欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)公共服務(wù)實(shí)踐與創(chuàng)新基于甘肅省的調(diào)查與思考

作為我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，社區(qū)公共服務(wù)在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中占據(jù)著重要的地位。在推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)程中，必須兼顧考慮地區(qū)、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的差異，特別是廣大西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地域廣大，民族眾多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，如何有效結(jié)合社區(qū)實(shí)際需求，推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展，意義重大。本文以甘肅省蘭州市多種不同類型社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐為例，深入分析了欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行城市社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的有益探索、存在問題、未來發(fā)展。一背景甘肅省2007年城鎮(zhèn)人口826.76萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升到31.59%，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)建設(shè)的需求日益迫切。自2001年全面展開城市社區(qū)建設(shè)工作以來，至2005年底，全省86個(gè)城市建立起功能比較完善、基本適應(yīng)居民需求的新型社區(qū)管理服務(wù)模式。2006年以來，甘肅省城市社區(qū)建設(shè)在完善新型城市社區(qū)醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等服務(wù)體系，加強(qiáng)社區(qū)基層組織建設(shè)，提高社區(qū)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)，開展城市社區(qū)建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)安全和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了較大成果。自2006年調(diào)整重組社區(qū)居委會(huì)以來，甘肅省原有居（家）委會(huì)2086個(gè)，經(jīng)過調(diào)整劃分后減少到1044個(gè)，減幅約50%。社區(qū)管理服務(wù)半徑擴(kuò)大，社區(qū)管理和服務(wù)的轄區(qū)居民一般都在1000～3000戶之間。如甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)在社區(qū)建設(shè)中，按照地域型、單位型、小區(qū)型等居民居住格局，對(duì)原有618個(gè)居（家）委會(huì)重新調(diào)整合并，新組建了163個(gè)社區(qū)居委會(huì)，撤并率近74%。甘肅省白銀市白銀區(qū)將原有150個(gè)居（家）委會(huì)重新調(diào)整合并，組建了31個(gè)社區(qū)居委會(huì)，撤并率達(dá)80%?，F(xiàn)有城市社區(qū)基本建立健全了四個(gè)社區(qū)主體組織：一是社區(qū)黨組織，包括社區(qū)黨支部或黨總支，有的社區(qū)還在居民小組建立了黨小組；二是社區(qū)居民（成員）代表大會(huì)；三是社區(qū)居委會(huì)；四是社區(qū)協(xié)商議事會(huì)。當(dāng)前甘肅省在社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)方面，由于受資金、人力資源和觀念等因素的制約，在服務(wù)內(nèi)容和方式上都比較單一，服務(wù)體系的完整性、針對(duì)性和長(zhǎng)效性都有待完善。例如，在居民就醫(yī)方面，缺乏針對(duì)城市低收入者、孤寡老人等弱勢(shì)群體與個(gè)人的醫(yī)療救助，缺乏針對(duì)70歲以上高齡老人、孕婦、嬰幼兒、長(zhǎng)期患病者等特殊人群的專業(yè)化服務(wù)。在居民社會(huì)保障方面保障水平低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口較大，居民低保、全額保障“三無”人員無法落實(shí)到位。社區(qū)就業(yè)壓力較大，一些年齡較大、技能老化、長(zhǎng)期失業(yè)者或其他特困群體不容易就業(yè)。在改善低收入家庭住房方面，政府只能對(duì)人均住房6平方米以下的家庭通過發(fā)放住房補(bǔ)貼、實(shí)物配租、租金核減等方式提供一定的保障，實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策才剛剛起步，還有待進(jìn)一步完善。尤為值得注意的是，作為內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅省城市社區(qū)建設(shè)是在原有社會(huì)管理的體制框架下展開的，從建設(shè)之初就帶有濃重的行政化色彩，在社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過程中注重政府力量、忽視對(duì)社區(qū)主體力量的挖掘和公眾參與能力的培養(yǎng)，社區(qū)公共服務(wù)提供與社區(qū)居民自身需求脫節(jié)，社區(qū)自組織和內(nèi)發(fā)能力不足的問題長(zhǎng)期以來沒有得到根本的解決。從多主體的視角出發(fā)，分析甘肅省蘭州市當(dāng)前城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐案例，展現(xiàn)政府、社區(qū)、民族宗教等多元主體為主導(dǎo)開展社區(qū)公共服務(wù)的邏輯，將有助于發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。二甘肅省蘭州市城市社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的多種實(shí)踐創(chuàng)新（一）民情流水線：基層政府公共服務(wù)的改革甘肅省蘭州市七里河區(qū)西湖街道地處蘭州市南大門，轄區(qū)面積2.65平方公里，常住人口18198戶，69471人，該街道城區(qū)人口多、駐區(qū)單位多、少數(shù)民族多、外來經(jīng)商人員多、下崗失業(yè)人員多、社區(qū)需求類型多樣，情況復(fù)雜，街道從探索和建立城市社區(qū)信訪工作的新機(jī)制出發(fā)，建立“民情流水線”，解決群眾反映集中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，取得良好的社會(huì)反響。街道以此為契機(jī)，形成立足社區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展工作機(jī)制。西湖街道的“民情流水線”工程，就是按照民情受理、限期辦理、公示反饋和跟蹤監(jiān)督四套流水作業(yè)程序開展的。在社區(qū)樓群院落掛起民情信箱、開通民情熱線、建立民情信息員隊(duì)伍、發(fā)放“民情連心卡”、記好民情日記，及時(shí)接待群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題；將受理事項(xiàng)按即辦件、上報(bào)件、承諾件、補(bǔ)辦件、退回件等“五件式”進(jìn)行分類，依據(jù)有關(guān)政策規(guī)定限期辦理；將辦理結(jié)果進(jìn)行公示，并及時(shí)反饋給群眾，建立責(zé)任追究制度，對(duì)民情受理、限期辦理和公示反饋流水作業(yè)程序進(jìn)行監(jiān)督，使活動(dòng)成為“一線”連“多線”、“線線連群眾”的民心工程。自“民情流水線”工程啟動(dòng)以來，已在各社區(qū)院落掛民情信箱76個(gè)，開通民情熱線16部，接收到社區(qū)居民反映的涉及生產(chǎn)生活、環(huán)境衛(wèi)生、家庭矛盾、社會(huì)治安等方面的意見建議154條，這些意見和建議都按照流水作業(yè)的四套程序得到有效解決。立足“民情流水線”，構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)立體網(wǎng)絡(luò)。先后建立“兩代表一委員”社區(qū)民情聯(lián)絡(luò)站，“兩新”組織黨建聯(lián)合服務(wù)中心、社區(qū)黨員“先鋒驛站”，“一元錢黨員愛心儲(chǔ)蓄所”，殘疾人藝術(shù)團(tuán)；開展“四個(gè)百”活動(dòng)，[1]未成年人教育“四點(diǎn)半”工程，居家養(yǎng)老“夕陽紅”工程，夕陽樂餐桌；規(guī)范“民情流水線”工程“一臺(tái)辦理、三線運(yùn)作、四套程序”；實(shí)施街道社區(qū)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，轄區(qū)“百家單位結(jié)對(duì)、千名黨員認(rèn)崗”先鋒惠民行動(dòng)等一系列富有特色的主題實(shí)踐活動(dòng)，使政府管理創(chuàng)新與社區(qū)發(fā)展緊密結(jié)合起來，有效解決了社區(qū)發(fā)展面臨的諸多問題。在社區(qū)工作的考核上，西湖街道改變以往在街道社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行述職述廉的做法，直接面向社區(qū)居民述職述廉，邀請(qǐng)轄區(qū)單位代表、黨員代表、居民代表、流動(dòng)人口代表、人大代表、政協(xié)委員參加，通過聽取社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)述職述廉，現(xiàn)場(chǎng)由居民進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，征求居民代表意見建議，深入居民家中入戶訪問等程序，直接對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行考核評(píng)議。西湖街道的實(shí)踐體現(xiàn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)在城市社區(qū)自身內(nèi)部資源缺乏的情況下，通過政府和街道為主體自上而下的公共管理與服務(wù)的延伸，推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)的一種特殊方式，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中具有一定的普遍意義，這種方式在一定時(shí)期內(nèi)由于政府的推動(dòng)和資源投入具有明顯的社會(huì)效益，但是如何轉(zhuǎn)化為社區(qū)為本、符合社區(qū)居民內(nèi)在需求的可持續(xù)社區(qū)公共服務(wù)還需要進(jìn)一步的探索。（二）需求導(dǎo)向的社區(qū)公共服務(wù)永續(xù)創(chuàng)新：居委會(huì)為主體的創(chuàng)新蘭州市安寧區(qū)沙井驛街道齒輪廠社區(qū)是一個(gè)典型的破產(chǎn)廠礦社區(qū)，位于蘭州市西郊，社區(qū)發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)不足，居民弱勢(shì)群體多，老年人比重大，下崗失業(yè)人員多，加之企業(yè)破產(chǎn)之后遺留的大量社會(huì)問題，社區(qū)公共服務(wù)資源十分匱乏，居委會(huì)在社區(qū)中的影響力受到極大影響，社區(qū)矛盾十分尖銳?，F(xiàn)任居委會(huì)通過社區(qū)需求評(píng)估，開放式征詢居民意見和發(fā)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，以社會(huì)企業(yè)家的精神發(fā)展社區(qū)事務(wù)，組織發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，特別是在殯葬服務(wù)隊(duì)、社區(qū)技校、社區(qū)助老服務(wù)等方面卓有成效的工作，不但解決了本社區(qū)居民實(shí)際需求，而且為欠發(fā)達(dá)地區(qū)在資源極為匱乏的情況下開展社區(qū)建設(shè)提供了寶貴的啟示。成立殯葬服務(wù)隊(duì)，解決社區(qū)實(shí)際問題，吸收社區(qū)失業(yè)人員，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。齒輪廠社區(qū)總?cè)丝?243人，其中老年人就占398人，占轄區(qū)總?cè)丝诘?8%，其中因失業(yè)人員外出打工導(dǎo)致空巢老人也達(dá)340人，獨(dú)居老人59人，有6名老人完全失去自理能力，有4名老人只有半自理能力。特困老年人39人。殯葬成為社區(qū)最為突出的實(shí)際問題。社區(qū)居委會(huì)因需而動(dòng)成立殯葬服務(wù)隊(duì)，實(shí)行無償、低償服務(wù)，全程解決社區(qū)居民殯葬問題，免除了事主的麻煩和老年人的后顧之憂，解決了本社區(qū)的尖銳問題。在解決社區(qū)居民最為實(shí)際的問題同時(shí)，通過吸收社區(qū)失業(yè)人員、“4050”人員加入殯葬服務(wù)隊(duì)，創(chuàng)造性地化解了部分社區(qū)失業(yè)居民的就業(yè)問題，積累了一定的資產(chǎn)，并逐步面向臨近社區(qū)拓展服務(wù)。積極利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和下崗職工技能再培訓(xùn)的契機(jī)，與社區(qū)附近新建企業(yè)聯(lián)系，成立社區(qū)技校進(jìn)行技能培訓(xùn)，積極促動(dòng)了社區(qū)居民再就業(yè)不足的問題。蘭州汽車齒輪廠于2005年12月破產(chǎn)關(guān)門，全員下崗失業(yè)，現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)有非公有制企業(yè)18家。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)失業(yè)人員多，部分人員無技術(shù)、無特長(zhǎng)的狀況，2007年以來，社區(qū)充分利用原齒輪廠技工學(xué)校的師資和轄區(qū)內(nèi)非公有制企業(yè)多，需求技工的實(shí)際，采取社企結(jié)合的方式，進(jìn)行“訂單式”培訓(xùn)。開辦鉗工、銑工、車工、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等技工培訓(xùn)班9期。培訓(xùn)人員224人，就業(yè)168人，就業(yè)率達(dá)75%，并建成了充分就業(yè)社區(qū)。2009年3月在全球金融危機(jī)影響下，就業(yè)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，社區(qū)針對(duì)不同情況調(diào)整培訓(xùn)計(jì)劃和培訓(xùn)內(nèi)容，以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的挑戰(zhàn)，與蘭州市公安局機(jī)動(dòng)車輛檢測(cè)站駕駛員培訓(xùn)隊(duì)安寧分隊(duì)聯(lián)合開辦了駕駛員培訓(xùn)班，共招收26名學(xué)員，使更多失業(yè)人員增加就業(yè)技能，盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。社區(qū)助老服務(wù)特色鮮明。社區(qū)根據(jù)“三無”老人、孤寡老人、獨(dú)居老人、空巢老人和老人的年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況、經(jīng)濟(jì)收入等不同情況，進(jìn)行內(nèi)容和形式靈活多樣的服務(wù)，建立了《齒輪廠社區(qū)六十歲以上老人狀況表》、《齒輪廠社區(qū)空巢老人登記表》、《老年人健康檔案》，通過建檔立卡，對(duì)老年人的信息掌握清晰，需求心中有數(shù)，并從社區(qū)巡邏隊(duì)、各樓棟樓長(zhǎng)、鄰里的反映、電話呼叫、個(gè)人求助等多種渠道獲得養(yǎng)老、助老需求信息，確定服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容，及時(shí)為社區(qū)有養(yǎng)老、助老需求的老年人選派服務(wù)人員。社區(qū)助老服務(wù)人員主要由社區(qū)工作人員組成，同時(shí)吸收社區(qū)失業(yè)人員、“4050”人員加入。齒輪廠社區(qū)的問題在西北地區(qū)有著相當(dāng)?shù)牡湫托?，西北地區(qū)大多數(shù)社區(qū)在資源匱乏而社區(qū)居民各項(xiàng)公共服務(wù)需求迫切的兩難狀況下，如何開展社區(qū)公共服務(wù)是許多社區(qū)面臨的首要問題。齒輪廠社區(qū)將社區(qū)公共服務(wù)需求解決與社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)就業(yè)創(chuàng)造性地結(jié)合起來，體現(xiàn)了社會(huì)企業(yè)家精神發(fā)展社區(qū)的有益探索，而且使原有的典型弱勢(shì)社區(qū)成為具有內(nèi)生發(fā)展能力的“永續(xù)社區(qū)”。（三）以清真寺為中心的社區(qū)整合：民族社區(qū)的特色發(fā)現(xiàn)西北地區(qū)是我國少數(shù)民族較多的地區(qū)之一，伴隨著城市化進(jìn)程加速，原有城市民族社區(qū)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，眾多民族社區(qū)成為西北地區(qū)城市社區(qū)建設(shè)中獨(dú)有的一道風(fēng)景線。蘭州市七里河區(qū)的柏樹巷、工林路、小西湖、駱駝巷和城關(guān)區(qū)的廟灘子、徐家灣等，西安市的蓮湖區(qū)、新城區(qū)等都是城市回族聚居的典型社區(qū)。據(jù)2000年全國人口普查資料顯示，蘭州市共有包括回、滿、蒙古、藏、東鄉(xiāng)等在內(nèi)的37個(gè)少數(shù)民族，共125247人，占全市人口總數(shù)的3.99%。少數(shù)民族因民俗習(xí)慣、宗教信仰等因素的影響，在社區(qū)助老服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、家政服務(wù)、文化服務(wù)等社區(qū)服務(wù)方面與漢族社區(qū)存在著較大的差異。而由于各種因素的影響，現(xiàn)有的社區(qū)公共服務(wù)體系在滿足少數(shù)民族社區(qū)居民需求上仍然有著較大的差距。解決城市民族社區(qū)的公共服務(wù)需求，顯然需要尊重社區(qū)自身的社會(huì)結(jié)構(gòu)，將民族宗教因素納入社區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃之中?；刈宄鞘猩鐓^(qū)是以特殊的“寺坊”形態(tài)組織形成的，是以清真寺為中心，穆斯林居民聚居形成的較為獨(dú)立的，在人文、經(jīng)濟(jì)、宗教信仰、心理特征等方面獨(dú)具特色的社區(qū)。在傳統(tǒng)的回族社區(qū)中，清真寺既是宗教的中心，也是穆斯林的基層社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在新時(shí)期各寺大都成立了清真寺民主管理委員會(huì)，不僅管理清真寺事務(wù)，而且擴(kuò)展其活動(dòng)范圍，發(fā)展成為坊民自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的主要組織，也是社區(qū)中最為重要的管理主體之一。甘肅省蘭州市七里河區(qū)小西湖地區(qū)是一個(gè)典型的城市回族社區(qū)，西湖清真寺早從1996年開始實(shí)行坊民直選寺管會(huì)成員，發(fā)揮著團(tuán)結(jié)教民、配合阿訇、規(guī)范滿拉、管理經(jīng)濟(jì)、料理寺產(chǎn)、服務(wù)社區(qū)等多項(xiàng)功能。蘭州市小西湖清真寺不但承擔(dān)了本坊孤寡老人的基本生活照顧，還出資改善寺坊居民巷內(nèi)街道、居民家用自來水安裝等實(shí)際問題。興辦教育，凡本坊穆斯林學(xué)生考上大學(xué)，清真寺發(fā)給2000元獎(jiǎng)學(xué)金。蘭州市西固清真寺更是針對(duì)西固區(qū)穆斯林居住分散、互相聯(lián)系少、穆斯林青年找對(duì)象難、大男大女多這一社區(qū)現(xiàn)實(shí)問題，通過興辦穆斯林婚介所來為適婚人群牽線搭橋。清真寺阿訇在協(xié)調(diào)處理民間糾紛方面發(fā)揮著其他組織難以比擬的作用。西湖清真寺從1999年到2007年各種扶貧捐款達(dá)21萬余元，面粉20000多斤，衣物8400多件。特別值得注意的是，寺坊社區(qū)通常是本民族流動(dòng)人口的聚居地，也是流動(dòng)人口服務(wù)與管理和社會(huì)穩(wěn)定工作的重點(diǎn)地區(qū)，這就對(duì)民族社區(qū)公共服務(wù)工作提出了更高的要求。根據(jù)蘭州市民委一項(xiàng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，蘭州市流動(dòng)人口每年約6萬人左右，主要以回族和東鄉(xiāng)族為主，臨寺而居的宗教文化習(xí)慣使他們大多選擇少數(shù)民族較為集中的社區(qū)居住，給社區(qū)公共服務(wù)與管理帶來了新的挑戰(zhàn)。西湖清真寺協(xié)同西湖派出所針對(duì)小西湖地區(qū)治安狀況差，搶劫、盜竊案件頻發(fā)的情況，組建“回民聯(lián)防隊(duì)”，每天晚上8點(diǎn)到12點(diǎn)在案發(fā)較多地段巡邏，對(duì)提升社區(qū)治安發(fā)揮了很大的作用。回族城市社區(qū)特有的“寺坊”形式，實(shí)際上可以從“寺”和“坊”兩個(gè)部分理解，寺是回族城市社區(qū)的精神核心所在，坊則在地域上標(biāo)明了社區(qū)的民族特色。實(shí)際上恰恰與社區(qū)本身具有的歸屬感和地域兩個(gè)屬性相對(duì)應(yīng)，如何基于民族社區(qū)的特色與需求，發(fā)展城市民族社區(qū)的公共服務(wù)，是西北地區(qū)城市社區(qū)發(fā)展的一項(xiàng)特殊而重要的工作。三實(shí)踐啟示（一）政府創(chuàng)新與社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)政府是公共服務(wù)的主要提供者，由于西北地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)歷史欠賬比較多，結(jié)構(gòu)性需求的缺口較大，政府在社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入和資金投入方面的責(zé)任較為重要。相比較發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)發(fā)展方式，政府在欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)發(fā)展中起著強(qiáng)力推動(dòng)和主導(dǎo)發(fā)展的重要作用，這就意味著我們不能簡(jiǎn)單地借鑒社會(huì)力量發(fā)育較為完善的發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)發(fā)展中政府角色，而是要強(qiáng)調(diào)政府在社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中的作用，促進(jìn)政府調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在支出結(jié)構(gòu)中加大對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的投入，特別是發(fā)揮政府公共管理行政執(zhí)行力強(qiáng)和集中力量辦大事的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。另一方面，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力相對(duì)較大，政府在以往發(fā)展過程中對(duì)公共服務(wù)投入精力相對(duì)不足，因此政府在公共服務(wù)創(chuàng)新方面有著很大的潛在空間。改革政府公共服務(wù)的提供方式，引導(dǎo)地方政府立足本地實(shí)際需求，通過各種方式的創(chuàng)新，聯(lián)動(dòng)式地將民生為本的公共服務(wù)發(fā)展與社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。（二）社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)的主要矛盾之一在于服務(wù)提供方發(fā)展的不均衡，政府公共服務(wù)投入不足，市場(chǎng)化的方式又超出了居民的承受能力，這兩種因素又由于強(qiáng)烈的外部性與社區(qū)有效需求存在著較大的差距，最終導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的普遍不足。實(shí)踐證明，通過社區(qū)內(nèi)第三部門的發(fā)展，特別是有效依托社區(qū)組織發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，不但能彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)的缺位問題，切合實(shí)際地為社區(qū)提供性價(jià)比較高的公共產(chǎn)品，社區(qū)成員之間較為熟悉的社會(huì)關(guān)系也使社區(qū)服務(wù)能夠更為人性化，提高人文關(guān)懷；社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)也是解決社區(qū)自身問題的有效途徑，為日益增多的失業(yè)者提供以社區(qū)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)性工作崗位，大大降低了社區(qū)弱勢(shì)群體外出就業(yè)的成本。社區(qū)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的過程與當(dāng)代社區(qū)發(fā)展由福利為本向資產(chǎn)為本的轉(zhuǎn)變相呼應(yīng)，是增強(qiáng)社區(qū)自組織和內(nèi)生發(fā)展能力的有效途徑，突破資源稟賦的限制，立足社區(qū)內(nèi)自身資源，轉(zhuǎn)換思維方式，將社區(qū)問題翻轉(zhuǎn)為社區(qū)自身發(fā)展的機(jī)遇，規(guī)范化發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)無疑為我們提供了一個(gè)有價(jià)值的啟示。（三）社會(huì)組織與社區(qū)公共服務(wù)拓展西北地區(qū)是我國少數(shù)民族人口分布較多的地區(qū)，各類民族宗教組織較為發(fā)達(dá)，宗教本身有著深厚的慈善濟(jì)貧傳統(tǒng)，在歷史上發(fā)揮著濟(jì)貧扶困、興辦教育、興辦公益事業(yè)等多方面的功能。在新的社會(huì)環(huán)境下，充分發(fā)揮這些組織在社區(qū)公共服務(wù)中的作用，特別是在社區(qū)糾紛調(diào)解、社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)濟(jì)困救弱方面所發(fā)揮的獨(dú)特影響力，對(duì)于增強(qiáng)居民社區(qū)歸屬感，發(fā)展社區(qū)共同體具有重要的作用。同時(shí)，由于國家產(chǎn)業(yè)布局和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相對(duì)較慢的影響，單位等傳統(tǒng)組織在西部地區(qū)的社區(qū)發(fā)展中也發(fā)揮著重要的作用。如甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)將駐區(qū)重要單位代表選配到社區(qū)居委會(huì)副主任崗位上，以利于社區(qū)開展共駐共建活動(dòng)；甘肅省酒泉市金塔縣則從社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，從國有企業(yè)中挑選廠長(zhǎng)經(jīng)理擔(dān)任社區(qū)居委會(huì)的黨支部書記和主任，有效整合資源，對(duì)于城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展起到了切實(shí)有效的作用。（四）欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的基本方向資源獲取、參與主體和社區(qū)需求對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)具有關(guān)鍵性影響。西北地區(qū)的社區(qū)發(fā)展在這三個(gè)方面與發(fā)達(dá)地區(qū)有著相當(dāng)大的差別，普遍表現(xiàn)出資源獲取對(duì)政府依賴較大，參與主體單一，社區(qū)需求的基本層面仍然有很大缺口等特點(diǎn)，簡(jiǎn)單地移植發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)提供的經(jīng)驗(yàn)與模式顯然難以奏效。有效利用國家西部發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，統(tǒng)籌性地將社會(huì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、民族團(tuán)結(jié)、邊疆社會(huì)穩(wěn)定等因素與社區(qū)發(fā)展相結(jié)合，提高對(duì)社區(qū)建設(shè)的重視程度，加大社區(qū)基本公共服務(wù)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，推動(dòng)政府社區(qū)管理理念轉(zhuǎn)變，著力增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力，培育和推動(dòng)社區(qū)民間組織在社區(qū)公共服務(wù)中發(fā)揮更大作用，重視社區(qū)經(jīng)濟(jì)在解決社區(qū)公共服務(wù)和解決社區(qū)就業(yè)中的重要作用，尊重和發(fā)揮社區(qū)民族宗教組織在社區(qū)建設(shè)中的作用，充分重視新建社區(qū)和城郊社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，是未來較長(zhǎng)時(shí)期欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)。四結(jié)構(gòu)制約（一）政府投入不足，社區(qū)硬件建設(shè)較為薄弱受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，西北地區(qū)城市社區(qū)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施的投入普遍不足，社區(qū)辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，居民開展公益性活動(dòng)沒有場(chǎng)所，沒有配套的生活服務(wù)設(shè)施，嚴(yán)重影響著社區(qū)功能的發(fā)揮。一項(xiàng)關(guān)于甘肅省社區(qū)辦公用房面積的調(diào)查顯示，30.64%社區(qū)辦公用房面積在201平方米以上，有18.3%的社區(qū)辦公用房面積在51～100平方米之間，而25.53%的社區(qū)辦公用房面積則在50平方米以下。[2]社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還受到快速城市化的挑戰(zhàn)，西北地區(qū)正處于城市化的加速階段，村改居社區(qū)數(shù)量眾多，城鄉(xiāng)接合部在城市周邊大量擴(kuò)散，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。一些地區(qū)為了追求城市化的指標(biāo)發(fā)展，盲目對(duì)城市近郊的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行村改居的建設(shè)，實(shí)際的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和配套政策滯后，部分新建社區(qū)的公共服務(wù)甚至處于空白狀況，尤其是在拆遷改造過程中，各項(xiàng)安置改造政策執(zhí)行導(dǎo)致大量社會(huì)沖突，加劇了社區(qū)公共服務(wù)的難度。（二）社區(qū)管理服務(wù)觀念、體制滯后欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)由于社會(huì)資源的缺乏，對(duì)原有社會(huì)管理資源與體制的依賴性強(qiáng)，政府主導(dǎo)色彩較強(qiáng)，有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)各自為政，下派任務(wù)多，提供支持少，相對(duì)忽視新型社區(qū)主體的發(fā)育，公共資源整合程度亟待提高，社區(qū)建設(shè)工作還僅僅靠民政部門唱“獨(dú)角戲”，沒有形成合力。導(dǎo)致社區(qū)公眾參與水平較低，社區(qū)自組織與內(nèi)生發(fā)展能力不足。在這種情況下，這些地區(qū)開展的“一街一品牌、一社區(qū)一特色”也就成為政府主導(dǎo)的口號(hào)式競(jìng)賽，社區(qū)自組織能力和內(nèi)生發(fā)展能力在某種程度上反而受到極大的抑制。受資源資金限制，甘肅省大多數(shù)社區(qū)實(shí)行居委會(huì)主任與黨支部書記一肩挑，同時(shí)兼有協(xié)商議事會(huì)、計(jì)劃生育、殘聯(lián)等多個(gè)準(zhǔn)政府公共組織的職務(wù)，社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)工作站和居委會(huì)大多實(shí)行多塊牌子，一套人馬的運(yùn)行方式，疲于應(yīng)付政府下派的繁重工作，社區(qū)居民需求的公共服務(wù)受到極大的削弱。直接影響到社區(qū)居民對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的主要組織者居委會(huì)的評(píng)價(jià)，政府和社區(qū)居民對(duì)于“社區(qū)”的認(rèn)知被“居委會(huì)”所置換，影響了社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)主體組織作用的發(fā)揮。根據(jù)對(duì)甘肅省居委會(huì)的隨機(jī)調(diào)查，32%的調(diào)查對(duì)象對(duì)社區(qū)居委會(huì)漠不關(guān)心，28%的調(diào)查對(duì)象對(duì)社區(qū)居委會(huì)有意見，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)沒有代表他們的利益，辦事不公正。[3]（三）社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目單一，服務(wù)水平與質(zhì)量有待提高從甘肅省的實(shí)際運(yùn)行狀況來看，各地開展的社區(qū)服務(wù)主要包括三個(gè)大類：一類是面向社區(qū)弱勢(shì)群體及優(yōu)撫對(duì)象開展的社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)。這類服務(wù)主要是為社區(qū)中的孤老、孤兒、殘疾人、生活困難居民家庭以及軍屬、烈屬和退伍、轉(zhuǎn)業(yè)軍人等特殊群體提供各種無償或低償?shù)纳罘?wù)，以解決他們?cè)诨旧罘矫娴睦щy。主要包括：社區(qū)老年人福利服務(wù)，社區(qū)低保對(duì)象服務(wù)，社區(qū)優(yōu)撫服務(wù)等。第二類是面向社區(qū)居民提供的便民利民服務(wù)。如幼少兒服務(wù)方面舉辦的托兒所、幼兒園、小餐桌、上學(xué)放學(xué)接送等。便民利民方面開展的代辦、修配、縫紉、理發(fā)、美容、飲食、洗衣、寄放、醫(yī)療、介紹保姆、家務(wù)勞動(dòng)等服務(wù)。第三類是面向社區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)和組織提供的社會(huì)化服務(wù)。如衛(wèi)生清潔、企業(yè)子女的午飯、孤老照顧、托幼等服務(wù)。可以發(fā)現(xiàn)，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比甘肅省城市社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目比較單一，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量不高的問題還沒有從根本上改變，地方社區(qū)建設(shè)基本上以解困扶貧，解決孤寡殘困人員和下崗職工、失業(yè)人員的困難為主要內(nèi)容，沒有突破福利服務(wù)的范圍，在實(shí)現(xiàn)社區(qū)全方位建設(shè)方面做得不夠，影響了居民群眾生活水平的改善和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同。（四）社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)與社區(qū)服務(wù)實(shí)踐需求差距較大2006年甘肅省86個(gè)縣市區(qū)城區(qū)的12個(gè)小區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省社區(qū)居委會(huì)干部的年齡大部分都在30歲左右，文化程度主要以高中和大專為主。[4]根據(jù)部分縣區(qū)民政局2007年的統(tǒng)計(jì)報(bào)表估計(jì)，甘肅省社區(qū)干部的年齡在32～38歲之間的約占干部總數(shù)的4/5，文化程度以高中和大專為主。金昌市金川區(qū)通過公開招考、民主選舉產(chǎn)生的26名社區(qū)居委會(huì)主任、52名副主任和52名委員中，社區(qū)干部大專以上學(xué)歷的占50%，黨員占60%，平均年齡33歲。從數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)各方面來看，當(dāng)前社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)不論同全國相比還是與社區(qū)實(shí)際需求相比，都有著相當(dāng)?shù)牟罹?。社區(qū)工作人員專業(yè)化水平低?，F(xiàn)有的培訓(xùn)一般停留于文化藝術(shù)、計(jì)算機(jī)等普及型知識(shí)培訓(xùn)和辦公技能培訓(xùn)，社會(huì)工作、社區(qū)管理與服務(wù)等專業(yè)培訓(xùn)相當(dāng)欠缺。對(duì)于像殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、社區(qū)矯正、心理咨詢與輔導(dǎo)、精神康復(fù)者服務(wù)與輔導(dǎo)、單親家庭輔導(dǎo)等專業(yè)性、智力型的社區(qū)服務(wù)難以提供應(yīng)有的高質(zhì)量專業(yè)