殘疾人就業(yè)困境分析與政策建議基于廣州市殘障人士的質(zhì)性研究

一研究背景殘疾，從科學角度更應稱為殘障，它不僅是個人與家庭面臨的問題，也是個體身體、心理與社會多重因素導致的復雜社會問題。殘障群體在社會生活中往往處于弱勢地位，需要社會支持與保障。從科學研究層面，對殘障的認識逐漸從簡單的醫(yī)學模式轉為社會模式，并更加清楚地認識到隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口壽命的延長、醫(yī)療水平的提高，殘障不再是少數(shù)人先天性的問題，而會變成每個人成長過程中都可能發(fā)生的風險。這種觀點的轉變要求全社會對殘障的關注日益增加，殘疾人的幸福與全體社會成員的幸福不再割裂。黨和國家一直也非常重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展。改革開放以來我國已經(jīng)陸續(xù)制定和實施了六個殘疾人發(fā)展綱要，殘疾人事業(yè)從開創(chuàng)、形成到發(fā)展不斷前進。[1]“八五”綱要提出要初步解決殘疾人的溫飽問題；“九五”綱要設定了基本解決殘疾人溫飽問題；“十五”綱要提出了“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)殘疾人生活基本達到小康，欠發(fā)達地區(qū)基本解決溫飽”；“十一五”綱要提出了“殘疾人基本生活總體初步達到小康水平”；“十二五”綱要提出“殘疾人生活總體達到小康”。這一系列的發(fā)展目標和要求反映了我國殘疾人事業(yè)從國情出發(fā)、從需要出發(fā)，以人文本，不斷追求公正公平與進步的發(fā)展過程。在注重社會治理與創(chuàng)新社會實踐的新時期，習近平總書記系列講話中明確指出社會政策要托底滿足困難人群的需要。2013年以來，相繼出臺了一系列推進殘疾人事業(yè)的政策規(guī)定與法律法規(guī)。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，要健全殘疾人權益保障制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要完善殘疾人合法權益保護等方面的法律法規(guī)。2015年10月，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)，要加強對特定人群特殊困難的幫扶，辦好特殊教育，支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全扶殘助殘服務體系。2015年1月，國務院推出了《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》。2015年9月，國務院出臺了《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》等。[2]對殘疾人事業(yè)的高度重視給殘疾人事業(yè)的發(fā)展帶來了前所未有的契機和動力。二廣東省殘疾人事業(yè)發(fā)展概況廣東省殘疾人事業(yè)發(fā)展有著悠久的歷史。《禮記》中曾提到“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”，這可以說是中華民族最早的扶殘濟困的思想的體現(xiàn)。[3]廣東早在清代就設置了普濟五院，收養(yǎng)盲人、老人與精神病人。新中國成立后，除了各類公立殘疾人服務機構外，廣東省民間人士興辦的殘疾人福利事業(yè)也非常多。改革開放以來，隨著黨和國家各種發(fā)展殘疾人事業(yè)的政策、法規(guī)的相繼出臺，殘疾人服務工作是各級政府工作中非常重要的組成部分。廣東省作為經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，殘疾人事業(yè)發(fā)展也處于全國前列。廣東省殘疾人事業(yè)的發(fā)展在殘疾人康復、教育、培訓、就業(yè)與扶貧、社會保障與托養(yǎng)、文體事業(yè)等各方面都取得了顯著的成績。宋卓平、楊志明與江明旭[4]曾經(jīng)總結了廣東省殘疾人工作20年的成就與經(jīng)驗，指出過去廣東殘疾人事業(yè)發(fā)展有其鮮明的特色，即“快發(fā)展、求實效、上水平”，以及“全面性、領先性、創(chuàng)新性”；殘疾人事業(yè)的多項工作指標都位居全國前列，在殘疾人組織體系與社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)展、殘疾人理論研究、殘疾人就業(yè)推動與扶貧救助、殘疾人康復、殘疾人教育以及殘疾人文化體育事業(yè)等方面都具有鮮明特色。廣東省在殘疾人事業(yè)發(fā)展中也面臨機遇與挑戰(zhàn)共存的局面?！?015年廣東國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）高達72812.55億元。廣東人均GDP達到67503元，按平均匯率折算為10838美元。[5]雖然廣東省的經(jīng)濟發(fā)展一直處于全國領先地位，但據(jù)2006年全國殘疾人抽樣調(diào)查結果，廣東省殘疾人口達539.9萬人，殘疾人口總量位于全國第四。近10年來殘疾人口總量繼續(xù)遞增，由于殘疾人口總量大，殘疾人總體生活狀況與廣東省內(nèi)社會平均水平相比差距還比較大，各項服務的供需缺口還比較突出。此外，廣東省內(nèi)由于資源分布與經(jīng)濟基礎之間的差異，粵東西北地區(qū)與珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展并不平衡，珠三角地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展與資源分布方面要領先于其他區(qū)域。從經(jīng)濟發(fā)展方面看，珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重為79.2%，而粵東西北地區(qū)三者相加只占全省的20.8%。珠三角地區(qū)不僅僅是經(jīng)濟上處于優(yōu)勢地位，在其他方面也相對領先?！?011年廣東省社會建設綜合評價報告》[6]顯示，從社會建設總指數(shù)來看，珠三角地區(qū)領先優(yōu)勢較大（156.9），粵東（105.3）與粵西（95.5）、粵北（98.9）相比則有一定優(yōu)勢。珠三角地區(qū)在人口發(fā)展、生活水平方面都遙遙領先；在公共服務方面也是相比粵東西北地區(qū)要更具優(yōu)勢。這些地區(qū)間的差異也可能使廣東省內(nèi)的殘疾人事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)區(qū)域不平衡現(xiàn)象，殘疾人工作需要依據(jù)各個地區(qū)的情況來進行統(tǒng)籌安排。無論從政策導向、學理視角還是社會發(fā)展趨勢上來說，殘疾人事業(yè)的發(fā)展重要性都不言而喻。本研究通過開展有針對性的面向不同類型殘疾人個體的調(diào)研座談與訪談，對殘疾人就業(yè)服務與需求情況進行立體化深描，在討論總結調(diào)研材料基礎上為廣東省殘疾人事業(yè)“十三五”規(guī)劃提供有效可信依據(jù)，為加速實現(xiàn)殘疾人小康，增進殘疾人福祉，最終實現(xiàn)社會全員小康提供有價值的政策建議。同時，采用質(zhì)性研究的方式，通過殘疾人群體自我發(fā)聲渠道，了解殘疾人個體的具體訴求與面臨的困難，以翔實的材料充實殘疾人調(diào)研細節(jié)，生動形象地呈現(xiàn)廣州殘疾人就業(yè)服務需求。三殘疾人的就業(yè)殘疾人由于受身體狀況與環(huán)境的限制，往往在勞動力市場上處于劣勢，是“最后被雇用，最早被解雇”的弱勢群體。[7]殘疾人就業(yè)不僅關系著殘疾人自身的權利是否能夠實現(xiàn)，也影響著每一個擁有殘疾人的家庭，以及全社會的福利與發(fā)展，因此它是殘疾人事業(yè)發(fā)展中非常重要的一環(huán)。《憲法》、《殘疾人保障法》、《勞動法》、《殘疾人就業(yè)條例》和《就業(yè)促進法》等多項法律法規(guī)中都明確規(guī)定對殘疾人勞動就業(yè)要給予扶持、優(yōu)惠和保護，通過多種多樣的措施來推進殘疾人就業(yè)工作，實現(xiàn)與保障殘疾人的各項權利。雖然我國的殘疾人就業(yè)獲得了長足的發(fā)展，但目前殘疾人就業(yè)的形式仍然十分嚴峻，存在殘疾人就業(yè)率低、就業(yè)層次低、收入水平低、殘疾人內(nèi)部就業(yè)發(fā)展不平衡的問題。[8]依托于2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進行的分析研究已經(jīng)顯示不僅殘疾人就業(yè)率與非殘疾人就業(yè)率有明顯差距，即使是在就業(yè)殘疾人內(nèi)部，也存在城鄉(xiāng)、地域、性別、不同殘疾類型之間的差異。[9]殘疾人的身體狀況、受教育水平、社會保障狀況、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是影響其就業(yè)的主要原因。集中就業(yè)、按比例就業(yè)和個體靈活就業(yè)是城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的三種主要形式。集中就業(yè)是計劃經(jīng)濟時代殘疾人就業(yè)的主要途徑，以安排殘疾人在福利企業(yè)中就業(yè)為主。福利企業(yè)中的殘疾人就業(yè)屬于典型的庇護式就業(yè)模式，殘疾人的工作環(huán)境與非殘疾人的工作環(huán)境相對獨立，難以促進殘疾人與非殘疾人的社會融合。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型，福利企業(yè)由于不適應市場競爭逐漸萎縮。按比例就業(yè)從20世紀90年代開始從試點城市漸漸推廣至全國，成為殘疾人就業(yè)的主要形式。通過殘疾人與企業(yè)的雙向選擇，將殘疾人分散地安排到各種企業(yè)與單位中去，在一定程度上促進了殘疾人融入實際的社會經(jīng)濟生活。近幾年更是隨著社會建設進程的推進，以及公益慈善事業(yè)的發(fā)展，新的就業(yè)形式也在探索中前進，比如公益崗位就業(yè)、社區(qū)就業(yè)、輔助性就業(yè)以及自主創(chuàng)業(yè)等，使得殘疾人就業(yè)形式更加多元。從已有研究看，目前國內(nèi)的殘疾人就業(yè)研究主要集中在以下幾個方面，一是在現(xiàn)有殘疾人就業(yè)法律法規(guī)與政策條例分析基礎上的就業(yè)政策研究；二是基于國內(nèi)外政策特點的比較性研究；三是依托各類大型調(diào)查數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計分析研究，并在此基礎上給出政策建議；四是以相關理論為依托，聚焦殘疾人就業(yè)影響因素，或是對殘疾人就業(yè)政策實施效果的評估等?？v觀過往國內(nèi)的殘疾人就業(yè)研究，對殘疾人就業(yè)的實證研究仍需加強，一方面需要對新時期殘疾人就業(yè)數(shù)據(jù)進行新的摸底調(diào)查，另一方面更需要拓展質(zhì)性研究與量化研究的深度。四研究方法（一）焦點小組座談會焦點小組座談會也叫做焦點團體，是在一個舒適安全的環(huán)境中，對一個特定的領域或關心的研究問題進行小組討論的質(zhì)性研究方法。進行這種小組討論事先需對討論問題進行設計、準備，討論時有協(xié)調(diào)者進行小組的引導，小組成員能夠充分交流與發(fā)表看法。[10]一般小組規(guī)模為8～12人，最少不低于4～5人。一般一次座談持續(xù)時間為一個半小時至兩個半小時。焦點小組座談會可以相對快捷與經(jīng)濟地獲得研究所需資料，研究者在小組中可以與小組成員直接互動，也可以在交談的同時觀察成員的非言語信息，比如表情、肢體動作等。由于小組成員之間的互動可以起到頭腦風暴的作用，因此在某種程度上能夠促進被訪者進行自我揭露，并且可能產(chǎn)生有價值的新發(fā)現(xiàn)。同時焦點小組座談會也非常適合兒童與不識字的被訪者。本調(diào)研中依據(jù)殘疾類別的不同，經(jīng)過廣東省殘聯(lián)介紹，聯(lián)系廣州市殘聯(lián)各個殘疾人專門協(xié)會，對肢體殘疾、聽力與言語殘疾、精神與智力殘疾人家屬分別開展焦點小組座談。其中，由于聽力與言語殘疾在溝通交流上的特殊性，調(diào)查采取網(wǎng)絡焦點座談的形式，通過建立聾人微信群，進行網(wǎng)絡座談。（二）深度訪談由于時間與經(jīng)濟因素，本次調(diào)研一對一的個案深度訪談僅用于沒有參與焦點小組座談會的盲人群體。在定性調(diào)研聯(lián)絡準備階段，經(jīng)與廣州市盲協(xié)主席與副主席的溝通商量，考慮到盲人出行困難，因此主要采用電話（本調(diào)研中主要面向盲人開展）與網(wǎng)絡深度訪談（本調(diào)研中主要面向聾人開展）的方式收集資料。深度訪談通過向被訪者就研究關心的問題進行提問，獲得被訪者對相關問題的詳細回答，并盡量地深入追問以獲得更詳盡的資料。在進行傳統(tǒng)的面對面訪談時，訪問員在口頭提問與追問的同時，也可以直接觀察被訪者的反應。雖然電話訪談或網(wǎng)絡訪談不能直接觀察到被訪者的非言語反應，但是對于殘疾人群體，尤其是聾人與盲人群體，則可以避免不同類別的溝通困難，并兼顧了殘疾人被訪者對身份的敏感，有助于他們暢所欲言。五殘障人士就業(yè)服務狀況分析（一）肢體殘疾人就業(yè)服務存在的問題肢體殘疾人雖然有其生理缺陷，但其就業(yè)愿望強烈，在非體力勞動方面的工作能力和普通人并無差別。以往研究顯示，肢體殘疾人就業(yè)狀況在殘疾人群體中處于中等水平，其就業(yè)過程中仍然存在諸多困難。1.社會排斥對就業(yè)的影響雖然國家與各級政府已經(jīng)制定了推動殘疾人就業(yè)的相關政策，但實施過程中由于社會偏見與排斥等原因，肢體殘疾人與普通人在人力資本市場的競爭中往往處于弱勢地位。即使是肢體殘疾人可以勝任的工作，殘疾人也會因為身體因素而難以獲得聘用。隨著信息技術的發(fā)展，信息化產(chǎn)業(yè)中的很多職位實際上對擁有適當教育程度的肢體殘疾人來說不成問題，但是在同等條件下，企業(yè)實際上還是偏向于雇用非殘疾人。對殘疾人的歧視與排斥嚴重影響著殘疾人就業(yè)。并且，從就業(yè)結構、就業(yè)質(zhì)量和經(jīng)濟收入來看，肢體殘疾人就業(yè)的層次相對較低，非正規(guī)就業(yè)比重高，就業(yè)穩(wěn)定性差，工資收入水平低，這些都制約了肢體殘疾人工資收入的增長和經(jīng)濟狀況的改善。2.掛靠難以落到實處企事業(yè)單位對肢體殘疾人的雇用處于被動狀態(tài)，迫于法律規(guī)定和繳納社會保障處罰金而選擇按照最低比例雇用肢體殘疾人，并多選擇“掛靠”等形式，給予其最低工資水平。用人單位往往要按利益最大化原則算一筆賬。當雇用殘疾人就業(yè)與其直接經(jīng)濟利益不相符時，一些用人單位往往只是走個形式，達到要求，或者干脆違反政策規(guī)定。種種原因導致一些單位的按比例就業(yè)形式無法實現(xiàn)肢體殘疾人的真正就業(yè)，更無法從本質(zhì)上提高其經(jīng)濟收入水平。（二）視力殘疾人就業(yè)服務存在的問題1.職業(yè)培訓面窄因為視障人士特殊的生理、心理狀況，只有針對性地接受系統(tǒng)、規(guī)范的培訓，擁有一定的勞動技能，才有可能在職場中謀得一席之地。因此，職業(yè)技能培訓是視障人士就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的前提。廣東省各級殘聯(lián)非常重視殘疾人的就業(yè)培訓，通過職業(yè)培訓使得許多殘疾人走上了自食其力的道路。目前來講，作為視障人士的主要就業(yè)領域，盲人推拿按摩這一塊的職業(yè)培訓相對比較完善，其他領域的培訓則相對欠缺。多年來，盲校職業(yè)教育多以中醫(yī)按摩作為專業(yè)課，學生也將其作為生存發(fā)展的技能。[11]然而，單一的教育路徑必然導致日趨飽和的盲人按摩就業(yè)市場，造成盲人就業(yè)困難。拓寬盲人職業(yè)教育道路，是幫助盲人謀生必需的策略。視力殘疾群體所能獲得的職業(yè)培訓種類少，有限的職業(yè)技能培訓類別導致盲人的職業(yè)發(fā)展道路單一，造成了社會大眾對盲人群體職業(yè)角色的固有認識，對盲人就業(yè)模式的思維局限，這些問題一環(huán)扣一環(huán)，很容易形成惡性循環(huán)。要擴展視力殘疾群體的就業(yè)渠道，就要打破常規(guī)，從視力殘疾人自身角度出發(fā)，開拓適宜視力殘疾群體的職業(yè)技能培訓，推動就業(yè)多元化發(fā)展。2.掛靠形式化按比例分散就業(yè)是政府的一種強制性制度安排，廣州市參照《廣東省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》，出臺了《廣州市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法實施細則》，規(guī)定符合條件的單位必須按照單位職工總人數(shù)1.5%的比例安排殘疾人，否則就要繳納一定數(shù)量的就業(yè)保障金。對于視障人士來說，這個就業(yè)保護政策有利于擴大就業(yè)范圍和促進其社會參與，改善其就業(yè)隔離的狀況，有利于實現(xiàn)社會融合。有的用人單位認為掛靠性就業(yè)對殘疾人來說只是一個“飯碗”問題，而忽視了發(fā)掘殘障人士勞動力資源，背離了幫助殘障人士身心全面發(fā)展的政策初衷。事實上，經(jīng)過職業(yè)培訓的視障人士足以勝任按摩、理療、養(yǎng)殖等工作，所以他們自身也很渴望能夠以平等的姿態(tài)和健全人一起工作，既解決了個人的經(jīng)濟問題，減輕了家庭與社會的負擔，也實現(xiàn)了自我價值，創(chuàng)造了社會價值。從社會學視角來看，“在現(xiàn)代社會，擁有一份工作對于保持一個人的自尊來說是十分重要的。工作還是形塑人們的心理，以及日?；顒又芷诘囊粋€結構性因素”[12]。3.工作權益保障力度需要加大就業(yè)扶貧既要保障殘疾人就業(yè)數(shù)量，也要保障殘疾人就業(yè)的質(zhì)量與權益。勞動力市場本身具有最大效率配置勞動力資源的基本功能，但是勞動力市場的局限也是明顯的。在市場競爭條件下，企業(yè)追求利潤最大化，追求高效率，是正常的經(jīng)濟行為。因此，殘疾人的權益往往在單位利潤最大化的追求中被忽視，殘疾人的人力資本也會因為歧視性的解釋而被忽視。然而，殘疾人的職業(yè)效應差，即使是有學歷、有專長、有技術的殘疾人，在就業(yè)時也很少能夠找到滿意的工作，不得不退而求其次。（三）精神和智力殘疾人就業(yè)服務存在的問題1.精神殘疾、智力殘疾群體掛靠難《廣州市保障殘疾人勞動就業(yè)規(guī)定》（穗府〔1990〕86號）第二條指出：“殘疾人勞動就業(yè)是指達到法定就業(yè)年齡，具有一定勞動能力、志愿勞動就業(yè)的視力殘疾、聽力言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾的各類殘疾人，以及經(jīng)醫(yī)生證明可以參加力所能及勞動的精神病殘疾人，從事勞動并取得報酬?！比欢趧趧恿κ袌鲋?，精神殘疾群體和智力殘疾群體的人力資本經(jīng)常會因歧視性的解釋而被忽視，尤其是在社會高速轉型時期，被排斥、被歧視現(xiàn)象明顯。由于精神殘疾與智力殘疾群體遭受的社會偏見與社會排斥相對嚴重，精神殘疾和智力殘疾群體與其他類別殘疾人相比，掛靠情況更不樂觀。2.集中就業(yè)模式急需發(fā)展壯大集中就業(yè)是指國家和社會舉辦專門性的生產(chǎn)或工作單位，安排各類具有一定勞動能力的殘疾人就業(yè)。[13]民政部門舉辦的福利企業(yè)、工療機構是智力殘疾人士和康復期的精神殘疾人士集中就業(yè)的主要場所。在以勞動密集型為主的社會經(jīng)濟環(huán)境中，集中安置是解決殘疾人就業(yè)問題的重要途徑，起到不可替代的作用。尤其是對智力殘疾與精神殘疾人士而言，這類集中就業(yè)模式對其融入社會、自力更生非常重要。但是目前集中就業(yè)模式下能夠安置的殘疾人數(shù)量還很有限。（四）聽力殘疾人就業(yè)服務存在的問題1.就業(yè)方向與發(fā)展受限同視力障礙人士一樣，聽障人士的工作種類也沒有太多可以選擇的空間，職業(yè)發(fā)展局限性很大。在掛靠的情況下，聽障人士基本沒有自己的發(fā)揮余地和工作空間。而即使是做一些實際工作，他們的崗位基本也是辦公室助理，還有淘寶客服。在他們看來，在現(xiàn)在的就業(yè)環(huán)境下，缺少優(yōu)質(zhì)的就業(yè)崗位，“除非走后門”。針對這個問題，有人表示“需要扭轉意識形態(tài)，培養(yǎng)出幾個具有代表的人才做白領當榜樣”（黑白），同時輔以積極的和更有針對性的政策，才能夠拓寬聽障人士的就業(yè)領域。2.創(chuàng)業(yè)支持政策的落實和完善力度不夠除去改善聽障人士的就業(yè)環(huán)境以外，聽障群體認為支持和鼓勵創(chuàng)業(yè)也是一條不錯的出路。由于聽力殘疾群體就業(yè)多集中在低端服務行業(yè)，許多聽力殘疾人認為，與其花大力氣求職，最后分到一個可有可無的崗位，并不能發(fā)揮自己的長處，薪酬也不理想，倒不如依照自己的興趣來創(chuàng)業(yè)。而這就需要一些政策傾斜來幫助殘疾人創(chuàng)業(yè)，并提供一些便利渠道?！稓埣踩吮Ｕ戏ā?、《個人所得稅法》、《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)中規(guī)定了一系列鼓勵殘疾人個體自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的政策。但是在很多情況下，殘疾人士對于這些政策并不了解，他們需要有人能夠給予相應的培訓和指導。同時在政策的落實方面，似乎還有很大的調(diào)整空間。流程復雜，營業(yè)執(zhí)照關卡難通過。而且他們反映，由于各方面的原因，他們的創(chuàng)業(yè)計劃是放在和健全人基本同樣的標準下去衡量的，也就是說放寬的是資金，未放寬的是企劃書，基本都是在申請過程中掛掉的。關于流程復雜、審批困難這一點得到了不少人的認同。他們希望殘疾人創(chuàng)業(yè)補貼政策能夠開辟綠色通道，簡化相關手續(xù)，降低殘疾人創(chuàng)業(yè)準入門檻。他們也有人提及有社工想要進行幫助，但是社工并非萬能的，殘疾人創(chuàng)業(yè)還是需要獲得專業(yè)培訓與支持。因此，在訪談中一些聽力障礙人士就提出了建立殘疾人創(chuàng)業(yè)孵化園的建議。六總結與政策建議就中國國情而言，就業(yè)是殘疾人最大的保障。殘疾人只有通過