zhǔn)確、客觀地表現(xiàn)出項(xiàng)目在瞄準(zhǔn)方面的績(jī)效水平。詳見圖3-4。本書扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建原則主要包括以下幾點(diǎn)。1.目標(biāo)導(dǎo)向原則圖3-4扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建流程在前文的研究中提到，扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)是通過對(duì)扶貧項(xiàng)目從開始實(shí)施到后續(xù)影響的過程進(jìn)行監(jiān)測(cè)，為決策者和管理者持續(xù)提供項(xiàng)目進(jìn)程與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的數(shù)據(jù)，然后通過評(píng)估來監(jiān)督扶貧項(xiàng)目在提供的資源和規(guī)定的時(shí)間內(nèi)是否能有效地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中的目標(biāo)或追求的目標(biāo)。扶貧項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)估的目標(biāo)是通過有效的監(jiān)評(píng)，提高扶貧資源的利用效率，發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目管理漏洞，分析扶貧效果及其持續(xù)性，了解貧困人口發(fā)展需求，為決策者提供決策參考，進(jìn)而推進(jìn)扶貧評(píng)估體系的發(fā)展。因此，評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建要始終圍繞評(píng)估目標(biāo)進(jìn)行，在該目標(biāo)的指導(dǎo)下，能夠反映出扶貧項(xiàng)目對(duì)資源的利用效率和效果的持續(xù)性，幫助我們找出管理漏洞，并通過指標(biāo)數(shù)據(jù)的直觀呈現(xiàn)，讓決策者能夠快速采納用以參考。除此，本指標(biāo)體系的構(gòu)建作為一種探索研究，要能夠?yàn)槲覈?guó)扶貧項(xiàng)目評(píng)估體系的構(gòu)建提供借鑒。2.過程與結(jié)果相結(jié)合原則任何事項(xiàng)都是按照既定的過程軌跡發(fā)生的，在關(guān)注事情結(jié)果的影響的同時(shí)，應(yīng)該重視事情發(fā)展的過程設(shè)計(jì)。事情發(fā)生的過程是一個(gè)各序列時(shí)間點(diǎn)上存在內(nèi)容差異的軌跡，各要素按照時(shí)間順序依次發(fā)生，這一過程是按照時(shí)間順序表明事項(xiàng)本身所產(chǎn)生的結(jié)果和效應(yīng)，并在事情結(jié)束時(shí)，實(shí)現(xiàn)過程和結(jié)果的和諧統(tǒng)一。研究實(shí)際當(dāng)中事情的發(fā)展過程和結(jié)果的目的是分析各狀態(tài)之間的相互關(guān)系和作用。參與式扶貧績(jī)效的評(píng)價(jià)不僅包括扶貧取得的最終成效，更重要的是對(duì)其扶貧過程績(jī)效的監(jiān)測(cè)評(píng)估，由于很多扶貧行動(dòng)績(jī)效的顯現(xiàn)具有時(shí)間滯后性，所以對(duì)扶貧開發(fā)過程的科學(xué)性和有效性的關(guān)注，就變得更加重要（張海霞、莊天慧，2010）。3.針對(duì)性或特殊性原則在構(gòu)建扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，要注意扶貧工作開展的政策背景和貧困地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，以凸顯精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目評(píng)估的重點(diǎn)，如扶貧項(xiàng)目對(duì)于貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)情況、對(duì)于項(xiàng)目貧困戶的選擇等。如果沒有抓住重點(diǎn)，使一些主要指標(biāo)缺失，就會(huì)影響評(píng)估體系和評(píng)估方法的科學(xué)性、合理性。同時(shí)，指標(biāo)設(shè)計(jì)既要突出重點(diǎn)，也要能夠涵蓋扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的一般方面。重要領(lǐng)域的關(guān)鍵指標(biāo)固然重要，但是指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、整體優(yōu)化，也是績(jī)效指標(biāo)體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。依據(jù)精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)思想和實(shí)踐本質(zhì)，不漏掉每一個(gè)能夠反映扶貧本質(zhì)的指標(biāo)，也要精簡(jiǎn)指標(biāo)數(shù)量避免太多繁復(fù)現(xiàn)象，優(yōu)化扶貧績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的組織結(jié)構(gòu)。要在理清指標(biāo)內(nèi)部邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上合理為指標(biāo)賦權(quán)。構(gòu)建的指標(biāo)既要有獨(dú)立性也要有較強(qiáng)的統(tǒng)一性，既重點(diǎn)突出又能夠表達(dá)均衡，強(qiáng)化指標(biāo)體系構(gòu)建的功能（胡鐘平，2012）。4.可操作的原則實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估，要保證指標(biāo)的可操作性，即指標(biāo)可以進(jìn)行監(jiān)測(cè)追蹤并進(jìn)行評(píng)估的原則，這一原則其實(shí)包含兩個(gè)方面。一是指標(biāo)要能夠度量。評(píng)估指標(biāo)體系是通過一系列數(shù)量來反映事物的特征和狀況的一種評(píng)估方式?？啥攘啃允窃u(píng)估指標(biāo)體系的本質(zhì)特征，如果不能度量，就不能轉(zhuǎn)化為數(shù)量來反映事物特征?？刹僮餍跃褪前岩环N規(guī)范、理念、思想等付諸實(shí)踐的可能性和現(xiàn)實(shí)性。在扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，從實(shí)際出發(fā)，指標(biāo)體系簡(jiǎn)單可行，數(shù)據(jù)易于收集，操作方便，又能夠反映事物的本質(zhì)規(guī)律。二是要能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)監(jiān)測(cè)。指標(biāo)間要避免相互包含關(guān)系和隱含關(guān)系。扶貧開發(fā)工作是需要政府長(zhǎng)期重視和堅(jiān)持的，評(píng)價(jià)指標(biāo)所反映的各項(xiàng)工作也應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的、持續(xù)的。以往對(duì)扶貧績(jī)效評(píng)估的研究，基本停留在對(duì)某一時(shí)點(diǎn)上的判斷，動(dòng)態(tài)研究很少。但實(shí)際上從動(dòng)態(tài)發(fā)展角度去研究，有助于把握反貧困效果，及時(shí)調(diào)整扶貧策略。在扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過程中不能忽視可持續(xù)性原則的作用。5.可比較的原則可比較性，是按照某種標(biāo)準(zhǔn)在扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估中，區(qū)分、對(duì)比扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估內(nèi)容，把握扶貧項(xiàng)目績(jī)效的特點(diǎn)，預(yù)測(cè)扶貧項(xiàng)目的變化形勢(shì)。從指標(biāo)性質(zhì)上來講，一般包括定性方面的對(duì)比與定量方面的對(duì)比，定性比較是通過分析描述評(píng)估對(duì)象的特征來表達(dá)扶貧的績(jī)效評(píng)估。定量對(duì)比是通過數(shù)量關(guān)系的比較分析對(duì)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。從對(duì)比的方式來講，指標(biāo)的對(duì)比則分為橫向?qū)Ρ群涂v向?qū)Ρ?。橫向比較即在同一時(shí)間段內(nèi)，不同樣本間的差異性比較，縱向比較則是同一樣本在不同時(shí)間段內(nèi)的差異性比較。如果缺乏可比性，扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估就失去了價(jià)值和意義。三精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的要點(diǎn)在精準(zhǔn)扶貧思路下，要切實(shí)提高扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)成效，不僅僅是“名單上瞄準(zhǔn)”貧困對(duì)象，還包括扶貧項(xiàng)目在資金使用與管理、項(xiàng)目瞄準(zhǔn)與定位、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面通過創(chuàng)新和改革來實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)管理和幫扶。因此，在選取和構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)之前，需要明確既定目標(biāo)和評(píng)估背景下的扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估要點(diǎn)。1.針對(duì)貧困特征和發(fā)展需求的分類瞄準(zhǔn)評(píng)估在前文的理論分析中，已經(jīng)明確了扶貧資金基于不同致貧原因、不同貧困屬性、不同發(fā)展需求的分類瞄準(zhǔn)，是提高扶貧成效的前提。首先，扶貧項(xiàng)目的設(shè)定應(yīng)該符合地區(qū)的貧困特征和發(fā)展需求。因此，在評(píng)估的開始階段，從項(xiàng)目地區(qū)整體貧困和發(fā)展背景對(duì)項(xiàng)目可行性和適用性進(jìn)行評(píng)估是必要的。其次，由于實(shí)際當(dāng)中一些扶貧項(xiàng)目在選取項(xiàng)目戶時(shí)類似“大鍋燴”的做法，只要是項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的貧困農(nóng)戶，不考慮致貧原因、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)條件等是否合理，都納入項(xiàng)目幫扶范圍內(nèi)。缺乏對(duì)貧困戶項(xiàng)目發(fā)展能力的考察。一些沒有項(xiàng)目發(fā)展能力的貧困戶也被納入項(xiàng)目中來，其減貧成效必然不顯著。應(yīng)區(qū)分不同屬性的貧困對(duì)象，將有發(fā)展能力和勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象納入扶持范圍，將沒有發(fā)展能力的救濟(jì)人口納入社保范圍。在對(duì)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，可以設(shè)立與貧困屬性、貧困需求瞄準(zhǔn)以及項(xiàng)目發(fā)展評(píng)估相關(guān)的指標(biāo)，與建檔立卡相結(jié)合，考察扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)扶持貧困戶時(shí)是否科學(xué)合理。2.重視對(duì)扶貧項(xiàng)目貧困戶參與程度的評(píng)估貧困戶參與扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估，是當(dāng)前扶貧工作實(shí)施與管理的主體趨勢(shì)。貧困村以及貧困戶根據(jù)扶貧項(xiàng)目開展的真實(shí)情況和效果，結(jié)合切身感受，對(duì)扶貧項(xiàng)目在規(guī)劃、資金使用、管理、成效方面做出評(píng)價(jià)，有助于從受益者角度對(duì)扶貧項(xiàng)目做出更為直觀、全面的評(píng)估，并且，能夠幫助項(xiàng)目責(zé)任者了解貧困對(duì)象的真正需求和扶貧工作存在的問題，及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)扶貧措施；也有助于調(diào)動(dòng)貧困對(duì)象的積極性，充分發(fā)揮其主動(dòng)脫貧的能動(dòng)性，增強(qiáng)扶貧的有效性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，貧困對(duì)象的參與評(píng)估也有利于扶貧管理和評(píng)估工作的公正性和透明度。因此，精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目的評(píng)估應(yīng)注重貧困對(duì)象的參與性，設(shè)立相應(yīng)的貧困對(duì)象評(píng)價(jià)指標(biāo)，科學(xué)全面地評(píng)估扶貧績(jī)效。3.強(qiáng)調(diào)扶貧項(xiàng)目創(chuàng)新機(jī)制的評(píng)估中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確了“扶貧開發(fā)工作要進(jìn)一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制”的工作改革思路。其中，包括改革扶貧考核機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、健全干部駐村幫扶機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制等方面的創(chuàng)新改革。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的建立和幫扶機(jī)制的進(jìn)一步完善，有助于扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度和扶貧資源使用效率的提高。對(duì)于扶貧資金的管理方式創(chuàng)新，則對(duì)扶貧精準(zhǔn)績(jī)效的提高起間接促進(jìn)的作用。在構(gòu)建指標(biāo)時(shí)，對(duì)扶貧資金的分配和使用進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，注重資金針對(duì)性和實(shí)效性的考察；了解項(xiàng)目資金到村到戶情況、是否切實(shí)用于扶貧對(duì)象；評(píng)估資金分配方式的有效性與創(chuàng)新性，是否嘗試以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配方式。這些措施在一定程度上有助于發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目資金使用機(jī)制存在的問題，幫助績(jī)效的改進(jìn)和提高。4.實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目績(jī)效的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的貧困識(shí)別機(jī)制還不完善，造成了扶貧資源的貧困瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差。通過劃定貧困縣、貧困村的區(qū)域識(shí)別方式，導(dǎo)致貧困縣、貧困村長(zhǎng)期不變，一些實(shí)際已經(jīng)脫貧的地區(qū)始終不肯“摘帽”，擠占了貧困資源，使真正的貧困地區(qū)或貧困人口未能得到扶持。這種現(xiàn)象在一定程度上，是由于缺乏動(dòng)態(tài)的扶貧績(jī)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，不能及時(shí)評(píng)估貧困對(duì)象的貧困程度及脫貧狀況。因此，在構(gòu)建扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置必須能夠?qū)崿F(xiàn)定期的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)扶貧對(duì)象和扶貧效果進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，幫助扶貧項(xiàng)目構(gòu)建動(dòng)態(tài)的進(jìn)入與退出機(jī)制，解決“戴上帽不想摘，又不努力實(shí)現(xiàn)脫貧的惰性問題”，同時(shí)將真正需要扶貧的對(duì)象納入扶持范圍，提高扶貧成效。四扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)選取在明確了扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)和思路的基礎(chǔ)上，為了選取適用的評(píng)估指標(biāo)，本書將評(píng)估目標(biāo)逐層分解，確定評(píng)估指標(biāo)的大類。然后將指標(biāo)的大類進(jìn)一步細(xì)化，獲取詳細(xì)的指標(biāo)，包括定性和定量?jī)煞N指標(biāo)，用于扶貧項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估。一般而言，在選取評(píng)估指標(biāo)時(shí)，常用方法主要包括主觀選擇法以及客觀選擇法。主觀選擇法，就是根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況建立相應(yīng)的指標(biāo)體系；客觀選擇法，則需要通過問卷調(diào)查等方式在獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，釆用統(tǒng)計(jì)分析建立指標(biāo)維度。這兩種方法各有利弊。單純主觀選擇法能夠較好地與實(shí)際情況相結(jié)合，選出的指標(biāo)更易操作，但是受研究者的知識(shí)層面、研究經(jīng)驗(yàn)和學(xué)歷、生活環(huán)境等因素的影響，產(chǎn)生的選擇結(jié)果會(huì)存在一定的偏差。運(yùn)用客觀選擇法構(gòu)建指標(biāo)體系，構(gòu)建的質(zhì)量完全取決于所采集數(shù)據(jù)的質(zhì)量，當(dāng)獲取的數(shù)據(jù)質(zhì)量較高時(shí)獲得的結(jié)果是科學(xué)的，但是在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，數(shù)據(jù)的質(zhì)量又是很難保證和控制的，并且所獲得的結(jié)果往往和實(shí)際存在部分偏差（王鵬，2012）。當(dāng)前，“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出和建檔立卡工作的開展都處于初期階段，對(duì)于新背景下扶貧項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估具有一定探索性和嘗試性。因此，本書在評(píng)估指標(biāo)初步選取時(shí)，主要采用的是主觀法。即通過借鑒相關(guān)文獻(xiàn)的研究、咨詢專家的意見以及筆者多次參與扶貧績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，來搭建指標(biāo)框架。接著，在客觀數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)這些體系進(jìn)行驗(yàn)證和優(yōu)化，最終選出最佳的指標(biāo)體系來進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其中的問題。按照精準(zhǔn)扶貧背景下的評(píng)估目標(biāo)和思路的指導(dǎo)，結(jié)合已有的研究成果和實(shí)際評(píng)估需要，本書主要從扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)、扶貧資金投入與使用、扶貧項(xiàng)目管理以及扶貧項(xiàng)目成效四個(gè)大的方面選取扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)。（一）扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)基于前文的研究?jī)?nèi)容和評(píng)估思路，扶貧項(xiàng)目的“瞄準(zhǔn)”既包含瞄準(zhǔn)的結(jié)果，也包含瞄準(zhǔn)的過程。因此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)和實(shí)際情況的結(jié)合下，本書對(duì)項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的評(píng)估主要從以下幾個(gè)方面著手：首先是考察扶貧項(xiàng)目對(duì)象的選擇方式是否合理，其次是進(jìn)一步考察項(xiàng)目在村級(jí)對(duì)象和戶級(jí)對(duì)象上的選擇結(jié)果是否合理，重點(diǎn)考察項(xiàng)目戶中貧困戶的瞄準(zhǔn)情況。具體指標(biāo)內(nèi)容如下。1.扶持對(duì)象瞄準(zhǔn)方式一般而言，科學(xué)合理的項(xiàng)目對(duì)象選擇方式，應(yīng)該是通過認(rèn)真的規(guī)劃和篩選選出適合參與該項(xiàng)目、具有項(xiàng)目發(fā)展能力的項(xiàng)目參與者。項(xiàng)目對(duì)象的選擇包括一般項(xiàng)目戶（村）的選擇以及其中貧困項(xiàng)目戶（村）的選擇。其流程主要是先由有意參與者自行提出申請(qǐng)，接著相關(guān)組織部門結(jié)合申請(qǐng)者的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估篩選，然后公示，最后敲定適宜的人選。要避免一刀切、末尾排序等不科學(xué)的方式。該指標(biāo)屬定性指標(biāo)，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：項(xiàng)目對(duì)象選擇是否有詳細(xì)實(shí)施方案；項(xiàng)目對(duì)象的選擇流程是否公開公正；項(xiàng)目選擇的具體方式是否有效。2.項(xiàng)目貧困村級(jí)瞄準(zhǔn)項(xiàng)目村級(jí)推進(jìn)的主要原因在于村范圍覆蓋的貧困人口一般都具有相同的貧困特征和發(fā)展需求，這一點(diǎn)在前文的理論分析中已經(jīng)明確了。因此，在村級(jí)層面設(shè)立扶貧項(xiàng)目需求瞄準(zhǔn)的指標(biāo)，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目定位和瞄準(zhǔn)的評(píng)估，另一方面在評(píng)估所需的數(shù)據(jù)收集上也是可行的。該類指標(biāo)設(shè)置的目的在于考察扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的村能否通過項(xiàng)目開展取得發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。該指標(biāo)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：“項(xiàng)目村覆蓋貧困人口比例”，即首先判斷選擇出的項(xiàng)目村對(duì)于貧困人口的覆蓋情況，這是扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)貧困群體的必要前提；“項(xiàng)目村中貧困村比例”，即項(xiàng)目村中貧困村的比例；“項(xiàng)目村發(fā)展能力”，這一指標(biāo)的具體內(nèi)容可在實(shí)際操作中根據(jù)具體的項(xiàng)目類別或主題來確定，例如畜牧產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，村級(jí)項(xiàng)目發(fā)展能力包括外出務(wù)工比例、現(xiàn)有勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)、健康狀況等人力資源條件，以及草場(chǎng)面積、耕地面積、生產(chǎn)生活用水用電等基礎(chǔ)設(shè)施條件。3.項(xiàng)目貧困人口瞄準(zhǔn)這里的貧困對(duì)象包括貧困村和貧困戶兩個(gè)層級(jí)。貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)評(píng)估，主要是指瞄準(zhǔn)結(jié)果的評(píng)估，即扶貧項(xiàng)目通過一定的選擇和瞄準(zhǔn)機(jī)制，確定是否重點(diǎn)將貧困對(duì)象納入項(xiàng)目中來，確定是否準(zhǔn)確地將具有項(xiàng)目發(fā)展能力的貧困對(duì)象納入到項(xiàng)目中來。該指標(biāo)可以細(xì)化為以下幾個(gè)方面：“低保救濟(jì)戶比例”，即項(xiàng)目戶中低保戶和五保戶的比例，考察扶貧項(xiàng)目在瞄準(zhǔn)貧困戶時(shí)，是否準(zhǔn)確區(qū)分、將具有發(fā)展能力和勞動(dòng)能力的貧困人口作為扶持對(duì)象，而非將應(yīng)納入社會(huì)保障體系的救濟(jì)人口也大比例納入項(xiàng)目扶持范圍；“項(xiàng)目戶中貧困戶比例”，即通過計(jì)算項(xiàng)目戶中貧困戶的比例，來考察扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困對(duì)象的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)。（二）扶貧資金投入與使用該類指標(biāo)用于考察扶貧項(xiàng)目在資金的整合、投向、使用方式等方面，主要反映的是相關(guān)政府部門在傳遞和使用資金時(shí)的效率以及各個(gè)環(huán)節(jié)是否符合相關(guān)的管理規(guī)定。一般而言，扶貧項(xiàng)目投入的資金來源不同，涉及多個(gè)部門，因此應(yīng)以具體的管理細(xì)則作為參照，確保評(píng)估指標(biāo)的適用性，但是應(yīng)結(jié)合具體的項(xiàng)目背景和現(xiàn)實(shí)情況。例如，財(cái)政扶貧資金的評(píng)估可以依據(jù)《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》，但并不完全依照其細(xì)則。結(jié)合當(dāng)前扶貧工作的實(shí)際，該部分的評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容具體包括以下三點(diǎn)。1.資金結(jié)構(gòu)扶貧項(xiàng)目的資金來源一般包括財(cái)政扶貧資金、行業(yè)部門資金、信貸資金、群眾自籌資金等幾種主要來源。該指標(biāo)設(shè)置的目的，是考察扶貧項(xiàng)目組織部門是否按計(jì)劃、按規(guī)定籌集足夠的資金以確保扶貧項(xiàng)目的順利實(shí)施，并且是否較好地通過有限的財(cái)政扶貧資金整合其他來源的資金?；谶@一目的，可以將指標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化為以下三個(gè)方面：通過計(jì)算扶貧項(xiàng)目各來源資金的比例，考察資金的整個(gè)結(jié)構(gòu)是否合理；通過對(duì)比各來源資金的實(shí)際籌資額與規(guī)劃籌資額，評(píng)估扶貧項(xiàng)目的資金籌集是否按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)；通過計(jì)算財(cái)政扶貧資金與其他各來源資金的比值，考察財(cái)政扶貧資金的杠桿作用，尤其是對(duì)金融資金的撬動(dòng)作用。根據(jù)以上三個(gè)方面的界定，資金結(jié)構(gòu)的具體指標(biāo)包括“各來源資金的比例”“財(cái)政資金的金融資本放大系數(shù)”“各來源資金的投入金額與規(guī)劃金額比”。2.資金投向與使用方式在精準(zhǔn)扶貧背景下，扶貧項(xiàng)目的資金用途更加強(qiáng)調(diào)其“精準(zhǔn)性”，即扶貧項(xiàng)目資金尤其是財(cái)政扶貧資金直接用于貧困對(duì)象的情況。除此，還要重點(diǎn)考察各來源資金的使用途徑和方式是否合乎規(guī)定，例如財(cái)政扶貧資金是否被另作他用影響了扶貧績(jī)效的發(fā)揮。該指標(biāo)主要通過計(jì)算財(cái)政扶貧資金用于扶貧對(duì)象的比例以及具體投向，來考察其用途是否合理，是否高效瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，是否符合扶貧對(duì)象的需求。具體包括以下三個(gè)方面：“財(cái)政扶貧資金的到村比例”“財(cái)政扶貧資金的到戶比例”“資金創(chuàng)新型使用方式”。其中，“財(cái)政扶貧資金到村到戶比例”主要考察財(cái)政扶貧資金對(duì)于貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)和側(cè)重比例。“資金創(chuàng)新型使用方式”從定性角度評(píng)估扶貧資金在以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先獎(jiǎng)后補(bǔ)等激勵(lì)性使用方式上的探索。3.資金投入時(shí)效根據(jù)已有研究結(jié)論和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，扶貧資金的到位時(shí)間和使用進(jìn)度對(duì)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效有較強(qiáng)的影響。通過對(duì)扶貧資金投入的時(shí)效性考察，一般包括資金的到位時(shí)效和資金的使用時(shí)效，從這兩個(gè)方面能夠反映出扶貧項(xiàng)目在開展過程中資金的到位和使用是否存在效率低下、拖延滯留等問題。將指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為：“各來源資金到位時(shí)效”，即各來源資金年度實(shí)際到位金額與規(guī)劃投入金額的比例、各來源資金年度實(shí)際到位時(shí)間和規(guī)劃時(shí)間的對(duì)比；“資金完成投資時(shí)效”，即總體資金和各來源資金年度實(shí)際完成投資額與實(shí)際到位資金的比例。（三）扶貧項(xiàng)目管理在確保了扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)和扶貧資金投入后，如何開展項(xiàng)目的管理工作是至關(guān)重要的，高效的管理能夠進(jìn)一步提升扶貧項(xiàng)目的整體績(jī)效，是扶貧項(xiàng)目能否取得成功的必要條件。對(duì)于扶貧項(xiàng)目的管理評(píng)估，目的在于找出管理過程中存在的弊端和缺陷，然后反饋給相關(guān)部門，做出及時(shí)調(diào)整。對(duì)扶貧項(xiàng)目管理的評(píng)估既包含定量指標(biāo)，也包括大部分的定性指標(biāo)，即要在實(shí)地考察和文件審閱的基礎(chǔ)上，由專家就管理流程、方式、具體做法進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估。另外，既有基于數(shù)據(jù)資料的客觀評(píng)估，也有扶貧對(duì)象的主觀評(píng)估，即從受益者角度對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理情況和扶貧項(xiàng)目是否符合自身所需做出滿意度評(píng)價(jià)。扶貧項(xiàng)目管理指標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面。1.項(xiàng)目驗(yàn)收與報(bào)賬管理這類指標(biāo)的評(píng)估主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行：“項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況”，即通過查閱部門提供的每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，考察建設(shè)項(xiàng)目是否按規(guī)定完成、竣工驗(yàn)收程序是否完整，文件查閱是主要對(duì)照項(xiàng)目名稱與周期、實(shí)施單位、審計(jì)時(shí)間與結(jié)論及文號(hào)、竣工驗(yàn)收時(shí)間與單位、竣工驗(yàn)收結(jié)論及相關(guān)文號(hào)等；“資金報(bào)賬率”，即通過計(jì)算項(xiàng)目資金實(shí)際報(bào)賬金額同應(yīng)報(bào)賬金額的比例，考察項(xiàng)目報(bào)賬是否符合規(guī)定，以及通過參照實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)賬時(shí)間與該項(xiàng)目資金到位年份，考察項(xiàng)目是否按時(shí)開展竣工驗(yàn)收并及時(shí)報(bào)賬。雖然現(xiàn)行的財(cái)政資金管理規(guī)定并未嚴(yán)格要求當(dāng)年到賬資金必須當(dāng)年報(bào)賬完畢，但是基層相關(guān)部門盡快開展項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收并完成報(bào)賬，對(duì)提高項(xiàng)目的績(jī)效有一定促進(jìn)作用。2.項(xiàng)目進(jìn)展這類指標(biāo)主要從扶貧項(xiàng)目的具體建設(shè)內(nèi)容的產(chǎn)出情況和進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估項(xiàng)目是否在有效的管理下按時(shí)按量完成建設(shè)內(nèi)容。具體包括：“年度項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展”，即本年度建設(shè)項(xiàng)目完成數(shù)量占計(jì)劃完成數(shù)量的比例；“周期項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展”，即本年度建設(shè)項(xiàng)目完成數(shù)量占總項(xiàng)目周期計(jì)劃完成數(shù)量的比例。3.項(xiàng)目幫扶情況項(xiàng)目的幫扶情況主要是在扶貧瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)瞄準(zhǔn)對(duì)象開展具有針對(duì)性的幫扶。這類指標(biāo)的考察，目的在于評(píng)估項(xiàng)目是否積極響應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的政策在提高減貧成效方面下力氣采取有效措施。針對(duì)性的幫扶在一定程度上有助于提高項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)成效，實(shí)現(xiàn)“漫灌”向“滴灌”的轉(zhuǎn)變。該指標(biāo)主要包括“貧困村幫扶情況”，即考察已建立幫扶的貧困村的實(shí)際貧困狀況與采取的幫扶措施是否對(duì)應(yīng)；“貧困戶幫扶建立”，即考察貧困戶已建立幫扶的比例以及幫扶措施是否合適。4.扶貧對(duì)象滿意度評(píng)價(jià)扶貧項(xiàng)目實(shí)施中存在的管理問題，除了通過客觀的數(shù)據(jù)和資料評(píng)估發(fā)掘以外，扶貧項(xiàng)目的受益者能夠從自身角度出發(fā)，較為直接地反映存在的問題和滿意程度，例如項(xiàng)目對(duì)自身需求能否滿足，項(xiàng)目是否公平、公正等，這些能夠?yàn)榉鲐氻?xiàng)目的開展提供有效的參考意見。此外，通過前文的研究可知，扶貧對(duì)象的參與和主觀評(píng)價(jià)在一定程度上對(duì)扶貧績(jī)效有影響。滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)是一個(gè)綜合性的指標(biāo)，涉及面較多，一般通過問卷調(diào)查的形式獲取數(shù)據(jù)。該指標(biāo)主要包括“項(xiàng)目對(duì)自身需求滿足程度”、“項(xiàng)目公開公平性”、“項(xiàng)目對(duì)象參與程度”、“項(xiàng)目效果滿意度”以及“總體滿意度”等幾個(gè)方面。（四）扶貧項(xiàng)目成效扶貧項(xiàng)目的成效是扶貧整體績(jī)效最為直觀的反映，這類指標(biāo)的評(píng)估主要從“減貧成效”和“專項(xiàng)成效”兩個(gè)方面進(jìn)行，既考察項(xiàng)目在減貧方面的直接效果，包括減貧比率、收入增長(zhǎng)等，也考察項(xiàng)目的專項(xiàng)成效，例如產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大等產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效。該類指標(biāo)的評(píng)估主要包括以下幾個(gè)方面。1.減貧成效這一指標(biāo)用于考察扶貧項(xiàng)目的實(shí)施所帶來的貧困人口脫貧和收入增長(zhǎng)成效，主要包括項(xiàng)目地區(qū)的“貧困人口減少率”，即項(xiàng)目實(shí)施以來的貧困人口減少數(shù)量、較上年減少比率；“項(xiàng)目貧困收入增長(zhǎng)率”，包括項(xiàng)目貧困戶上年的收入增長(zhǎng)幅度和增長(zhǎng)率，并同非項(xiàng)目貧困戶、項(xiàng)目非貧困戶進(jìn)行對(duì)比；以上指標(biāo)同縣級(jí)以及省級(jí)層面減貧水平的比較；“項(xiàng)目專項(xiàng)收入貢獻(xiàn)率”，在增長(zhǎng)的收入中項(xiàng)目專項(xiàng)收入增長(zhǎng)額所占比例。2.專項(xiàng)成效由于項(xiàng)目的類型各有不同，因此在具體評(píng)估時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選取，并對(duì)綜合性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。指標(biāo)的選取要基于能夠直觀反映成效且易獲取的原則。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，一般包括產(chǎn)業(yè)規(guī)模、組織化程度、集約化水平、可持續(xù)發(fā)展等方面；科技扶貧的專項(xiàng)成效，一般包括科學(xué)技術(shù)水平提升、技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化率提升等；勞務(wù)扶貧項(xiàng)目，則包括勞務(wù)輸出能力、勞務(wù)技能培訓(xùn)情況等。五扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的篩選1.基于因子分析的指標(biāo)篩選過程為了考察初選指標(biāo)對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的重要程度并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化和篩選，本書在相關(guān)文獻(xiàn)和實(shí)際評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)調(diào)查問卷，并向扶貧領(lǐng)域的專家學(xué)者以及工作人員進(jìn)行發(fā)放。問卷主要包括4大類12個(gè)小項(xiàng)，并采用李克特量表的形式，針對(duì)每個(gè)指標(biāo)的重要程度，劃分為5個(gè)等級(jí)，其重要程度由低到高分別為極小1、較小2、一般3、較大4、很大5。在此基礎(chǔ)上，采用因子分析的方法對(duì)調(diào)查表中的指標(biāo)進(jìn)行分析并結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)找出較為重要的評(píng)估指標(biāo)。在采用因子分析法之前，需要檢驗(yàn)調(diào)查數(shù)據(jù)是否適合采用因子分析法，一般通過KMO和Bartlett's球形檢驗(yàn)進(jìn)行判斷。當(dāng)KMO值越大，表明變量之間的共同因素越多。根據(jù)Kais