農(nóng)村留守兒童法律援助服務(wù)的問題與對策【摘要】農(nóng)村留守兒童是隨著我國社會轉(zhuǎn)型、城市化進程逐漸出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象，既是我國經(jīng)濟體制改革過程中所形成的特殊產(chǎn)物，又是“三農(nóng)”問題的衍生物之一。目前，農(nóng)村留守兒童在我國已成為一種新型的社會弱勢群體，其中留守兒童法律援助工作又是社會弱勢群體權(quán)益保障的一項至關(guān)重要的內(nèi)容。力圖對我國農(nóng)村留守兒童法律援助工作中存在的問題加以分析，結(jié)合國外兒童保護之經(jīng)驗和國內(nèi)留守兒童法律援助之實踐，在立法、經(jīng)費人力資源、機制程序等方面提出完善農(nóng)村留守兒童法律援助的解決對策?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村留守兒童；弱勢群體；法律援助一、農(nóng)村留守兒童的相關(guān)概念多項調(diào)查與研究表明，農(nóng)村留守兒童存在教育權(quán)、發(fā)展權(quán)、人身權(quán)、受監(jiān)護權(quán)缺失的問題，這一弱勢群體的生存狀況堪憂，對其進行法律援助已成為當務(wù)之急。在進一步探討對農(nóng)村留守兒童進行法律援助之前，有必要對農(nóng)村留守兒童及法律援助的概念加以闡述。（一）農(nóng)村留守兒童“留守兒童”這一概念自1994年第一次提出時，主要是針對父母出國留學、工作而被留在國內(nèi)的兒童，這和現(xiàn)在“留守兒童”的概念差異較大。有學者在研究中對農(nóng)村留守兒童作出如下解釋，是指由于父母一方或雙方外出務(wù)工而被留在戶籍所在地農(nóng)村，由父母單方或其他親友委托監(jiān)護及獨立生活的18周歲以下的未成年人。筆者認為這種闡述既符合我國民法的相關(guān)規(guī)定，又符合有關(guān)兒童的國際公約，因此在本文研究中采用了這一解釋。（二）法律援助的概念我國20XX年通過的《國務(wù)院法律援助條列》中無專門條款來界定“法律援助”這一概念，可見我國對“法律援助”的概念界定采取隱含型方式，目前理論界對法律援助的概念各抒己見。本文研究的法律援助采用如下定義，即法律援助是指對難以通過法律手段保障自身基本權(quán)利的社會弱者，由國家在司法制度運行的各環(huán)節(jié)和各層次上，提供法律幫助的一項法律保障制度。二、農(nóng)村留守兒童法律援助工作的問題分析我國立法未將留守兒童的特殊性加以充分考慮。由于留守兒童法律援助有著自身的特殊，性，這就決定了留守兒童法律援助程序上應(yīng)具有相應(yīng)的特殊，性，援助人員應(yīng)具備專業(yè)，性，進行援助時應(yīng)兼顧優(yōu)先性與靈活性。然而在我國立法上，法律未將留守兒童與正常的成年人加以區(qū)分，也未將留守兒童法律援助的特殊性加以充分考慮，這樣不利于農(nóng)村留守兒童在權(quán)益受到侵害時通過法律程序及時得到救濟。目前我國法律法規(guī)針對留守兒童的權(quán)益保護缺少專門條款的規(guī)定，就毋庸說有關(guān)于留守兒童法律援助的專門規(guī)定。所以，制定一系列專門的法律法規(guī)和保障制度給予留守兒童更全面的保護已勢在必行。（二）法援資源有限，辦案質(zhì)量欠缺農(nóng)村留守兒童數(shù)量龐大，對法律援助的需求量大。伴隨著農(nóng)民工流動數(shù)量的增多和流動速度的加快，農(nóng)村留守兒童數(shù)量呈增長趨勢。由于農(nóng)民工父母與子女分隔兩地，留守兒童缺少必要的關(guān)愛，成了某種意義上的孤兒。一方面，由于缺少家庭的保護，留守兒童受到外界侵害的事件增多；另一方面，由于缺少監(jiān)管，留守兒童自我控制能力差，容易受到外界不良風氣的影響，身心健康扭曲，違法犯罪的頻率增加。隨著法制觀念的不斷深入，無論是留守兒童尋求自我權(quán)益的保護，還是因自身不當行為引起的糾紛矛盾，都亟待法律加以有效解決，因而對法律援助的需求量也就越來越大。留守兒童法律援助資源有限。面對留守兒童如此大的法援需求，法律援助因受到人、財、物等因素的限制，法律援助中心僅有的工作人員遠不能滿足該需求，使得目前的法援資源遠不能適應(yīng)社會對法援的需求。值得一提的是，律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)站可以介入并分擔如此多的留守兒童法律援助案件在理論上是可行的。但在事實上，靠法律服務(wù)謀生的律師和法律工作者，對于無經(jīng)費保障且較多的法律援助案件是否傾盡全力，結(jié)果是可想而知的，最終會影響法律援助案件的辦理效率和辦案質(zhì)量。（三）經(jīng)費緊缺，留守兒童法律援助步履艱難充足的援助經(jīng)費是留守兒童法律援助工作順利開展的必要保證，若無必要的經(jīng)費保障，法律援助制度將無法落到實處?！斗稍鷹l例》第3條規(guī)定：法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應(yīng)當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。'伺時又在第7條規(guī)定：國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。'條例規(guī)定了以政府為主，社會積極參與的經(jīng)費保障措施，雖為解決留守兒童法律援助的經(jīng)費保障提供了明確的法律依據(jù)，但是并未規(guī)定任何強制措施和法律后果加以制約，經(jīng)費來源依然無法真正落到實處。辦理留守兒童相關(guān)的案件所必需的交通費、差旅費、復(fù)印費、通訊費、查找資料、調(diào)查取證等費用支出，法律服務(wù)工作者除了耗費時間、精力以外，還需由自己來支付辦案費用，無疑在很大程度上會影響其辦案的積極性。（四）農(nóng)村留守兒童及其監(jiān)護人法律意識薄弱，對法律援助制度認知度較低，增加法律援助的困難。農(nóng)村留守兒童遠離父母監(jiān)護，自身法律意識薄弱，加之臨時委托監(jiān)護人對法律援助工作不甚了解，對法律援助制度認知度較低。當留守兒童合法權(quán)益受到侵害時或是自身行為侵害他人利益時，往往不能通過合法有效途徑維護自身的合法權(quán)益。由于受居住環(huán)境、生活習慣、文化層次、交通條件等因素限制，農(nóng)民懼怕通過法律援助打官司，有著傳統(tǒng)的息訟意識。所以，留守兒童及其監(jiān)護人的法律援助自主性不強直接影響了法律援助工作的開展。（五）相關(guān)部門協(xié)調(diào)能力不足，法律援助形式簡單相關(guān)部門協(xié)調(diào)能力不足。針對留守兒童的法律援助，我國無論是在實體法上，還是在程序法上都無專門規(guī)定。僅有的法律援助立法滯后，特別是原有的機構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)配模式已經(jīng)跟不上形勢發(fā)展的需要。相關(guān)部門對留守兒童法律援助工作的配合不到位也是法律援助中心所面臨的普遍問題。對于免交代理費而獲得法律援助的留守兒童案件，當事人則需要提供一套完整的證明材料。而這樣一件法律援助案件的證明和材料收集，很可能要涉及到公安、法院、工商、檔案等相關(guān)部門，相關(guān)部門協(xié)調(diào)能力不足，需交納相關(guān)費用，無疑增加了法律援助案件的成本，這導(dǎo)致了經(jīng)濟困難家庭的農(nóng)村留守兒童接受法律援助卻不得不中途退卻。留守兒童法律援助形式簡單。法律部門并沒有針對農(nóng)村留守兒童的特殊性而特別制定相關(guān)的法律條例和援助方式。現(xiàn)階段針對農(nóng)村留守兒童法律援助形式簡單，法律援助工作最常見的方式是簡單的訴訟代理以及法律咨詢。以非訴訟法律事務(wù)代理為主的法律援助，如對農(nóng)村留守兒童開展法制宣傳、心理咨詢的事前預(yù)防機制，沒有在農(nóng)村地區(qū)實踐。三、完善農(nóng)村留守兒童法律援助制度的對策與建議由于農(nóng)村留守兒童缺少父母的關(guān)愛與監(jiān)護，易造成社會化過程的扭曲，因此運用法律援助手段依法保護他們的合法權(quán)益極為必要。我國的法律援助立法才剛剛起步，急需進一步完善和發(fā)展。其中未專門規(guī)定農(nóng)村留守兒童法律援助制度是一大缺陷。結(jié)合我國的具體國情，關(guān)于留守兒童法律援助的理想立法模式應(yīng)采取分別立法的模式為宜。首先制定統(tǒng)一的《法律援助法》，然后專章規(guī)定農(nóng)村留守兒童法律援助制度。其中，充分考慮農(nóng)村留守兒童法律援助的特殊性，法律援助機構(gòu)的性質(zhì)、職能、設(shè)置，援助對象和援助程序，經(jīng)費投入及管理體制等問題從立法上予以明確，以確保農(nóng)村留守兒童法律援助制度的實行，從而為留守兒童法律援助工作提供有效的法律依據(jù)。（二）經(jīng)費保障，強化政府職能法律援助經(jīng)費是農(nóng)村留守兒童法律援助制度順利實施的保障。解決經(jīng)費來源可以考慮三種途徑：一是國家財政撥出專款服務(wù)于農(nóng)村留守兒童法律援助工作，因為對作為社會弱勢群體的留守兒童的保護是政府的責任；二是通過社會力量的捐助，關(guān)心支持農(nóng)村留守兒童法律援助工作；三是通過保險制度籌措法律援助資金。可參照農(nóng)村醫(yī)療保險制度，設(shè)立農(nóng)村訴訟保險制度，在保險期間內(nèi)，可由保險公司在規(guī)定額度內(nèi)承擔各種訴訟費用。保障經(jīng)費來源，確保農(nóng)村經(jīng)濟困難、合法權(quán)益受到侵害的留守兒童享受平等的法律保護。（三）人力資源保障由于國家對農(nóng)村留守兒童法律援助不夠重視，再加上從事法律援助的人員不多。在目前我國的實際情況下，政府應(yīng)切實擔負起留守兒童法律援助的任務(wù)。落實律師每年免費為農(nóng)民提供一定法律服務(wù)的義務(wù)，對基層的法律工作者加以專業(yè)培訓(xùn)，建立專職的法律援助律師隊伍。法律援助中心應(yīng)指派專業(yè)律師為農(nóng)村留守兒童提供法律服務(wù)，將農(nóng)村留守兒童維權(quán)案件直接指派給有責任心及業(yè)務(wù)專長的律師辦理，同時建立監(jiān)督制度，實行辦案跟蹤檢查，針對重大疑難案件應(yīng)指派專業(yè)團隊辦理，提高農(nóng)村留守兒童法律援助的辦案質(zhì)量。法律援助機構(gòu)可充分發(fā)揮當?shù)貗D聯(lián)、共青團等社團的積極作用，通過設(shè)立援助站，積極與社團聯(lián)系，共同推動農(nóng)村留守兒童的法律援助維權(quán)工作，以解決農(nóng)村留守兒童法律援助人員不足的問題。（四）加大對留守兒童法律援助宣傳各地法律援助中心在做好法律服務(wù)的同時，積極延伸法律援助的輻射功能，如設(shè)立法律援助機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和開通援助熱線，可通過網(wǎng)絡(luò)、廣播電臺的形式為農(nóng)村留守兒童開展心理及法律有關(guān)知識的咨詢；也可在部分村社設(shè)立法律咨詢平臺，由專業(yè)法律工作者定期到現(xiàn)場接受法律咨詢，增強農(nóng)村留守兒童的法律意識，提高農(nóng)村留守兒童的自我保護意識和防范能力，及對復(fù)雜社會現(xiàn)象的鑒別能力，知道合法行為，什么是違法行為。整合各方力量，營造良好的社會氛圍，引導(dǎo)其樹立正確的人生觀、價值觀。（五）建立留守兒童法律援助提前介入機制，提前法律援助的介入時間建立留守兒童法律援助的“維權(quán)綠色通道”，優(yōu)先受理農(nóng)村留守兒童案件。建立留守兒童法律援助的“維權(quán)綠色通道”，只要符合法律援助條件的農(nóng)村留守兒童案件，優(yōu)先接待，及時受理，保證農(nóng)村留守兒童獲得及時的法律援助。辦理留守兒童法律援助證，有法律援助證的留守兒童及家長，憑證即可向司法機關(guān)申請法律援助，不用其他證明材料和審核手續(xù)。簡化辦案程序，建立留守兒童法律援助的提前介入機制。另外，對農(nóng)村留守兒童維權(quán)案件的管轄權(quán)，凡屬于法律援助范圍的一律采取屬地管轄原則進行受理，不分戶籍和省籍，均可向承辦案件的單位所在地法律援助中心提出法援申請。建議各級法院“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”，在有條件的情況下，盡量許可指派律師采取提前介入調(diào)查取證等非訴訟措施。如果家庭監(jiān)護出現(xiàn)障礙時，可通過設(shè)定訴前變更監(jiān)護、指定監(jiān)護、監(jiān)護權(quán)喪失等形式，進一步保證留守兒童權(quán)益受到侵害時能及時獲得相應(yīng)的法律救濟。這樣就在某種程度上