環(huán)境信息公開重點突破與深化

2014年4月24日，全國人大通過新修訂的《環(huán)境保護法》，給灰霾陰影下的環(huán)境治理帶來了新的希望。新《環(huán)境保護法》設專章規(guī)定環(huán)境信息公開與公眾參與，環(huán)境信息公開的必要性和重要性無須贅述。然而，如何使環(huán)境信息公開落到實處，如何使得公開的信息發(fā)揮作用，仍然是需要不斷在實踐中探索的課題?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》于2008年5月1日正式實施，這對中國的環(huán)境監(jiān)管具有里程碑的意義。7年來，環(huán)境信息公開經(jīng)歷了從無到有、逐步推進的過程。為明確環(huán)境信息公開的基線水平及對其進展進行評估，公眾環(huán)境研究中心（IPE）與自然資源保護協(xié)會（NRDC）合作開發(fā)了污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI），并逐年對中國113個城市實施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、開展污染源監(jiān)管信息公開的情況進行評估。評估結果顯示，環(huán)境信息公開經(jīng)過幾年的發(fā)展，在制度上和實踐中已初步確立。然而，在評估中也發(fā)現(xiàn)，雖然總體水平逐步提升，但是，各地環(huán)境信息公開的水平參差不齊，在一些重要的環(huán)境信息方面，如排放數(shù)據(jù)的公開、環(huán)境影響評價信息的公開方面，還存在很多不足，這在很大程度上是因為法律要求或操作標準的缺失。如何在這些重點領域中取得突破，是環(huán)境信息公開進一步擴大和深化的關鍵。令人欣慰的是，2012年底以來，連續(xù)的灰霾污染加速了環(huán)境信息公開的步伐。環(huán)境保護部陸續(xù)出臺了一系列部門規(guī)章和政策，從各個角度強化和擴大環(huán)境信息公開，很大程度上完善了環(huán)境信息公開的制度要求，逐步形成一個相對完整的環(huán)境信息公開法規(guī)體系。特別是在污染源監(jiān)管信息、排放數(shù)據(jù)、環(huán)境影響評價信息這些重點領域，有了實質(zhì)性的突破。一重點領域的突破（一）政府污染源監(jiān)管信息公開得到強化《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）確立了中國環(huán)境信息公開的基本制度框架，成為環(huán)境信息公開在實踐中逐步確立和發(fā)展的基礎。作為環(huán)境信息公開的第一部專門性法規(guī)，《辦法》中的一些規(guī)定和相對原則在實踐中的操作不盡一致，水平參差不齊。2013年7月，環(huán)境保護部頒發(fā)了《關于加強污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開工作的通知》（以下簡稱《通知》），在《辦法》的基礎上對信息公開的主體、內(nèi)容、時限、方式、平臺等多方面進一步細化，明確和規(guī)范了污染源監(jiān)管信息公開?！锻ㄖ匪娴奈廴驹喘h(huán)境監(jiān)管信息種類涵蓋了重點監(jiān)控污染源基本情況、污染源監(jiān)測、總量控制、污染防治、排污費征收、監(jiān)察執(zhí)法、行政處罰、環(huán)境應急、企業(yè)環(huán)境行為評價等?！锻ㄖ芬蟾骷壄h(huán)境保護部門以政府網(wǎng)站作為污染源環(huán)境監(jiān)管信息發(fā)布的重要平臺，以信息全面、界面友好、利于查詢?yōu)槟繕?，設置專門的欄目，主動公開污染源環(huán)境監(jiān)管信息。作為《通知》附件的《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開目錄（第一批）》，對每一項環(huán)境信息都明確列出了公開內(nèi)容、時限要求和發(fā)布單位，實際上構成了一份污染源監(jiān)管信息公開的操作指南。2014年4月，國務院印發(fā)的《2014年政府信息公開工作要點》（國辦發(fā)〔2014〕12號文件）再次將環(huán)境信息列為政府信息公開的重點類型，這已是環(huán)境信息連續(xù)第三年成為政府信息公開重點。文件還將環(huán)境信息列在公共監(jiān)管信息公開的首位。文件確定的重點環(huán)境信息包括了大氣和水環(huán)境質(zhì)量信息、建設項目環(huán)境影響評價信息、污染源環(huán)境監(jiān)管信息、國控重點企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測信息和污染減排信息等。（二）排放數(shù)據(jù)公開取得突破根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《清潔生產(chǎn)促進法》及一些配套規(guī)定，企業(yè)強制環(huán)境信息公開的范圍較為有限。就排放數(shù)據(jù)而言，一般只有企業(yè)存在超標違規(guī)排放、超總量排放，或者發(fā)生重大、特大環(huán)境污染事故時，才會承擔強制性的污染物排放信息公開的義務。而近一兩年出臺的兩個規(guī)章，在排放數(shù)據(jù)公開要求上有實質(zhì)性突破。環(huán)境保護部于2012年頒布《危險化學品環(huán)境登記管理辦法（試行）》，首次明確了重點環(huán)境管理危險化學品及其特征污染物的排放和轉移信息公開義務，初步形成了中國的PRTR（污染物排放與轉移登記）制度的雛形。《危險化學品環(huán)境登記管理辦法（試行）》第二十二條規(guī)定，危險化學品的生產(chǎn)使用企業(yè)應當于每年1月發(fā)布危險化學品環(huán)境管理年度報告，向公眾公布上一年度生產(chǎn)使用的危險化學品品種、危害特性、相關污染物排放及事故信息、污染防控措施等情況；重點環(huán)境管理危險化學品生產(chǎn)使用企業(yè)還應當公布重點環(huán)境管理危險化學品及其特征污染物的釋放與轉移信息和監(jiān)測結果。這個辦法于2013年3月1日起施行。根據(jù)該辦法，2014年1月就應當看到第一批排放數(shù)據(jù)的公布情況，但是，作為公布基礎的重點環(huán)境管理危險化學品名錄遲遲未得公布。直至2014年4月，環(huán)境保護部發(fā)布《重點環(huán)境管理危險化學品目錄》，為公開準備了條件?！秶抑攸c監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》和《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》則分別明確了環(huán)境保護部門對國控企業(yè)污染物排放監(jiān)督性監(jiān)測和企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的公開要求，開啟了在線監(jiān)測實時公開的新階段。自2013年起，陸續(xù)有20多個省、直轄市建立重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測信息發(fā)布平臺，開始了企業(yè)自行監(jiān)測信息實時公開。一些省份如山東、浙江、江西等，建立了良好的在線監(jiān)測實時公開平臺和公布系統(tǒng)。在線監(jiān)測數(shù)據(jù)實時公開對于污染監(jiān)管具有戰(zhàn)略意義。實時公開改變了企業(yè)排污相對于公眾的隱蔽狀態(tài)，將污染企業(yè)置于公眾監(jiān)督之下，也有助于識別污染源，促進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。（三）環(huán)評報告全本終得公開環(huán)境影響評價過程中的信息公開一直是各種環(huán)境爭端的焦點。環(huán)評信息公開，一方面是環(huán)評過程中公眾參與的前提，另一方面環(huán)境影響報告的公開，特別是其中承諾采納的環(huán)境保護措施等要求，也是持續(xù)的公眾監(jiān)督的條件。2013年底，環(huán)境保護部印發(fā)《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》，針對信息公開問題，明確了建設項目環(huán)境影響評價審批、驗收和資質(zhì)管理方面的信息公開要求，尤其在環(huán)境影響評價報告全本公開方面，有了突破性進展。該指南要求，建設單位在向環(huán)境保護主管部門提交建設項目環(huán)境影響報告書、表前，應依法主動公開建設項目環(huán)境影響報告書、表全本信息，并在提交環(huán)境影響報告書、表全本同時附刪除的涉及國家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由的說明報告。環(huán)境保護主管部門在受理建設項目環(huán)評報告時，應對說明報告進行審核，依法公開環(huán)境影響報告書、表全本信息。環(huán)評報告全文公開已經(jīng)在部分地區(qū)的實踐中取得重要進展，為強化環(huán)評中、環(huán)評后的公眾參與提供了重要的基礎。只是，環(huán)評報告全本的公開只是第一步，而對與環(huán)評相關的“鄰避難題”的破解還需要實質(zhì)性的公眾參與和加強雙向信息溝通。（四）新《環(huán)境保護法》對以上進展的確認2014年4月26日，終于迎來25年后重修的《環(huán)境保護法》。新《環(huán)境保護法》設專章規(guī)定環(huán)境信息公開與公眾參與，具體條文以法律的形式確認了上述幾個方面的重要突破。特別是，第五十五條規(guī)定了重點排污單位信息公開制度，規(guī)定重點排污單位應當公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況。為配合新《環(huán)境保護法》的實施，環(huán)境保護部制定了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），對重點排污單位的范圍和公開要求做出了具體的規(guī)定。該《暫行辦法》已于2014年12月通過，2015年1月1日起與新《環(huán)境保護法》配合實施。新《環(huán)境保護法》第五十六條還確認，建設項目環(huán)境影響評價文件審批部門有公開除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外的環(huán)境影響報告書全本的義務。值得一提的是，新《環(huán)境保護法》增加了違反信息公開要求，特別是篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的個人責任。第六十八條規(guī)定了環(huán)境保護部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政責任，其中規(guī)定的九項違法情形包括了篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及應當依法公開環(huán)境信息而未公開兩種情形。同時，第六十九條規(guī)定的將面臨拘留的幾種嚴重違法行為中也包括了篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)。二司法保障徒法不足以自行。環(huán)境信息公開在實踐中具體如何實施，實際上還有很多存在爭議的地方?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日開始實施，至今已有7年多。信息公開的訴訟逐年增多，其中有很大部分是關于環(huán)境信息公開的。2014年9月，最高法院首次集中發(fā)布涉政府信息公開十大典型案例，回應信息公開實踐中的主要爭議問題，如過程信息、內(nèi)部信息、商業(yè)秘密的認定，政府取得的企業(yè)環(huán)境信息，等等。其中大多數(shù)案件都與環(huán)境信息公開密切相關，涉及實踐中申請公開環(huán)境類信息經(jīng)常遇到的爭議問題[1]擇其要者介紹如下。（一）行政機關在履行職責的過程中獲得的企業(yè)信息是否屬于政府信息《環(huán)境信息公開辦法（試行）》施行以來，常有環(huán)境保護部門以環(huán)評信息屬于企業(yè)所有為由拒絕信息公開的申請。最高法院此次公布的“十大政府信息公開案例”對這一問題做出了指引。在余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局一案中，被告三亞國土局認為原告申請公開的《項目環(huán)境影響評價報告表》是企業(yè)文件資料，不屬政府信息，不予公開。最高法院對本案裁判的分析指出，從外獲取的信息也是政府信息。政府信息不僅包括行政機關制作的信息，同樣包括行政機關從公民、法人或者其他組織處獲取的信息。因此，本案中行政機關在履行職責過程中獲取的企業(yè)環(huán)境信息同樣屬于政府信息。[2]隨著環(huán)境保護部《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》和新《環(huán)境保護法》的頒布施行，環(huán)境保護部門公開環(huán)評文件全本的義務得以明確。然而，最高法院推出本案的典型意義之一，即行政機關在履行職責過程中獲取的企業(yè)環(huán)境信息同樣屬于政府信息，其中的企業(yè)環(huán)境信息并未限定為環(huán)評文件，理應包括其他企業(yè)排污和環(huán)境表現(xiàn)信息，這一原則對今后的司法實踐具有重要的指導意義。（二）申請的信息是否涉及商業(yè)秘密的認定商業(yè)秘密是環(huán)境信息公開申請實踐中的另一個爭議焦點?，F(xiàn)行法律法規(guī)對于商業(yè)秘密的認定，缺乏明確的判定標準。某類信息是否屬于商業(yè)秘密，對于申請人、環(huán)境保護部門以及法院，都是一個難點。最高法院公布的王宗利訴天津市和平區(qū)房地產(chǎn)管理局案給解決此類問題提供了一個方向。此案雖無關環(huán)境信息，但爭議點聚焦于涉商業(yè)秘密的政府信息的公開問題。最高法院認為，在政府信息公開實踐中，行政機關經(jīng)常會以申請的政府信息涉及商業(yè)秘密為理由不予公開，但有時會出現(xiàn)濫用。最高法院進一步分析指出，商業(yè)秘密的概念具有嚴格內(nèi)涵，依據(jù)《反不正當競爭法》的規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾知悉、能為權利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權利人采取保密措施的技術信息和經(jīng)營信息。行政機關應當依此標準進行審查。法院在合法性審查中，應當根據(jù)行政機關的舉證做出是否構成商業(yè)秘密的判斷。這就將信息公開中以商業(yè)秘密為由不予公開的舉證責任歸屬于行政機關。[3]（三）過程信息、歷史信息是否應當公開在環(huán)境信息公開的實踐中，有幾類信息屬于信息公開的模糊地帶，常有爭議發(fā)生，如正在制作形成過程中的信息、行政機關的內(nèi)部信息、已經(jīng)歸檔的信息以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》施行之前的歷史信息。最高法院此次公開的典型案件對這幾類信息的處理也做出了示范。姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案為過程性信息如何公開提供了指導。最高法院分析指出，“過程性信息一般是指行政決定做出前行政機關內(nèi)部或行政機關之間形成的研究、討論、請示、匯報等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務的有效處理。但過程性信息不應是絕對的例外，當決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應當公開?！盵4]錢群偉訴浙江省慈溪市掌起鎮(zhèn)人民政府案的焦點集中在歷史信息的公開問題上。所謂歷史信息，是指《中華人民共和國政府信息公開條例》施行前已經(jīng)形成的政府信息。本案判決確認“被告認為該條例施行之前的政府信息不能公開，缺乏法律依據(jù)”，符合立法本意。最高法院認可了這一做法，認為“法不溯及既往”原則，指的是法律文件的規(guī)定僅適用于法律文件生效以后的事件和行為，對于法律文件生效以前的事件和行為不適用。就信息公開申請而言，所謂的事件和行為，是依照條例的規(guī)定申請公開政府信息，以及行政機關針對申請做出答復。因此，根據(jù)本案確定的原則，只要申請信息之時《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》已施行，就不屬于“法不溯及既往”的范疇。[5]這一案件對于環(huán)境信息公開實踐，特別是公益訴訟的實踐（環(huán)境公益訴訟常面臨無法申請到相關的信息，從而無法提供充分證據(jù)的挑戰(zhàn)），具有實際的指導意義。（四）申請人對所申請信息的描述應當具體到何種程度申請人對于所申請的信息描述和界定，與行政機關現(xiàn)有信息是否對稱，是環(huán)境信息公開中一直存在的一個矛盾。對于環(huán)境保護部門而言，過于籠統(tǒng)、概括的申請，可能導致環(huán)境保護部門需要再去調(diào)查、搜集或者花費資源重新加工、整理，很難去滿足這樣的申請要求；對于申請者而言，往往也因為不具有相關的文號名稱或具體線索，無法對所申請的信息做出確定、清晰的描述。最高法院公布的張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案，確立了處理此類問題的兩個原則。第一，申請人在提交信息公開申請時應該盡可能詳細地對政府信息的內(nèi)容進行描述，以利于行政機關進行檢索。第二，政府信息不存在的行政機關不予提供?！靶姓C關以信息不存在為由拒絕提供政府信息的，應當證明其已經(jīng)盡到了合理檢索義務。申請人對于信息內(nèi)容的描述，也不能要求其必須說出政府信息的規(guī)范名稱甚至具體文號。如果行政機關僅以原告的描述為關鍵詞進行檢索，進而簡單答復政府信息不存在，亦屬未能盡到檢索義務。”[6]（五）主動公開與依申請公開的關系根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》及近期頒布的一系列法律法規(guī)，環(huán)境保護部門應當主動公開的環(huán)境信息實際上已經(jīng)非常廣泛。對于環(huán)境保護部門已經(jīng)主動公開的環(huán)境信息，在收到信息公開申請時，是否需要再次公開呢？最高法院公布的如果愛婚姻服務有限公司訴中華人民共和國民政部案，雖非關涉環(huán)境信息，但對明確政府信息主動公開和依申請公開的關系具有示范意義。最高法院對本案分析認為，政府信息公開的方式包括主動公開和依申請公開，兩者相輔