千里之行，始于足下。第2頁/共2頁精品文檔推薦行政治理學(xué)概論復(fù)習(xí)筆記(經(jīng)典版行政治理學(xué)概論筆記（經(jīng)典）

行政治理學(xué)概論

本筆記以張國慶主編的《行政治理學(xué)概論》為基本參照教材，但老師在說課的并且在結(jié)構(gòu)上作了稍許調(diào)整，要緊是合并和增補(bǔ)了個(gè)不章節(jié)和咨詢題；也適當(dāng)參考了其他教材。

第一章緒論

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政治理學(xué)的概念；行政治理學(xué)的學(xué)科功效和特點(diǎn)；行政治理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系；現(xiàn)代行政現(xiàn)象和現(xiàn)代行政精神；行政治理學(xué)在進(jìn)展過程中浮現(xiàn)的要緊理論(科學(xué)治理理論、行為科學(xué)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論)；新公共行政學(xué)的要緊理論觀點(diǎn)；我國公共行政研究的特點(diǎn)和面臨的要緊任務(wù)；學(xué)習(xí)行政治理學(xué)的重要意義。

一、行政治理學(xué)的概念、研究對(duì)象、學(xué)科目的

行政治理學(xué)是一門以狹義政府即各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)為要緊研究對(duì)象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。但迄今為止，行政治理學(xué)自產(chǎn)生以來，人們?cè)趯W(xué)科的稱謂和定義、研究對(duì)象和基本范疇等若干基礎(chǔ)性咨詢題上，仍未形成一種被普遍同意的觀點(diǎn)。所以，首先從這些最基本的方面對(duì)行政治理學(xué)舉行必要的界定，關(guān)于學(xué)習(xí)這門科學(xué)是十分重要的。

(一)行政治理學(xué)的概念

1、行政治理學(xué)又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)治理學(xué)、公務(wù)治理學(xué)等。其英文名稱PublicAdministration或Administration，來自拉丁文Administratre。這些名稱并沒有本質(zhì)上的區(qū)不。從一定意義上講，行政治理學(xué)是一門借用的學(xué)科。因?yàn)樾姓卫韺W(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過程中，大量應(yīng)用了別并且期許多學(xué)科的研究成果。從起源看，普通以為行政治理學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。早期的行政治理學(xué)盡管從一開始就強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行的特別意義，但那時(shí)所涉及的要緊領(lǐng)域是理論的、范疇的和邏輯思辯的，而別是技術(shù)的、過程的和實(shí)際運(yùn)作的，且有關(guān)公共行政的諸多咨詢題常常是與政治學(xué)學(xué)科合并討論的。所以，早期行政治理學(xué)對(duì)于公共行政的研究，其政管理論傾向是比較明顯的。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干咨詢題，也仍然是與政治學(xué)科交叉研究的。這種歷史的淵源以及行政治理學(xué)的國家公共行政的屬性，決定了它與政治學(xué)學(xué)科的必定的和內(nèi)在的聯(lián)系，以至于有人以為，從基礎(chǔ)學(xué)科的角度來劃分，行政治理學(xué)是政治學(xué)的一具分支學(xué)科。

2、以1911年美國人弗雷德里克·泰羅的《科學(xué)治理原理》一文的咨詢世為標(biāo)志，西方國家工商業(yè)界領(lǐng)先舉行了觀念、文化和治理技術(shù)的革新。在當(dāng)時(shí)，效率、成本、時(shí)刻、動(dòng)作分析等觀念和辦法，幾乎成為提高產(chǎn)量、增加利潤(rùn)的同義語，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在這一潮流的妨礙和推動(dòng)下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的事情一樣，“治理”的觀念和辦法也開始逐漸注入對(duì)于行政咨詢題的研究之中。這就為行政治理學(xué)的研究提供了新的領(lǐng)域和辦法，并推動(dòng)行政學(xué)朝著實(shí)證研究的方向進(jìn)展。

3、60年代往后，以美國人赫伯特·西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，別僅從理論上對(duì)20世紀(jì)初期以美國人弗蘭克·古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的形態(tài)觀提出了挑戰(zhàn)，而且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強(qiáng)化了“治理”在行政研究中的重要性。在這方面，不管是科學(xué)治理依然科學(xué)決策，都屬于技術(shù)的、運(yùn)作的和辦法的性質(zhì)。

4、早期的行政學(xué)與后期的公共行政學(xué)的關(guān)系。早期的行政研究從宏觀上闡釋了公共行政治理的性質(zhì)，確定了公共行政治理的主體與客體及其相互關(guān)系，以及這種關(guān)系的總體特征，為公共行政治理設(shè)定了某些包括檢驗(yàn)尺度在內(nèi)的原則標(biāo)準(zhǔn)。并且，后期的公共行政治理科學(xué)也為前期的政治性的公共行政治理提供了許多能夠?qū)嵶C和運(yùn)作的規(guī)范及手段。所以，二者在國家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補(bǔ)的和促進(jìn)的理論和辦法體系是歷史的必定。這種統(tǒng)一的理論和辦法體系算是我們所講的行政治理學(xué)。這種理論和辦法體系通過后來的行為科學(xué)、人際關(guān)系科學(xué)、治理科學(xué)、政策科學(xué)以及系統(tǒng)論、權(quán)變理論、新公共行政觀以至‘第五代治理“的充實(shí)和進(jìn)展，正在變得愈來愈豐富多彩和行之有效。

5、普通以為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國學(xué)者馮·史坦因。他于1865年發(fā)表了《行政學(xué)》一書，但他當(dāng)時(shí)要緊是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。作為一具行政治理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞普通以為始見于美國學(xué)者伍德羅·威爾遜1887年所著的《行政學(xué)之研究》一文。該文被以為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。從那時(shí)以來，許多研究者從別同的角度給行政學(xué)或行政治理學(xué)下過許多別同的定義。區(qū)不的關(guān)鍵在于對(duì)“行政”一詞的別同明白，區(qū)不的要點(diǎn)則要緊集中在兩個(gè)層面，即“政治”的層面和“治理”的層面。這兩個(gè)層面恰好反映了行政治理學(xué)進(jìn)展史上兩個(gè)別并且期研究的別同側(cè)重點(diǎn)。(1)持“政治”行政觀的人要緊是一些早期的行政學(xué)者。他們依照三權(quán)分立學(xué)講和自然法原則、議會(huì)至上的原則以為，凡國家立法和司法以外的政務(wù)總稱行政；政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門所轄的事務(wù)，或是政府官吏推行政府功能的活動(dòng)。這種定義辦法并沒有錯(cuò)，但別夠全面。因?yàn)?，政治與行政不管在法理上

或?qū)嶋H過程中都存在非常強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性，都別存在截然的職能劃分或別可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政治理的有效性在某種意義上更為重要。(2)持“治理”行政觀的人要緊是科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)興起往后的一些行政學(xué)者。他們以為，行政是怎么使人民對(duì)政府的期望取得成功的各種辦法；是完成或?qū)崿F(xiàn)一具權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作；是一種活動(dòng)或程序；是通力完成共同目標(biāo)的團(tuán)體行動(dòng)；行政特殊注重治理辦法、程序具體操作，是研究政府做些啥和怎么做的理論；是經(jīng)由集體合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的藝術(shù)。從這些觀點(diǎn)中能夠看出，他們將行政明白為一具實(shí)際而廣泛的運(yùn)作過程，注重的是行政治理實(shí)施過程中的辦法及其有效性。如此，行政就被明白成一具包括政府、其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)甚至工商社會(huì)組織的、有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。但普通來講，行政治理學(xué)仍以政府活動(dòng)及其科學(xué)化為要緊研究對(duì)象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究辦法，以區(qū)不于工商企業(yè)界的治理。

6、我們所講的行政治理學(xué)，是由“行政”、“治理”和“學(xué)”所組成的一具復(fù)合詞組。(1)其中“行政”通常指政府公共行政過程中的政務(wù)的研判和推行。(2)“治理”通常指政府(行政)運(yùn)用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過程和活動(dòng)。(3)“學(xué)”則是與前面兩個(gè)方面相一致的比較系統(tǒng)化和有著獨(dú)特領(lǐng)域的理論、辦法和知識(shí)的體系。

7、所以，行政治理學(xué)算是對(duì)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的合法性、合理性、有效性、進(jìn)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和辦法的體系。在普通事情下，它要緊反映政府(國家行政機(jī)關(guān))治理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身事務(wù)的活動(dòng)，并經(jīng)過對(duì)這些活動(dòng)的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與將來的研究，開掘公共行政治理的規(guī)律性，幫助和推動(dòng)這些活動(dòng)的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和時(shí)代化的進(jìn)程。值得強(qiáng)調(diào)的是，政府公共行政治理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政思想和行政行為的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

(二)行政治理學(xué)的研究對(duì)象和學(xué)科目的。要緊集中在：1、研究對(duì)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和辦法；2、研究對(duì)于提升政府公共治理的水準(zhǔn)和行政效率的思想、途徑和方式；3、為政府公共行政治理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證辦法和實(shí)證技術(shù)，為國家行政進(jìn)展和進(jìn)展行政提供專業(yè)性意見；4、全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。

二、行政治理學(xué)的研究范疇、研究辦法

(一)行政治理學(xué)的研究范疇。其中有代表性的觀點(diǎn)有：1、懷特將行政治理學(xué)的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財(cái)務(wù)行政，行政法規(guī)。2、古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論：打算、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算，以此概括行政治理的七大基本職能。3、XXX學(xué)者張金鑒提出了“15M”理論(即每個(gè)概念里面都有一具M(jìn))：目標(biāo)、打算、人員、經(jīng)費(fèi)、物財(cái)、組織、辦法、領(lǐng)導(dǎo)、激勵(lì)、溝通、士氣、協(xié)調(diào)、及時(shí)、空間、改進(jìn)。4、普通來講，行政治理學(xué)的基本研究范疇，有以下幾個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力(授權(quán))、行政組織、人事行政(公務(wù)員制度)、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政打算、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率(有效性)、機(jī)關(guān)治理、公共財(cái)政(財(cái)務(wù)行政)、物財(cái)行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政進(jìn)展等范疇。

(二)行政治理學(xué)的研究辦法。行政治理學(xué)使用的分析辦法具有兩個(gè)方面的特征：其一，行政治理學(xué)使用的大多數(shù)分析辦法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的辦法，例如，邏輯分析的辦法，包括歸納和演繹等等，社會(huì)調(diào)查辦法，社會(huì)統(tǒng)計(jì)辦法等；其二，在實(shí)際的研究過程中，行政治理學(xué)使用的分析辦法常常是交叉、交替和混合使用的。

普通來講，行政治理學(xué)常用的分析辦法如下：(1)邏輯分析辦法，又稱哲學(xué)研究法，要緊從哲學(xué)的觀點(diǎn)動(dòng)身研究公共行政現(xiàn)象，經(jīng)過運(yùn)用理性推斷、非理性推斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直截了當(dāng)與哲學(xué)思想相關(guān)的分析辦法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特別性、共性與個(gè)性的關(guān)系，普通規(guī)律與特別規(guī)律的關(guān)系，進(jìn)而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。(2)法規(guī)分析辦法，要緊從法理、法律、法規(guī)的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規(guī)范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。(3)歷史分析辦法，又稱史學(xué)研究法，注重公共行政和行政治理學(xué)的起源、進(jìn)展及演變沿革的過程，別并且期的別同特點(diǎn)和歷史類型，以及歷史情形對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的妨礙和借鑒意義。(4)實(shí)證分析辦法，又稱事實(shí)研究法、行政調(diào)查法，指經(jīng)過觀看、描述事實(shí)，進(jìn)而依據(jù)事實(shí)得出結(jié)論的分析辦法，其特點(diǎn)是以實(shí)際、具體的行政事項(xiàng)或行政過程為研究對(duì)象，本著具體事情具體分析而別拘泥于通則或定律的原則，研究行政咨詢題的癥結(jié)所在，并制定切合實(shí)際、行之有效的對(duì)策。(5)規(guī)范分析辦法，又稱理論分析辦法，要緊指經(jīng)過價(jià)值推斷作出結(jié)論的分析辦法，即依照一定的理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對(duì)“是非”作出一定的評(píng)價(jià)。(6)比較分析辦法，要緊經(jīng)過對(duì)別同行政制度或行政模式、別同公共政策挑選等行政咨詢題的對(duì)照分析，研究別同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和治理職能、治理體制、治理方式、治理手段等方面的差異，研究實(shí)現(xiàn)高效、民主行政的途徑和辦法，是一種既適用于空間序列，又適用于時(shí)刻序列的分析辦法。(7)系統(tǒng)分析辦法，又稱生態(tài)研究法或環(huán)境研究法，其特點(diǎn)，是將相關(guān)行政活動(dòng)進(jìn)而整個(gè)行政過程乃至社會(huì)環(huán)境視為一具有機(jī)整體，著重研究各個(gè)相關(guān)部分的交互妨礙、雙憧憬來、動(dòng)態(tài)平衡、彼此關(guān)系，進(jìn)而尋求最優(yōu)化的行政挑選。(8)生理分析辦法，要緊研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿腳和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。(9)心理分析辦法，在廣泛的意義上能夠包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。(10)資料分析辦法，又稱間接研究或圖書館分析法，其研究方式要緊經(jīng)過查閱現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件、文書檔案、書刊論文、研究報(bào)告等，尋求對(duì)一定行政咨詢題或行政現(xiàn)象的明白。(11)案例分析辦法，又稱案例研究法，其特點(diǎn)，是對(duì)差不多發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，經(jīng)過廣泛收集各種也許的資料，再以公正的觀看者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。(13)模擬分析辦法，其

特點(diǎn)是經(jīng)過使用定量概念和辦法，來模擬行政治理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政治理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析辦法，要緊研究利益在公共行政治理過程中的特別作用。

三、行政治理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

(一)行政治理學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，其特點(diǎn)比較突出。具體表現(xiàn)為：1、綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點(diǎn)是由政府公共行政治理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。2、實(shí)踐性，即它是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。3、系統(tǒng)性，即它是整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。4、技術(shù)性，即它是辦法的、工具的、手段的。5、進(jìn)展性，即它是動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。

(二)行政治理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。行政治理學(xué)科的意義，是建立在與其他學(xué)科的相互聯(lián)系、相互比較、彼此相交的相互關(guān)系的基礎(chǔ)上的。它與相關(guān)學(xué)科具有緊密的關(guān)系。

1、行政學(xué)與政治學(xué)。普通以為，行政治理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究怎么有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。因此，從淵源上講，行政治理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。但二者具有比較明顯的領(lǐng)域差不。政治學(xué)要緊是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政治理學(xué)則要緊研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究怎么制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。所以，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。

2、行政治理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者以為，行政治理學(xué)源出行政法學(xué)，因?yàn)樾姓卫韺W(xué)的形成是從研究法律對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范開始的。后來由于行政活動(dòng)日漸繁多，行政治理學(xué)才逐漸分離獨(dú)立成一門學(xué)科。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對(duì)象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政治理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體怎么行使職權(quán)，以及在其對(duì)民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時(shí)怎么懲罰和補(bǔ)救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。行政治理學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及怎么使之有效的原理原則和技術(shù)辦法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學(xué)與行政治理學(xué)基本上以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者別斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的性能。所以，行政治理學(xué)與行政法學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)中是密切聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。

3、行政治理學(xué)與企業(yè)治理學(xué)。企業(yè)治理學(xué)是科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)興起以來的有關(guān)企業(yè)治理的理論和辦法的總稱。普通以為，企業(yè)治理學(xué)較之行政學(xué)后起，它要緊研究怎么治理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤(rùn)。但它興起之后卻別斷對(duì)行政治理學(xué)產(chǎn)生重大、直截了當(dāng)?shù)姆恋K和推動(dòng)。應(yīng)當(dāng)講，行政治理學(xué)借用或汲取了相當(dāng)多的企業(yè)治理學(xué)的概念、詞匯和辦法，同樣，企業(yè)治理學(xué)也從行政治理領(lǐng)先借鑒了某些思想、理論和辦法。所以，能夠講，二者在本質(zhì)上是一致的，在辦法論上也是相通的，但在研究對(duì)象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差不。行政治理學(xué)與企業(yè)治理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論研究和研究辦法上相互借鑒、學(xué)科進(jìn)展上相互妨礙和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。

4、行政治理學(xué)與社會(huì)學(xué)。社會(huì)學(xué)是研究人類社會(huì)各種社會(huì)日子現(xiàn)象的學(xué)科，是社會(huì)科學(xué)的基本學(xué)科之一。從廣義上講，一切社會(huì)日子基本上它的研究對(duì)象，其中包括社會(huì)公共治理的概念、方式和手段。行政治理學(xué)惟獨(dú)將行政現(xiàn)象置于廣闊的社會(huì)環(huán)境中來考察，才干獲得比較符合實(shí)際的理論和解決方法。從狹義上講，社會(huì)學(xué)則別以公共權(quán)力的成立和行使為特定的研究對(duì)象。就相互關(guān)系而言，社會(huì)公共事業(yè)的治理是公共行政治理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)咨詢題惟獨(dú)依賴國家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才干解決。因此，行政治理學(xué)與社會(huì)學(xué)是相互促進(jìn)、相互支持的。

除了以上學(xué)科外，行政治理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)語言學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較緊密的關(guān)系。

四、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神

現(xiàn)代行政現(xiàn)象是指第二次世界大戰(zhàn)往后，尤其是60年代以來，國際上，要緊是發(fā)達(dá)國家所浮現(xiàn)和形成的某些公共行政現(xiàn)象?，F(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的，政府在實(shí)施公共行政治理過程中比較重視和強(qiáng)調(diào)的某些行政精神。

(一)現(xiàn)代行政現(xiàn)象。要緊表如今三個(gè)方面：

1、行政職能擴(kuò)展。西方國家的行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)刻里，遵循憲法規(guī)定行政活動(dòng)的限度和秩序，其一切行政行為都必須以法律為依據(jù)，受立法的嚴(yán)格操縱，由此形成“無法律即無行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動(dòng)。與這種國家理論相一致，西方國家政府的職能在相當(dāng)長(zhǎng)一具歷史階段被限定在維護(hù)國家安全、社會(huì)秩序以及個(gè)人財(cái)產(chǎn)別受侵犯等方面。自從自由資本主義進(jìn)展成為壟斷資本主義，特殊是第二次世界大戰(zhàn)以至60年代以來，人類社會(huì)進(jìn)展進(jìn)步的節(jié)奏明顯加快，浮現(xiàn)了大量的新思想、新觀念、新學(xué)科、新技術(shù)、新行業(yè)、新文化、新財(cái)寶，推動(dòng)著人們形成新的需求和新的價(jià)值觀念，并且給西方國家?guī)砹巳諠u增多、日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)咨詢題，這就需要一種可以對(duì)變化及時(shí)作出反應(yīng)并有效解決咨詢題的力量。在這種條件下，具有較強(qiáng)機(jī)動(dòng)性、靈便性、伸縮性的國家行政機(jī)關(guān)，順理成章地要被推向國家的主導(dǎo)權(quán)。西方國家以為，“法律有限、人事無窮”，純粹的法治行政已別再習(xí)慣變化的需要。所以，依法行政別應(yīng)是一切行政行為均須根據(jù)法律條款，而是必須符合法律原則。也算是講，在別違反憲法和法律的條件下，國家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府別僅承擔(dān)起了保國衛(wèi)民的責(zé)任，而且承

擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡進(jìn)展，普遍提高各個(gè)階層日子水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人私欲傷害社會(huì)公益以及緩解社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴(kuò)展造成了“行政國家”的興起，行政國家的興起則造就了一具“大政府”。

2、別良行政現(xiàn)象增加。行政權(quán)力的擴(kuò)展和強(qiáng)化導(dǎo)致了行政國家的浮現(xiàn)，行政國家的浮現(xiàn)則進(jìn)一步大大加強(qiáng)了行政活動(dòng)。以行政權(quán)力的強(qiáng)化和行政職能的擴(kuò)展為基礎(chǔ)的政府行政活動(dòng)的加強(qiáng)相應(yīng)帶來了一系列的別良行政現(xiàn)象。(1)行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會(huì)，與此并且，政府公務(wù)人員也大量增加。(2)行政決策遲緩，使政府行政治理的效率和有效性受到妨礙。(3)政府人員專業(yè)化，要緊是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象，造成了所謂“專業(yè)人員國家”的現(xiàn)象。(4)官僚化傾向滋長(zhǎng)，導(dǎo)致了“程式化”行政現(xiàn)象浮現(xiàn)，別僅使國家行政組織中人際關(guān)系淡薄，主動(dòng)進(jìn)取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。別良現(xiàn)象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。(P19-23)

3、行政治理和行政治理理論現(xiàn)代化。這要緊是指隨著社會(huì)的進(jìn)展進(jìn)步所形成的某些行政現(xiàn)象：(1)重視社會(huì)目的。從積極意義上講，重視社會(huì)目的、為國民利益服務(wù)是現(xiàn)代憲政國家政府的天經(jīng)地義的職守，從消極意義上講，藐視社會(huì)目的、別為或別能為國民利益服務(wù)的政府，則會(huì)為國民所別容、被國民所拋棄。(2)行政治理手段現(xiàn)代化，要緊是指政府為習(xí)慣現(xiàn)代治理的需要，別斷和大量汲取、采取現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)辦法的行政現(xiàn)象。(3)行政治理理論現(xiàn)代化。從科學(xué)治理理論開始，通過人際關(guān)系-行為科學(xué)的激蕩、治理科學(xué)的充實(shí)、系統(tǒng)論-權(quán)變觀的進(jìn)展，當(dāng)代行政治理學(xué)差不多成為一門內(nèi)容豐富多彩、分支學(xué)科眾多、研究領(lǐng)域獨(dú)特、實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科。為民服務(wù)、依法行政、高效治理、習(xí)慣進(jìn)展成為其中心觀念。

(二)現(xiàn)代行政精神。要緊表如今三個(gè)方面：1、主動(dòng)進(jìn)取。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展和一系列復(fù)雜的社會(huì)咨詢題的浮現(xiàn)，要求政府經(jīng)常地審時(shí)度勢(shì)，別斷地提出對(duì)策，進(jìn)而有效地解決面臨的各種咨詢題。所以，惟獨(dú)那些銳意進(jìn)取的政府，才有也許獲得國民的支持，進(jìn)而獲得國家和民族的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2、追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越要緊指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出群的政府公共行政治理，在比較的意義上追求別斷提升并在實(shí)踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實(shí)施社會(huì)公共行政治理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直截了當(dāng)表現(xiàn)政府的工作動(dòng)機(jī)、工作意愿、工作狀態(tài)。追求卓越涉及兩種相互聯(lián)系的價(jià)值取向，即效率與效果。3、創(chuàng)新進(jìn)展。創(chuàng)新進(jìn)展是一具政府乃至一具國家、一具民族的生命力和習(xí)慣環(huán)境能力的要緊標(biāo)志之一。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，進(jìn)展變化的節(jié)奏明顯加快，優(yōu)勝劣汰差不多成為一種隨處可見的社會(huì)現(xiàn)象。政府對(duì)國民負(fù)責(zé)，要使國富民強(qiáng)、永久立于別敗之地，就必須具有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，別斷創(chuàng)新進(jìn)展。

五、行政治理學(xué)的演進(jìn)

行政治理學(xué)的演進(jìn)是指行政治理學(xué)的進(jìn)展及其別同進(jìn)展時(shí)期上的別同內(nèi)容和特點(diǎn)。普通以為，行政治理學(xué)發(fā)端于19世紀(jì)末期，以威爾遜的《行政學(xué)之研究》一文為標(biāo)志，但自那往后的歷史分期，研究者們提出了許多別同的觀點(diǎn)。我們以為，以新學(xué)派的創(chuàng)立、新理論的形成、新的研究辦法的提出為要緊劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政治理學(xué)的演進(jìn)大致能夠分為：

(一)行政治理學(xué)的產(chǎn)生階段(早期公共行政研究階段)。這一階段是指1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)治理理論興起之前(1911年)的一段歷史階段。在這一階段里，行政治理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的妨礙，為行政治理學(xué)的進(jìn)一步進(jìn)展提供了條件。

1、行政治理學(xué)產(chǎn)生于這一階段的歷史必定性。這一階段是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史階段。隨著各國工業(yè)化的迅猛進(jìn)展、大型壟斷組織的形成等，各國在社會(huì)進(jìn)展過程中浮現(xiàn)了城市化以及隨之而來的一系列復(fù)雜的社會(huì)咨詢題，矛盾沖突甚至對(duì)抗成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。這就對(duì)國家操縱和治理提出了新的要求，要求經(jīng)過國家干預(yù)，來有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種事情下，政府地位的增強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展、責(zé)任的加重、治理方式的科學(xué)化是別可幸免的。所以，在那個(gè)階段提出公共行政咨詢題、產(chǎn)生公共行政學(xué)是合乎邏輯的，它是社會(huì)進(jìn)展進(jìn)步的客觀要求，也是社會(huì)進(jìn)展進(jìn)步的一種表現(xiàn)。

2、行政治理學(xué)產(chǎn)生的理論淵源。很多學(xué)者以為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直截了當(dāng)促進(jìn)下進(jìn)展起來的。這四種理論是：(1)西方近代政治學(xué)尤其是國家學(xué)講，為行政治理學(xué)提供了有關(guān)國家權(quán)力(行政權(quán))、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究辦法。(2)君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，要緊研究怎么有效地為國家(君主)治理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等咨詢題。官房學(xué)往后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。(3)普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規(guī)定必須通過考試競(jìng)爭(zhēng)才干任用法官，10年后進(jìn)一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國則在1805年設(shè)立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學(xué)的公共人事行政的研究提供了最要緊的范疇和最早的規(guī)范，因而對(duì)行政治理學(xué)的形成具有直截了當(dāng)?shù)耐苿?dòng)作用。(4)西方資產(chǎn)階級(jí)XXX時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級(jí)XXX幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對(duì)和制止封建君主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)咨詢。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政治理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。

3、早期行政研究時(shí)期的要緊代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對(duì)行政治理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國家現(xiàn)象中的特別意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。

威爾遜。曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國新澤西州州長(zhǎng)和美國第二十任總統(tǒng)。1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)《政治

科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。普通以為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也所以被以為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。威爾遜以為：(1)傳統(tǒng)的論證要緊集中在政治過程方面，而對(duì)怎么實(shí)施法律則注意別夠，因此應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政治理方面；(2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須清純政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率；(3)國家的權(quán)力要緊是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，所以，從結(jié)構(gòu)上講，三權(quán)分立學(xué)講是別符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發(fā)揮)才是正確的；(3)一具良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)毅有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了制造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等咨詢題。雖然《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來研究公共行政的必讀書目。

古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，以及美國政治學(xué)會(huì)的第一任XXX和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧咨詢。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發(fā)表的《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書。古德諾以為：(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)講別符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业囊o職能惟獨(dú)政治和行政兩種，司法只只是是行政的一小部分而已(對(duì)此舉行了全面系統(tǒng)的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學(xué)別研究政治咨詢題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也別使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用辦法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)；

(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立?！墩闻c行政：對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來的行政學(xué)有著深刻的妨礙。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。

(二)科學(xué)治理階段(傳統(tǒng)公共行政研究階段)?？茖W(xué)治理階段以美國人泰羅1911年的《科學(xué)治理原理》一文為標(biāo)志，到30年代行為科學(xué)興起之前。在這一階段里，行政治理學(xué)在前一階段研究的基礎(chǔ)上，并且受到科學(xué)治理理論的啟示和妨礙，開始轉(zhuǎn)向建立學(xué)科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點(diǎn)，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政辦法的標(biāo)準(zhǔn)化。這一階段提出了行政治理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、治理原則、研究辦法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政治理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。

1、科學(xué)治理理論的代表人物?？茖W(xué)治理理論是一具廣泛的概念，它是對(duì)這一階段一大批研究者的各種治理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利·法約爾、德國人馬克斯·韋伯最具代表性?？茖W(xué)治理理論是在美國企業(yè)治理降后，企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)降后于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)成果和國內(nèi)外條件所提供的也許性的歷史條件下產(chǎn)生的。面對(duì)這種事情，一批具有科學(xué)知識(shí)、又與企業(yè)治理有關(guān)的工程技術(shù)人員開始舉行各種試驗(yàn)，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和治理之中，從而形成了一套科學(xué)的理論和辦法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和汲取應(yīng)用。他們的理論和辦法，直截了當(dāng)對(duì)公共行政治理的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了重大的妨礙。

弗雷德里克·泰羅。泰羅開創(chuàng)了科學(xué)治理的源流，因而被稱為“科學(xué)治理之父”。泰羅著眼于企業(yè)的基層治理，提出了以時(shí)刻動(dòng)作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化治理、對(duì)工人舉行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差不工資等概念為核心的治理理論，所以被稱為治理技術(shù)學(xué)派。泰羅是以自個(gè)兒在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層治理記憶為基礎(chǔ)，歸納出自個(gè)兒的組織治理哲學(xué)思想的。所以，在他的整個(gè)思想進(jìn)展過程中，他始終注重從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協(xié)作，試圖經(jīng)過最合理最有效的組織配合，來達(dá)到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰羅發(fā)表了第一篇講明自個(gè)兒觀點(diǎn)的文章《計(jì)件工資制》。1903年，泰羅發(fā)表了《工廠治理》一文。1910年，泰羅又發(fā)表了《科學(xué)治理原理》一文，直至1911年在美國國會(huì)的證詞，泰羅的組織治理理論徹底形成，并成為這一階段組織治理思想和辦法的主導(dǎo)學(xué)派。所以，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也所以被尊稱為“科學(xué)治理之父”。泰羅組織治理思想的邏輯是：(1)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下是工廠中存在的要緊咨詢題。(2)解決這一咨詢題的途徑別僅在于解決勞動(dòng)力咨詢題，更重要的在于解決低劣的治理咨詢題。(3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實(shí)施這套制度的要緊方法算是任務(wù)治理，即對(duì)工人在一定時(shí)刻里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并把工人的酬勞與工作成績(jī)直截了當(dāng)聯(lián)系起來。(4)為此，泰羅提出了一種富于技術(shù)性質(zhì)的、“有明確界講和原差不多確定基本原則”的職能主義理論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)把打算與執(zhí)行區(qū)分開來，并加強(qiáng)專業(yè)化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統(tǒng)的、依賴個(gè)性舉行組織治理的舊模式，開創(chuàng)了科學(xué)組織治理之先河。

亨利·法約爾。早在1900年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會(huì)上提出了他的行政治理理論的思想。1908年，法約爾為礦業(yè)公會(huì)成立百年紀(jì)念會(huì)撰寫了《論普通治理上的原則》的論文，提出了他的行政治理的14項(xiàng)普通原則。1916年，法約爾又發(fā)表了《工業(yè)治理和普通治理》一文，首次和系統(tǒng)提出了他的行政治理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政治理理論》于1937年被《治理學(xué)論文集》收集并在美國出版。法約爾注重治理人員治理辦法的改進(jìn)，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和14項(xiàng)治理原則等概念為核心的治理理論。因他以加強(qiáng)企業(yè)上層的行政治理為目標(biāo)，并自以為其理論適用于一切組織，因此，他的理論被稱之為行政治理理論或普通治理理論。法約爾提出的14項(xiàng)治理原則是：分工，權(quán)力，紀(jì)律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導(dǎo)，個(gè)人利益服從整體利益，酬勞，集權(quán)，等級(jí)鏈(權(quán)力線)，秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動(dòng)性，團(tuán)結(jié)精神。(P34-35)

法約爾首先確定，在所有的工商企業(yè)組織中都存在六大類基本活動(dòng)：技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)政活動(dòng)、安全活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和行政治理活動(dòng)。這六大類基本活動(dòng)構(gòu)成一具組織的六種基本職能。其中行政治理活動(dòng)又分為打算、組織、指揮、協(xié)調(diào)和操縱五種。他把治理的五

種活動(dòng)稱為治理的五要素，并集中對(duì)其舉行了研究。組織是法約爾行政治理五要素的核心內(nèi)容之一。他在這方面的要緊貢獻(xiàn)集中于組織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他以為，組織包括為各種活動(dòng)和各種關(guān)系以及人員的雇傭、評(píng)價(jià)和培訓(xùn)等作好預(yù)備；組織一具企業(yè)算是為企業(yè)提供一切有助于實(shí)現(xiàn)其職能的東西。在這方面，治理人員和治理部門的職責(zé)，算是要設(shè)法使人員和貨物的組織符合公司達(dá)成其目標(biāo)的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結(jié)構(gòu)。而合理的結(jié)構(gòu)算是能保證公司在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過程中能舉行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。他主張?jiān)诮M織中把治理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。法約爾所提出的職能和等級(jí)系列的進(jìn)展進(jìn)程及比例，是15名工人需要一名治理人員，往上各級(jí)則以4：1的比數(shù)為基礎(chǔ)。例如，60名工人要求4名工頭則又需要一名監(jiān)理人，這樣類推。

馬克斯·韋伯。韋伯曾任維也納大學(xué)和慕尼黑大學(xué)教授，出任過魏瑪憲法起草委員會(huì)顧咨詢。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識(shí)分子，是當(dāng)代聞名的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家和行政學(xué)家。他的官僚科層組織理論被以為是組織學(xué)的也是行政學(xué)的最重要的理論之一。韋伯以為，官僚科層組織并別是文牘主義、效率低下的組織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。合理合法的職權(quán)是官僚概念的內(nèi)涵。這種組織是應(yīng)用于復(fù)雜組織的最有效的形式，因而是已知的對(duì)人類舉行必要治理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織理論的形成曾經(jīng)借助于他對(duì)政府組織的大量觀看。對(duì)他來講，在大型行政治理工作中，官僚形式是別可幸免的，在行政治理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間挑選。雖然這樣，韋伯依然將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過管理組織的記憶，其理論的動(dòng)身點(diǎn)也別是為任何一具組織的實(shí)際需要而設(shè)計(jì)的，而不過組織的理想的、標(biāo)準(zhǔn)的、通用的形態(tài)。設(shè)計(jì)這種標(biāo)準(zhǔn)化組織形態(tài)的目的，也不過為了舉行理論上的分析，“以便講明從小規(guī)模的企業(yè)(‘世襲’)治理過渡到大規(guī)模的專業(yè)治理的轉(zhuǎn)變過程”。韋伯的最大貢獻(xiàn)，算是提出和建立了官僚模型的組織理論，并所以被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”那個(gè)詞并別含有如今流行的“官僚主義”的意思，而不過表明組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的某些特點(diǎn)和規(guī)范。韋伯以為，官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他對(duì)于“權(quán)力”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)的，合理-合法的職權(quán)觀點(diǎn)是韋伯官僚概念的基本觀點(diǎn)。

2、科學(xué)治理思想在公共行政治理中的運(yùn)用?？茖W(xué)治理思想和辦法在企業(yè)組織經(jīng)營領(lǐng)域里的成功運(yùn)用，鼓勵(lì)和推動(dòng)了人們?cè)谄渌矫娴膶?shí)踐。首先在美國，人們開始把科學(xué)治理方式應(yīng)用于國家行政組織的職能范圍之內(nèi)。1906年，從紐約市政調(diào)查委員會(huì)開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)。各級(jí)政府把科學(xué)治理的調(diào)查辦法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學(xué)治理的技術(shù)辦法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實(shí)行調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，簡(jiǎn)化程序，從而促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美國又依照塔夫托總統(tǒng)的主張，設(shè)置了對(duì)于節(jié)省和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)，開始用行政立法的形式來確信和強(qiáng)調(diào)科學(xué)治理在國家行政領(lǐng)域里的重要性。市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)和對(duì)于節(jié)省和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)的設(shè)立，反映了現(xiàn)代化工業(yè)城市的興起及其對(duì)國家公共行政治理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政治理水平的的標(biāo)志。

這一階段行政治理研究的要緊代表人物及其論著有：

美國人懷特。曾在芝加哥大學(xué)任教多年，還曾任美國文官委員會(huì)XXX，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書。該書是全美第一本行政學(xué)教科書，因而有相當(dāng)?shù)姆恋K。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學(xué)的基本內(nèi)容。懷特在行政學(xué)研究方面學(xué)力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢(shì)》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》等。

美國人魏洛比。他曾任美國勞工部專家顧咨詢和普林斯頓大學(xué)教授，擅長(zhǎng)政治學(xué)和心理學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會(huì)圖書館的行政書籍出版事宜。1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書。他以為，財(cái)政、預(yù)算和貨物治理是行政治理學(xué)的要緊研究范疇之一，從而拓寬了行政治理學(xué)的研究范圍，成為他的要緊貢獻(xiàn)。此外，魏洛比還有《現(xiàn)代國家的政府》等論著。

美國人費(fèi)富納。他多年在美國南加州大學(xué)任教，1946年出版了《行政學(xué)》一書。該書與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三腳鼎立的三大行政學(xué)教科書。他的其他要緊著作還有《行政組織理論》和《行政學(xué)研究辦法》等。

美國人古立克。他從20年代到60年代向來擔(dān)任美國公共行政研究所所長(zhǎng)和美國政府事務(wù)研究所XXX等職。由他主持的研究報(bào)告甚多，其中相當(dāng)一部分被政府所同意并用于行政工作。他還在聯(lián)合國世界組織中先后擔(dān)任過政府打算、組織、城市治理、財(cái)政、人事等部門的負(fù)責(zé)人。古立克在哥倫比亞大學(xué)任教20多年，學(xué)術(shù)研究?jī)?nèi)容廣泛、成果豐碩，其中較聞名的是他與厄威克合編的《行政治理科學(xué)論文集》。他的治理7職能論都是概括了他這個(gè)時(shí)代有關(guān)治理的各個(gè)方面，因而成為往后同類研究的動(dòng)身點(diǎn)。

英國人厄威克。他曾任設(shè)在日內(nèi)瓦的國際治理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，一生編寫過許多治理方面的著作。較聞名的有《作為一具技術(shù)咨詢題的組織》、《治理的職能》、《科學(xué)的組織原則》以及與古立克合編的《行政治理科學(xué)論文集》等。厄威克是有關(guān)組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻(xiàn)是提出了他以為適合一切組織的8項(xiàng)組織原則。

(三)行為科學(xué)階段(修正公共行政研究階段)。這一階段以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類咨詢題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)治理學(xué)派起之前。這一階段是行為科學(xué)-人際關(guān)系治理理論盛行的階段。行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)講并別是單獨(dú)以行政治理學(xué)為研究對(duì)象的，而是一種很廣泛的社會(huì)科學(xué)研究對(duì)象。它使用反傳統(tǒng)的研究辦法，開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新的研究領(lǐng)域，因此有人稱之為“新社會(huì)科學(xué)”。

1、“行為科學(xué)”的概念。行為科學(xué)的概念最早是美國芝加哥大學(xué)的一些教授于1949年提出來的。起因于美國福特基金會(huì)資助該校“個(gè)

人行為與人群關(guān)系”的研究打算，該打算簡(jiǎn)稱行為科學(xué)。此后，行為科學(xué)就作為一種全新的社會(huì)科學(xué)概念而流行于世。

2、“行為科學(xué)”的發(fā)端。行為科學(xué)發(fā)端于美國的“霍桑試驗(yàn)”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學(xué)的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠延續(xù)五年舉行了新的試驗(yàn)，即聞名的“霍桑試驗(yàn)”。經(jīng)過對(duì)組織中人的行為的實(shí)證性研究，他們開創(chuàng)了行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)講的理論先河。他們以為，對(duì)人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會(huì)平衡、士氣、小團(tuán)體及其制約、非正式組織等，是組織治理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀(jì)律、周密性等則是次要的。如此，他們算是全然上背棄了傳統(tǒng)的治理學(xué)的要緊理論，開創(chuàng)了一種新的治理理念和研究視角，進(jìn)而奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)。

“霍桑試驗(yàn)”分為三個(gè)時(shí)期：第一具時(shí)期，繼電器裝配室實(shí)驗(yàn)和云母剝離室實(shí)驗(yàn)。該時(shí)期證明：客觀的物質(zhì)性的變量，比如工廠環(huán)境、工作場(chǎng)所、工時(shí)長(zhǎng)短、疲勞程度、勞動(dòng)強(qiáng)度、照明條件、軀體狀況連同工資制度是造成勞動(dòng)生產(chǎn)率升落的緣故，但別是要緊的緣故。要緊緣故是工人的態(tài)度與情緒的改變，以及與之相關(guān)聯(lián)的團(tuán)體社會(huì)關(guān)系的改變。第二時(shí)期，談訪打算。該時(shí)期證明：士氣與監(jiān)督工作存在著因果關(guān)系，而士氣和監(jiān)督又與工作產(chǎn)量發(fā)生一定的因果關(guān)系。在這個(gè)地方，監(jiān)督是指以人(監(jiān)工)的行為方式浮現(xiàn)的正式的組織監(jiān)督。所以，這種監(jiān)督關(guān)系實(shí)際上也體現(xiàn)了一種人際關(guān)系。改善這種人際關(guān)系，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環(huán)境中人際關(guān)系模式、實(shí)現(xiàn)人性激勵(lì)的重要方面。這種改善將直截了當(dāng)妨礙到士氣以至工作成果。談訪打算還證明：在組織中建立有效的信息溝通渠道，實(shí)行參與治理，能夠使工人的工作態(tài)度和情緒好轉(zhuǎn)，從而使產(chǎn)量增加。第三時(shí)期，繞線機(jī)組實(shí)驗(yàn)。該實(shí)驗(yàn)證明：企業(yè)中別僅存在正式組織，而且存在非正式組織；企業(yè)成員別僅受正式組織的約束，而且受非正式組織約束。非正式組織以感情、地位和相互間的社會(huì)作用為基礎(chǔ)，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來愛護(hù)或制約自身的成員，以使其行為符合群體規(guī)范，從而形成了一種把正式組織看成為一具社會(huì)系統(tǒng)的新的組織觀，進(jìn)而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并經(jīng)過滿腳組織成員的某種社會(huì)-心理需要，來調(diào)動(dòng)其工作積極性的新的治理思想。

3、“行為科學(xué)”的要緊內(nèi)容。在實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梅奧等人對(duì)他們的理論舉行闡述：梅奧發(fā)表了《工業(yè)文明的人類咨詢題》、《工業(yè)文明的社會(huì)咨詢題》，羅特利斯伯格發(fā)表了《職工的生產(chǎn)率中的人的因素》，懷特赫德發(fā)表了《企業(yè)界的工人》，羅特利斯伯格和狄克遜合作發(fā)表了《治理與工人》等，從而奠定了人際關(guān)系-行為科學(xué)的理論基礎(chǔ)。梅奧等人開創(chuàng)了以人、人的行為和人的社會(huì)關(guān)系為中心的新的研究方向，以及用社會(huì)-心理的觀點(diǎn)和辦法研究組織現(xiàn)象的先例，從而把組織治理過程中的活的因素——人及人際關(guān)系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。梅奧等人以實(shí)驗(yàn)的結(jié)果為依據(jù)，要緊提出了三條原理：(1)工人是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的“社會(huì)人”，而別僅是“經(jīng)濟(jì)人”。因此，工人會(huì)追求金鈔票收入，但也會(huì)追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會(huì)、心理方面的需求。所以，社會(huì)、心理因素是鼓舞工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑。(2)企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團(tuán)體的“非正式組織”。這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。同時(shí)，非正式組織同正式組織是相互依存的，對(duì)生產(chǎn)率存在直截了當(dāng)?shù)姆恋K。(3)新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于，“要在正式組織的經(jīng)濟(jì)需求和工人的非正式組織的社會(huì)需求之間保持平衡”，即經(jīng)過提高職工的滿腳度而激勵(lì)職工的“士氣”，從而實(shí)現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標(biāo)。因?yàn)樵诼毠さ男枰?，金鈔票不過其中的一部分，甚至別是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯(lián)系的需求。

4、以西蒙為代表的決策理論學(xué)派。行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)講直截了當(dāng)妨礙了對(duì)于行政研究的進(jìn)程，許多行政學(xué)者開始使用行為主義的觀點(diǎn)和辦法研究行政現(xiàn)象，其中，以西蒙為代表的決策理論學(xué)派較具妨礙。

西蒙曾任美國社會(huì)科學(xué)研究會(huì)XXX，先后在芝加哥大學(xué)、伯克利大學(xué)和伊利諾伊工藝學(xué)院任教，1949年后則向來執(zhí)教于卡內(nèi)基-梅隆大學(xué)。西蒙在經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等方面都有所造詣，是當(dāng)代最聞名和最有妨礙的行政治理學(xué)學(xué)者之一，也是1978年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者?！靶姓袨椤钡母拍钏闶窃谒某珜?dǎo)下逐漸在行政治理學(xué)界流行的。

西蒙以為：(1)傳統(tǒng)的理論對(duì)組織的講明只限于組織的結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)和指揮，因而過分簡(jiǎn)單和別切實(shí)際，要真正了解組織就必須對(duì)組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成組織的一具毫無生氣的既定因素而別是一具可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。(2)組織是決策過程的復(fù)雜系統(tǒng)。他把組織成員的心理、行為與決策聯(lián)系起來，以為決策充滿組織治理的全過程，是組織的中心因素。所以，領(lǐng)悟和把握一具組織的結(jié)構(gòu)和功能的最好方法，算是對(duì)組織的決策舉行分析，這種分析以對(duì)組織內(nèi)妨礙成員決策和行為的因素舉行分析為前提。所有的治理活動(dòng)基本上團(tuán)體活動(dòng)，決策是許多團(tuán)體活動(dòng)的共同結(jié)果，而別是等級(jí)系列中的個(gè)人決定。所以，團(tuán)體參與是組織治理的合理方式，而要實(shí)現(xiàn)團(tuán)體參與就必須首先實(shí)現(xiàn)組織平衡，即在成員對(duì)組織的貢獻(xiàn)與組織對(duì)成員的滿腳之間建立平衡。這種平衡是以組織對(duì)其成員實(shí)現(xiàn)激勵(lì)而產(chǎn)生的誘因?yàn)榛A(chǔ)的。(3)傳統(tǒng)的行政研究的辦法別能正確表現(xiàn)行政現(xiàn)象和反映行政過程，主張用行政行為的動(dòng)態(tài)的研究辦法來取代傳統(tǒng)的法度體制的靜態(tài)的研究辦法，從而使行政研究切實(shí)有效。他的理論稱為治理決策理論，亦有人稱之為邏輯實(shí)證學(xué)派。

西蒙的行政學(xué)講自成體系，大致能夠分為三大部分：行政治理研究辦法理論；決策理論；對(duì)行政組織及決策技術(shù)的實(shí)際研究。其中，決策理論妨礙較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領(lǐng)域的要緊流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評(píng)論》上發(fā)表題為《決策與行政組織》的長(zhǎng)篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎(chǔ)上，他又于1947年出版了他的成名著作《治理行為——治理組織決策過程的研究》，進(jìn)一步明確提出了他的行為主義的行政觀：(參見P45)

西蒙一生著述甚多，除了《行政行為》外，要緊著作還有：《經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為科學(xué)中的決策理論》、《治理決策新科學(xué)》、《發(fā)覺的模型》、《思維的模型》，以及與他人合著的《行政學(xué)》、《組織》等?！拔髅傻呢暙I(xiàn)要緊在于他的中心思想，即：為了對(duì)組織舉行研究，就必須對(duì)妨礙人的行為的全部決策過程的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)舉行研究”。這種研究的最后目的別是為了提高組織的效率，而是為了實(shí)現(xiàn)組織的效果。在這個(gè)地方，效率不過達(dá)到目的的手段。決策盡管也同效率相關(guān)，但更重要的是解決效果咨詢題。(參見黃孟藩等：《決策的科學(xué)辦法》，海洋出版社1983年版第8頁)

(四)系統(tǒng)科學(xué)階段(整合公共行政研究階段)。這一階段開始于60年代，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。從提出新咨詢題的角度劃分，該階段興許能夠以孔茨發(fā)表于1961年的《治理理論叢林》一文為啟端。在該文中，孔茨用“叢林混戰(zhàn)”一詞來描述和形容治理理論的名詞、術(shù)語、定義、假設(shè)漫天飛舞，學(xué)派、理論、體系、辦法林立的現(xiàn)象，由此提出了治理理論價(jià)值取向和價(jià)值目標(biāo)混亂，造成學(xué)術(shù)研究和治理務(wù)實(shí)困難或迷茫的咨詢題。1980年，孔茨再著《再論治理理論的叢林》一文，以為當(dāng)時(shí)至少能夠概括出社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)治理學(xué)派、經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派、治理科學(xué)學(xué)派、組織行為學(xué)派、社會(huì)技術(shù)學(xué)派、經(jīng)理角群學(xué)派、經(jīng)營治理理論學(xué)派等學(xué)派。為了突破和擺脫“叢林混戰(zhàn)”造成的困境，人們開始試圖尋求一種可以較為有效地整合各種治理理論的新的基礎(chǔ)。這算是后來的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論。

1、新的研究是從對(duì)行為主義的批評(píng)開始的。1964年，伊斯頓在《政治學(xué)評(píng)論》刊物上發(fā)表了《政治學(xué)的XXX》一文，對(duì)行為主義的理論舉行了抨擊，以為制度研究與行為研究同等重要，研究辦法與理論架構(gòu)別可偏廢，并且反對(duì)價(jià)值中立觀，主張后行為主義XXX。受此妨礙，治理學(xué)的研究主流開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2、對(duì)于系統(tǒng)的概念和系統(tǒng)論的要緊觀點(diǎn)。人類早就有對(duì)于系統(tǒng)的概念，但多偏重于哲學(xué)的明白。普通以為，最早提出普通系統(tǒng)理論的卻是奧地利生物學(xué)家L.貝塔朗菲。他在20年代末提出了有機(jī)系統(tǒng)理論的概念，其后，在1937年美國芝加哥大學(xué)的一次討論會(huì)上，他首次正式使用了“普通系統(tǒng)理論”一詞，并將系統(tǒng)(有機(jī)體)定義為“相互作用的諸要素的復(fù)合體”。這能夠講是普通系統(tǒng)理論產(chǎn)生的標(biāo)志。1968年，貝塔朗菲出版了《普通系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)、進(jìn)展和應(yīng)用》一書，比較系統(tǒng)全面地闡述了他的動(dòng)態(tài)開放系統(tǒng)理論。該書被西方學(xué)者以為是普通系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。美國人K.博爾丁1956年發(fā)表的《普通系統(tǒng)理論：一種科學(xué)的框架》，則被以為是另一本普通系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。

系統(tǒng)論的要緊觀點(diǎn)是：(1)系統(tǒng)論是對(duì)傳統(tǒng)的科學(xué)治理和行為科學(xué)各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀(jì)律、標(biāo)準(zhǔn)化在組織治理中的有效性，后者過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿腳、自我實(shí)現(xiàn)對(duì)組織治理的合理性，因而都在實(shí)踐中顯露了相當(dāng)?shù)木窒扌?，無法普遍適用于各類組織。并且，科學(xué)治理和行為科學(xué)也忽視了組織治理與廣泛的社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，因而限制了人們的視野。在這種事情下，用綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)來看待、分析和研究組織治理現(xiàn)象，尋求一種可以廣泛適合于各種組織的理論架構(gòu)，就成為一種歷史的要求，普通系統(tǒng)理論算是這種要求的產(chǎn)物。(2)系統(tǒng)論為人們研究世界提供了新的指導(dǎo)思想和辦法論，也為各個(gè)學(xué)科的溝通提供了前提。它強(qiáng)調(diào)組織的部分、部分之間的交互妨礙、部分之和組成的整體的重要性，強(qiáng)調(diào)組織對(duì)環(huán)境的妨礙和環(huán)境對(duì)組織的妨礙，把組織看成一具相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)，從而使人們對(duì)組織的普通性質(zhì)和普通進(jìn)展規(guī)律有了更深刻的認(rèn)識(shí)。然而，普通系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而別是“技術(shù)性”。(3)系統(tǒng)治理理論提供了一種宏觀的對(duì)于普遍聯(lián)系和互動(dòng)作用的治理思想，這無疑是正確的，但這還別夠，必須并且強(qiáng)調(diào)組織治理的具體的、特定的特征。進(jìn)入70年代往后，西方記憶了一具以社會(huì)別安、經(jīng)濟(jì)混亂、政治騷動(dòng)為特征的時(shí)代。在那個(gè)時(shí)代中，人們對(duì)日子和組織治理的準(zhǔn)則都變得別確定了。“最佳途徑”、“標(biāo)準(zhǔn)建議”和“通用辦法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特別的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求普通系統(tǒng)論在具體的組織治理過程中的作用和應(yīng)用。權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。

3、以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的權(quán)變觀。(1)權(quán)變觀是70年代形成于西方的一種治理理論。所謂權(quán)變，算是權(quán)宜通達(dá)，對(duì)付變化。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否定一成別變、普遍適用的“最佳”治理理論和辦法，以為每一種組織都有其特定的社會(huì)環(huán)境和內(nèi)部條件，所以，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)刻、地方和條件為轉(zhuǎn)移是組織治理行之有效的關(guān)鍵。權(quán)變觀強(qiáng)調(diào)治理現(xiàn)象的多變性，但并別否認(rèn)“類型”的意義。相反，它主張經(jīng)過大量實(shí)例的研究和概括，來建立治理關(guān)系的基本類型。所以，“權(quán)變治理算是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和治理思想及治理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來確定的一種對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈钣行У闹卫矸绞健薄?2)權(quán)變觀的中心思想是，在承認(rèn)系統(tǒng)對(duì)于組織與環(huán)境以及各個(gè)分系統(tǒng)之間存在相互聯(lián)系、互動(dòng)作用和一致性的基礎(chǔ)上，制定特定條件下組織的最有效的治理方式。在權(quán)變組織的概念中，“它取決于”具有決定性意義。這意味著每一具特定的組織，都必須確切地了解自個(gè)兒所處情境的各種可變數(shù)，以及這些變數(shù)之間的相互關(guān)系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時(shí)刻、地方和條件。但普通系統(tǒng)論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈便性，由標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向多樣化。

這一階段治理理論的研究是十分活躍的。以卡斯特和羅森茨維克為代表的系統(tǒng)治理學(xué)派，以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派，以伯法為代表的治理科學(xué)學(xué)派，以菲德勒為代表的權(quán)變理論學(xué)派，以明茨伯格為代表的經(jīng)理角XXX學(xué)派，以伯恩斯和斯塔克為代表的機(jī)械-有機(jī)組織治理理論等等，均在別同程度上對(duì)有關(guān)公共行政的研究產(chǎn)生了妨礙。

4、以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的生態(tài)行政學(xué)。普通系統(tǒng)理論與行政治理學(xué)相結(jié)合，形成了所謂的生態(tài)行政學(xué)。生態(tài)行政學(xué)原是研究生物與環(huán)境

相互關(guān)系的一門自然科學(xué)。遵循系統(tǒng)論的觀點(diǎn)將其引入行政現(xiàn)象的研究，于是就有了所謂生態(tài)行政學(xué)。其研究的基點(diǎn)，在于政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。普通以為，最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來研究公共行政現(xiàn)象的是美國人高斯。他在1936年和1947年分不發(fā)表了《美國社會(huì)與公共行政》、《公共行政的境地》和《政府生態(tài)學(xué)》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會(huì)環(huán)境相互關(guān)系的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開創(chuàng)了從社會(huì)文化的角度研究公共行政的先例。集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來解釋行政現(xiàn)象的則是美國人雷格斯。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》基本上當(dāng)時(shí)風(fēng)行一時(shí)、被引為典范的生態(tài)行政學(xué)論著。他以為，迄今為止人類的行政模式能夠分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。這三種模式反映別同社會(huì)形態(tài)的進(jìn)展水平，因而可以適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)和開辟中社會(huì)國家的行政現(xiàn)象。雷格斯的生態(tài)模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質(zhì)提供了一種研究框架。對(duì)這種特質(zhì)的正確明白，對(duì)任何一種類型的行政制度基本上十分重要的。此外，費(fèi)富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦1973年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時(shí)均產(chǎn)生了一定的妨礙。

在那個(gè)階段，基于共同的歷史背景，公共行政學(xué)提出和形成了兩種彼此相關(guān)的價(jià)值取向和理論——新公共行政學(xué)和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學(xué)的研究范疇，豐富了公共行政學(xué)的學(xué)科內(nèi)容，推進(jìn)了公共行政學(xué)的進(jìn)展。

5、新公共行政學(xué)。亦稱新公共行政運(yùn)動(dòng)。1968年9月，由美國行政學(xué)家沃爾多號(hào)召和資助，32位年輕的行政學(xué)者會(huì)聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖經(jīng)過回憶和檢討公共行政學(xué)的進(jìn)展歷程，討論公共行政面臨的咨詢題，尋求公共行政將來的進(jìn)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”作為區(qū)不以往行政理論的理論標(biāo)志，并以政府及其官員公共行政治理過程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性咨詢題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的要緊代表人物，其觀點(diǎn)要緊集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書中。會(huì)后，會(huì)議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會(huì)議20年之后，認(rèn)同新公共行政觀點(diǎn)的學(xué)者再次會(huì)聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來的進(jìn)展變化，研討所面臨的新咨詢題以及解決咨詢題的途徑。第二次明諾布魯克會(huì)議之后，《公共行政評(píng)論》于1989年3、4月份以《第二次明諾布魯克會(huì)議：公共行政的變遷紀(jì)元》為題專號(hào)刊登了會(huì)議的觀點(diǎn)。概括起來講，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)要緊集中在以下幾個(gè)方面：(1)主張社會(huì)正義和社會(huì)公平。(2)主張改革的、入世的、與實(shí)際過程相關(guān)的公共行政學(xué)。(3)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。(4)主張突出政府行政治理的“公共”性質(zhì)。(5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)不系統(tǒng)”。新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)展的妨礙是重大的、持久的，其中別乏一些建設(shè)性的爭(zhēng)論。但他們的理論主張，尤其對(duì)于價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，向來是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。(P50-52)

6、公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學(xué)、系統(tǒng)分析、政策研究、社會(huì)工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點(diǎn)以為，公共政策分析將成為公共行政研究的要緊領(lǐng)域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已別再是個(gè)不的、單一的、簡(jiǎn)單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)浮現(xiàn)的社會(huì)矛盾和咨詢題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和進(jìn)展性的各種社會(huì)矛盾和咨詢題。60年代至70年代，很多的西方國家先后浮現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟(jì)停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴(kuò)大，以及住房、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等眾多的社會(huì)咨詢題。社會(huì)公眾所以對(duì)政府提出了強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平的訴求。與此相一致，社會(huì)公眾所關(guān)注咨詢題的焦點(diǎn)，更多的別再是抽象的理念或原則咨詢題，而是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益緊密相關(guān)的特別的公共政策咨詢題、公共治理咨詢題、公共服務(wù)咨詢題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素質(zhì)，并且具備相當(dāng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種可以兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，且可以解決各種現(xiàn)實(shí)公共政策咨詢題的全新的學(xué)科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此并且，包括社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科的別斷進(jìn)展，為政策科學(xué)的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和有用技術(shù)，現(xiàn)實(shí)壓力和將來需要?jiǎng)t為其提供了有力的進(jìn)展動(dòng)力。從一定意義上講，專業(yè)性、職業(yè)性公共政策分析的興起和進(jìn)展是有其歷史必定性的。

普通以為，最初把政策與科學(xué)直截了當(dāng)聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學(xué)：近來在范疇與辦法上的進(jìn)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。60年代，美國聯(lián)邦政府領(lǐng)先汲取和采納了政策科學(xué)的研究成果，將其直截了當(dāng)應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國策咨詢題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探究、高尖新科技開辟等領(lǐng)域里的某些咨詢題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學(xué)被普遍同意且得到迅速進(jìn)展，期間，別僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究問組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達(dá)國家要緊大學(xué)的進(jìn)修課程。在整個(gè)70年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)別但在許多國家的各級(jí)政府得到了廣泛的運(yùn)用，而且由于其潛力和普遍的適用性，并且也在私營部門得到了推廣。能夠以為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)往后，尤其是60年代之后最受注意的學(xué)科之一。進(jìn)入80年代以來，政策科學(xué)的理論和辦法差不多成為工業(yè)發(fā)達(dá)國家政府乃至實(shí)業(yè)團(tuán)體治理決策的基本方式，以至于形成了如此的現(xiàn)象：未作政策分析，別作政策決定。

公共政策(科學(xué))并別是一具或幾個(gè)學(xué)科的簡(jiǎn)單的集合、進(jìn)展或更新，而是一具幾乎全新的研究領(lǐng)域。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點(diǎn)并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是含糊的。但它的主體理論、要緊技術(shù)辦法以及基本的學(xué)科范疇，卻是清楚可辨的。普通以為，公共政策所注重的，是應(yīng)用人類社會(huì)一切也許的知識(shí)以及與知識(shí)相關(guān)聯(lián)的直覺、推斷力、制造力來更

好地制定政策。其基本的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，是要設(shè)計(jì)出既符合社會(huì)大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、倫理觀念，即具有社會(huì)可行性，又符合政策者的既得利益和意識(shí)、目標(biāo)，即具有組織可行性的政策。與此并且，公共政策十分注重對(duì)政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。換言之，公共政策一方面強(qiáng)調(diào)政策適用者或社會(huì)對(duì)象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、辦法的優(yōu)化。

代表人物：(1)公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭以為：公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型打算。(2)政治學(xué)學(xué)者伊斯頓以為，公共政策算是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威的分配。(3)政策論研究者戴伊以為，公共政策是政府挑選作為或別作為的行為。(4)決策論者安德淼以為，公共政策是政府的一具有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一具或一批行為者為處理某一咨詢題或事務(wù)采取的。以上幾種對(duì)于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們能夠看出，政策科學(xué)的邏輯過程至少包含了三個(gè)要點(diǎn)，即欲達(dá)到的目標(biāo)或目的，為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的行動(dòng)，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實(shí)際的政策行動(dòng)。它以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，經(jīng)過諸如理論與實(shí)踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個(gè)不事情、必定與偶然、實(shí)際與假設(shè)、理念與制造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)辦法的有挑選的應(yīng)用，并經(jīng)過政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，來制定切實(shí)可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直截了當(dāng)關(guān)系到社會(huì)公眾生存和人類社會(huì)將來的公共政策咨詢題。

六、我國行政治理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀

(一)我國行政治理學(xué)的歷史。1、我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)進(jìn)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對(duì)完善的封建行政治理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長(zhǎng)于世。2、現(xiàn)代意義上的行政治理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。3、XXX建立往后行政治理學(xué)研究的進(jìn)展與挫折。4、從1978年開始我國行政治理學(xué)的研究獲得迅速進(jìn)展。

(二)我國行政治理學(xué)的現(xiàn)狀。1、我國公共行政研究的特征。2、我國公共行政治理研究近、中期面臨的要緊課題：(1)從宏觀上研究與我國社會(huì)總體進(jìn)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政治理的基本職能，并在此基礎(chǔ)上建立符合國情的、中國式的國不公共行政治理模式。(2)從結(jié)構(gòu)、比例與行為、運(yùn)作的結(jié)合上研究我國國家行政治理的內(nèi)部機(jī)制，其中的咨詢題是：理順關(guān)系，分清權(quán)責(zé)，減少別必要的環(huán)節(jié)，落低成本，提高行政效率，別斷增強(qiáng)行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、全民文化素養(yǎng)與世界通則結(jié)合上研究我國的公務(wù)員(文官)制度，關(guān)鍵是要可以吸引、考選、任用、擢升優(yōu)秀人才，經(jīng)過公平合理的競(jìng)爭(zhēng)和職業(yè)保障制度，調(diào)動(dòng)政府公務(wù)員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國行政治理的民主化進(jìn)程，其要緊咨詢題是：實(shí)現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，XXX決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實(shí)施與決策有效反饋的統(tǒng)一。(5)從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、社會(huì)進(jìn)展的要求與世界有關(guān)國家范例的結(jié)合上研究我國公共行政治理的法制化進(jìn)程。其要義，是要制定一套可以“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實(shí)有效的監(jiān)督、操縱制度。(6)從現(xiàn)實(shí)與也許、目前與將來、國情與世界潮流的結(jié)合上研究我國的公共行政進(jìn)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，別斷進(jìn)展，為促進(jìn)我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化、法制化進(jìn)程別懈努力。

七、國家行政治理的基礎(chǔ)

國家行政治理是一具政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過程。政府是這一概念、行為和過程的主體。這種主體地位是以合法合理的權(quán)力即行政權(quán)力為基礎(chǔ)的。政府從這種權(quán)力地位動(dòng)身，經(jīng)過履行特定的職能，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)廣泛的社會(huì)日子的有效治理?！靶姓牡谝痪吣繕?biāo)算是獲得并保持權(quán)力，行政官員的職位算是建立在那個(gè)基礎(chǔ)之上的。那個(gè)目標(biāo)是完成其他目標(biāo)的先決條件。”

(一)國家公共行政治理的基礎(chǔ)。它實(shí)際上指作為國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一部分的國家行政機(jī)關(guān)，以國家名義舉行的政府公共行政治理的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主憲政社會(huì)中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)適應(yīng)合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國家公共行政權(quán)力。

公共行政權(quán)力作為國家行政治理的基礎(chǔ)，其有效性要緊取決于三個(gè)要素的交互作用，即合法、合理、實(shí)際運(yùn)用。(1)合法性是公共行政權(quán)力的第一要素。在現(xiàn)代民主國家中，不管是三權(quán)分立或是議行合一的國家體制，公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。(2)合理性是公共行