第五章公共財政【內容提要】公共財政相對于我國計劃經濟體制下的財政類型——生產建設財政——而言,包含著以下內涵:①它的分配主體,是作為政權組織和社會管理者的政府;②它的分配目的,是為了滿足公共需要,即為了保證各類通過市場機制的資源配置活動難以有效解決的社會公共需要的財力。總之,公共財政是市場經濟下的一種財政類型,是以處于政權組織者身份上的政府為主體,憑借政治權力強制地按利益交換原則,以提供公共服務為目的的分配活動。自新時期社會主義市場經濟新體制和社會再生產發(fā)展的要求，對公共財政的改革提出了新挑戰(zhàn)。本文介紹了公共財政的概念，基本特征和職能，提出了公共財政的基本框架思路，并從公共財政的收入、支出和預算管理三個方面看中國公共財政的改革趨勢。第五章 公共財政第一節(jié)公共財政概述一、公共財政的概念、范圍與目的三、構建我國公共財政基本框架的思路第二節(jié)公共財政支出與收入一、公共財政支出概述37二、公共財政支出的規(guī)模和效益三、公共收入概述四、稅收制度第三節(jié)政府預算與預算管理體制一、政府預算的含義二、我國政府預算管理體制三、我國預算管理體制改革第一節(jié)公共財政概述一、公共財政的概念、范圍與目的（一）公共財政的概念公共財政一詞來源于英文“publicfinance”的直譯，本義是指政府提供公共產品或服務的分配活動以及為滿足社會公共需求的政府收支模式或財政運行模式。（二）市場失靈與公共財政范圍市場失靈是和市場效率對應的，也就是說市場在資源配置的某些方面是無效或缺乏效率的。主要表現在以下幾個方面：1、公共產品2、外部效應3、壟斷問題4、信息不對稱問題5、經濟的周期性波動6、收入分配不公問題（三）社會公共需求與公共財政的最終目的二、公共財政基本特征及其職能（一）公共財政基本特征1、公共性2、公平性3、公益性4、法治性（二）公共財政的基本職能1、支持經濟體制創(chuàng)新的職能2、政府在資源配置方面的職能3、調節(jié)收入分配的職能4、穩(wěn)定經濟和促進經濟增長的職能三、構建我國公共財政基本框架的思路（1）構建公共財政預算管理體系。（2）構建公共財政收入體系。（3）構建公共財政支出體系。（4）構建公共財政宏觀調控體系。（5）構建公共財政法規(guī)監(jiān)督體系。第二節(jié)公共財政支出與收入一、公共財政支出概述（一）公共財政支出的含義及其分類1、公共財政支出的概念公共財政支出是以國家為主體，以公共財政的事權為依據進行的一種財政資金分配活動，集中反映了國家的職能活動范圍及其所造成的損耗。就其實質而言，公共財政支出就是滿足社會公共需求的社會資源配置活動，是國家通過財政收入將集中起來的財政資金進行有計劃的分配，以滿足社會公共需求和社會再生產的資金需要，從而為實現國家的職能服務。公共財政支出是公共財政分配運動的重要環(huán)節(jié)，它反映了國家的政策，規(guī)定了政府活動的范圍和方向。2、公共財政支出的分類（1）按支出用途分類。主要有基本建設支出、流動資金、挖潛改造資金和科技費用、地質勘探費、工交商部門事業(yè)費、支援農村生產支出和各項農業(yè)事業(yè)費、文教科學衛(wèi)生事業(yè)費、撫恤和社會接濟費、國防費、行政管理費、價格補貼支出等。（2）按經濟性質分類?？梢苑譃閮纱箢悾阂皇琴徺I性支出，二是轉移性支出。（3）按國家職能分類。我國依據國家職能的分別，將財政支出區(qū)分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出五大類。（二）公共財政支出的原則1、量入為出原則2、公平原則3、效益原則4、統(tǒng)籌兼顧原則二、公共財政支出的規(guī)模和效益（一）公共財政支出總量控制在對支出總量進行控制時，必須認識到控制支出總量并不是公共支出不增長，而是確保合理增長，避免過度膨脹。支出過度膨脹的主要危害在于：其一，有可能引致赤字和債務的擴張，加大財政風險，為國家財政的長期可持續(xù)性發(fā)展留下隱患；其二，支出過度擴張會產生“擠出效應”，影響社會民間投資，不利于經濟發(fā)展；其三，公共支出具有明顯的剛性特征，擴張容易壓縮難。因此，當前我國公共財政支出改革，在統(tǒng)一財政，集中財力的同時，還必須切實改進和強化公共財政支出管理，大力推進公共財政支出預算管理制度的創(chuàng)新，建立合理控制公共財政支出增長的機制。（二）公共財政支出結構調整和優(yōu)化所謂公共財政支出結構就是公共財政支出的內部比例關系，這一比例關系是否合理，影響和決定著整個國家積累與消費的比例關系，也在很大程度上關系到能否充分發(fā)揮財政政策宏觀調控的職能作用。（三）公共財政支出的效益評價財政投資項目的社會資源和社會成本非常復雜，要予以全面深入分析、鑒定和衡量。一般來說，這些效益和成本大致可分為以下五類。（1）實際成本效益和金融成本效益。（2）直接成本效益和間接成本效益。（3）有形成本效益和無形成本效益。（4）內部成本效益和外部成本效益。（5）中間成本效益和最終成本效益。三、公共收入概述（一）公共收入及其分類1、公共收入的概念公共收入，或稱財政收入，是公共財政分配過程的另一階段，它是指政府為履行公共職能，滿足公共支出的需要，依據一定的權力原則，通過國家財政籌措的所有貨幣資金的總和。2、公共收入的類別（1）按公共收入形式的分類通常把公共收入分為稅收和其他收入兩大類。（2）按照公共收入來源的分類，公共收入包括兩種：一是以公共收入來源中的所有制結構為標準，將公共收入分為國有經濟收入、集體經濟收入、中外合作經濟收入、私營經濟收入或外商獨資經濟收入、個體經濟收入等；二是以公共收入來源中的部門結構為標準，將公共收入分為工業(yè)部門和農業(yè)部門收入、輕工業(yè)部門和重工業(yè)部門收入、生產部門和流通部門收入、第一產業(yè)部門、第二產業(yè)部門和第三產業(yè)部門收入等。（二）公共收入原則1、公共收入原則的含義與理論起源2、現代稅收原則現代經濟學家提出的稅收原則可概括為：效率原則、公平原則和經濟穩(wěn)定與增長原則。現代稅收原則充分體現了國家運用稅收手段干預經濟的思潮和政策主張。（1）稅收效率原則是指稅收征收所引起的資源在公共產品和私人產品之間的配置，以及資源在私人產品之間的配置（因稅收影響相對價格所致）均要達到資源配置的效率準則。（2）稅收的公平原則，可以從兩個角度來理解：一方面是從稅收作為收入再分配的手段來考慮，另一方面可從稅收作為政府公共提供的籌資手段來考慮。依據人們的不同觀點，可以將稅收的公平原則具體化為受益原則和能力原則。四、稅收制度（一）稅收制度的組成1、稅收制度的含義對稅收制度可以從兩個不同的角度來理解。一種理解認為，稅收制度是國家各種稅收法令和征收管理辦法的總稱。一個國家為了取得財政收入或調節(jié)社會經濟活動，必須以法律形式規(guī)定對什么征稅、向誰征稅、征多少稅以及何時何地納稅等，這些規(guī)定就構成了一個國家的稅收制度。另一種理解認為，稅收制度是國家按一定政策原則組成的稅收體系，其核心是主體稅種的選擇和各稅種的搭配問題。2、稅收制度的組成根據主體稅種的不同，各國的稅制結構大體可歸納為三種類型：以流轉稅為主體稅種的稅制結構模式，以所得稅為主體稅種的稅制結構模式，以流轉稅和所得稅雙主體的稅制結構模式。（二）我國稅收制度的沿革第一次是新中國成立之初的1953年，在總結老解放區(qū)稅制建設的經驗和全面清理舊中國稅收制度的基礎上建立了中華人民共和國的新稅制。第二次是1958年稅制改革，其主要內容是簡化稅制，以適應社會主義改造基本完成、經濟管理體制改革之后的形勢的要求。第三次是1973年稅制改革，其主要內容仍然是簡化稅制。第四次是1984年稅制改革，其主要內容是普遍實行國營企業(yè)“利改稅”和全面改革工商稅收制度，以適應發(fā)展有計劃社會主義商品經濟的要求。第五次是1994年稅制改革，是全面改革工商稅收制度，以適應發(fā)展社會主義經濟體制要求的重大舉措。1994年稅制改革的總指導思想是：統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權。其主要內容主要涉及四方面的內容。一是全面改革了流轉稅制。新的流轉稅制是這次改革的重中之重，主要是參照國際上流轉稅制建設的一般做法，確立了以規(guī)范化的增值稅為核心，輔之以消費稅、營業(yè)稅的新流轉稅制統(tǒng)一適用于內資企業(yè)、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)，廢除了外商投資企業(yè)原來適用的工商統(tǒng)一稅。同時，將原來征收農、林、牧、水產品的產品稅，改為征收農林特產稅。二是改革企業(yè)所得稅制，將過去對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)分別征收的多種所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅。同時，國有企業(yè)不再執(zhí)行企業(yè)承包上繳所得稅的包干制。三是改革了個人所得稅制，將過去對外國人征收的個人所得稅、對國內公民征收的個人收入調節(jié)稅和對個體工商戶征收的城鄉(xiāng)個體所得稅合并為統(tǒng)一的個人所得稅。四是調整、撤并和開征其他一些稅種。如調整資源稅、城市維護建設稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；取消集市交易稅、牧畜交易稅、燃油特別稅、獎金和工資調節(jié)稅；開征土地增值稅、證券交易稅；鹽稅并入資源稅、特別消費稅并人消費稅等。（三）我國稅制改革的方向我國稅制改革一方面要參照國際慣例，緊跟國際稅制改革的發(fā)展趨勢；另一方面，要兼顧我國國情并充分考慮其可能對社會經濟產生的影響，力求避免出現大的震動?？偟脑瓌t是“積極穩(wěn)妥、循序漸進、分類解決、擇機而動”。也就是說，與前幾次稅制改革常見的“一攬子”改革不同，這次稅制改革將分階段分稅種地推行。具體內容如下。（1）增值稅轉型。（2）完善個人所得稅制度。（3）統(tǒng)一內外稅制。（4）按照公共財政原則，進一步完善消費稅等其他稅種。（5）完善對國際經濟活動的稅收政策。第三節(jié)政府預算與預算管理體制一、政府預算的含義（一）政府預算的含義政府預算就是國家參與分配國民收入的一個重要的財政分配手段。它是一個國家通常在一年內，為了實現其職能、籌集所需資金以及如何利用這些資金而以法律形式表現出來的國家年度財政收支計劃，是國家籌集、分配和管理財政資金的重要工具。把握政府預算概念要注意以下三點。（1）政府預算是一種法律行為，是國家意志的體現。（2）政府預算是財政年度內的政府收支計劃。（3）政府預算的改變要通過相應的法律程序。（二）政府預算的特征1、法定性2、公開性3、完整性（三）預算政策1、預算政策和財政政策2、預算政策的類別根據財政政策的類型相對應，按照預算收支對比關系劃分，預算政策可以分為：赤字性預算政策、盈余性預算政策和平衡預算政策。（四）政府預算的職能1、分配職能2、穩(wěn)定職能3、監(jiān)督職能二、我國政府預算管理體制（一）基本概念與原則1、政府預算管理體制的概念政府預算管理體制是國家在中央與地方各級政府之間劃分預算收支范圍和管理權限的一項基本制度。2、建立預算體制的基本原則（1）事權與財權相統(tǒng)一。（2）收支掛鉤，責權利相結合。（3）確保各級預算有穩(wěn)定的收入來源。（二）“分稅制”預算體制1、分稅制改革是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀要求2、分稅制預算體制改革的指導思想（1）正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。（2）合理調節(jié)地區(qū)之間財力分配。（3）堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結合的原則。（4）堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。3、“分稅制”預算管理體制的內容（1）收入劃分。（2）支出劃分。（3）稅收返還的計算。（4）補助額的確定。（5）新