對我國社會保障爭議解決機制的理論反思

［］DF391［］A［］1003-4781(2009)06-0102-7我國不斷發(fā)展和完善社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度，并在憲法中以制度保障的方式宣告了公民的社會保障權(quán)。在賦予權(quán)利的同時，也應(yīng)當規(guī)定保證這些權(quán)利實現(xiàn)的措施，“人們有權(quán)利獲得社會的保護和實現(xiàn)相應(yīng)的利益，當他們這樣的權(quán)利和利益受到侵犯時，應(yīng)當具有向國家提出保護這種權(quán)利和獲得這種利益的請求權(quán)。這種請求權(quán)可能涉及對政府服務(wù)機構(gòu)的選擇，刑事責任的追究和其他?！盵1](P340)當公民的權(quán)利遭受侵害，或義務(wù)主體不履行義務(wù)時，應(yīng)當具有請求法律保護和救濟的權(quán)利。法律救濟使權(quán)利取得法律上的力，產(chǎn)生對其他社會主體的強制性，無此要件的權(quán)利只是“道德權(quán)利”或“習慣權(quán)利”，而不是法律權(quán)利?！盁o救濟即無權(quán)利”，而其中以司法救濟最具有決定意義。而社會保障權(quán)是否可由司法方式予以救濟，即其是否具有可訴性，是一個廣受爭議的問題。有些學者基于分權(quán)學說、有關(guān)社會保障的立法規(guī)定不明確、國家對社會保障負有的是行為義務(wù)而不是結(jié)果義務(wù)等等理由，認為不能在法院援引社會保障權(quán)，而且法官也不能予以適用。有些學者則證明以上觀點缺乏根據(jù)，理由是：司法審查制度的存在、立法規(guī)定進一步明確等，承認社會保障權(quán)的可訴性使人們對其法律拘束力性質(zhì)的總體理解有了新的動力，也促進國家履行其承諾的積極義務(wù)。①實踐中，以南非為代表的很多國家開始了司法裁判社會保障權(quán)的積極嘗試。[2]我們認為，社會保障是內(nèi)容豐富的權(quán)利體系，當其中的某些內(nèi)容藉由國家法律法規(guī)等形式予以確認時，這部分權(quán)利就不僅僅是人權(quán)、憲法權(quán)利，而同時成為普通法權(quán)利[3]，當然具有可訴性。例如，我國勞動法規(guī)定了勞動者的社會保險權(quán)益，《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》等進一步將權(quán)利予以具體化，對于該法律法規(guī)所規(guī)定的覆蓋范圍內(nèi)的個人主體，其相關(guān)的某些社會保險權(quán)益就成為一種具體權(quán)利。因此，在社會保障有法可依的前提下，當事人有權(quán)向具有公斷權(quán)力的機構(gòu)提出請求，通過裁判以維護其權(quán)益。哪里的社會保障權(quán)不具有這種約束力，哪里的社會保障權(quán)就是不受保障的。一、社會保障爭議的品性在社會保障關(guān)系的產(chǎn)生、變更、終止過程中，各方主體圍繞社會保障權(quán)利義務(wù)而發(fā)生糾紛、沖突，是為社會保障爭議。不同性質(zhì)類型的爭議要適用不同的原則、程序來處理，社會保障關(guān)系的特征決定了社會保障爭議是獨立的一類爭議，應(yīng)逐步形成和完善自身獨特的處理機制。（一）社會保障爭議的權(quán)利基礎(chǔ)是社會保障權(quán)社會保障權(quán)是一種典型的社會權(quán)，“社會權(quán)利”是20世紀的貢獻，它使全體社會成員享受滿意的生活條件成為可能。[4]社會財富的分配應(yīng)確立一個使所有人都能獲得與其生存條件相適應(yīng)的基本份額的一般客觀標準，“社會成員根據(jù)這一標準具有向國家提出比其他具有超越生存欲望的人優(yōu)先的、為維持自己生存而必須獲得的物和勞動的要求的權(quán)利”[5]，這種由個人按照人的基本生活條件提出并由國家提供保障的權(quán)利就是社會保障權(quán)。簡言之，社會保障權(quán)就是社會成員從社會獲得基本生活保障的權(quán)利。社會保障權(quán)表現(xiàn)為公民對國家的積極地位，國家負有滿足公民請求的法定義務(wù)，其活動內(nèi)容受公民的請求所支配，負有給予社會保障利益的義務(wù)或解除社會成員困境的責任，沒有置若罔聞的自由權(quán)或免除提供給予義務(wù)的豁免權(quán)。這種國家公民關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)并不對等，既有無須履行義務(wù)的個人權(quán)利，也有不享受任何權(quán)利的國家義務(wù)。[6](P19)（二）社會保障爭議當事人地位不對等社會保障爭議發(fā)生于社會保障主體履行社會保障權(quán)利義務(wù)的過程中，目前對社會保障主體有不同的分類和界定②，我們認為，社會保障關(guān)系的主體可概括為4類：(1)國家。國家是一個抽象主體，在社會保障實施過程中，通過社會保障管理機構(gòu)代表國家行使社會保障職權(quán)與職責，將其在社會保障關(guān)系中的主導地位予以具體化。(2)受托單位，即接受社會保障管理機構(gòu)的委托，參與到社會保障關(guān)系之中的社會團體、企業(yè)單位和其它社會組織。例如，醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、各種福利院、參與社會保障基金營運的金融部門等，這些受托單位從性質(zhì)上講，可能是國家行政機關(guān)，也可能是事業(yè)單位或者企業(yè)以及社會團體。這兩類主體間的關(guān)系主要表現(xiàn)為社會保障管理機構(gòu)之間管理或協(xié)作管理關(guān)系以及社會保障管理機構(gòu)與受托機構(gòu)之間的委托關(guān)系。(3)用人單位。用人單位是一個廣泛的概念，不僅包括各種類型的國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，而且包括有雇工的個體工商戶。(4)個人。社會保障法律強制規(guī)定覆蓋范圍內(nèi)的社會成員，均是社會保障關(guān)系的主體。后兩類主體與前兩類主體的關(guān)系表現(xiàn)為國家有權(quán)向用人單位及個人征收社會保障費，用人單位、個人負有法定的繳納社會保障費的義務(wù)，個人享有從國家領(lǐng)受各種社會保障利益的權(quán)利。社會保障主體之間關(guān)系不同于行政法律關(guān)系：例如社會保障經(jīng)辦機構(gòu)向社會保障權(quán)利人支付養(yǎng)老金，并不完全是基于行政權(quán)力而產(chǎn)生的管理與被管理的關(guān)系，而是平等主體間基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但這種約定又是國家依據(jù)行政權(quán)利單方面做出的一種授益約定。[7](P200)社會保障主體之間關(guān)系也不同于民事主體之間關(guān)系：民事權(quán)利義務(wù)依平等主體間的意思自治而產(chǎn)生，社會保障權(quán)利義務(wù)非依當事人約定，而由法律明確規(guī)定。（三）社會保障爭議標的為社會保障利益社會保障權(quán)對權(quán)利人意味著某種“好處”或利益，即有權(quán)接受社會保障利益或享有社會保障待遇?！耙豁棛?quán)利只能使享有者有資格享有一種假定利益，即對某種可以合理預測、對他有好處的事物所享有的利益”[8](P123)，即以保護或增進個人利益或財產(chǎn)作為具體目的。社會保障是以給付為核心內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過給付，使社會成員獲得生活的必需。社會保障權(quán)的最終實現(xiàn)即給付實現(xiàn)，當發(fā)生法定的社會保障給付事由時，國家（通過社會保障管理機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)等實施）有法定的給付義務(wù)，而個人則享有法定的領(lǐng)受給付的權(quán)利，表現(xiàn)為權(quán)利人依法取得的現(xiàn)金、實物、服務(wù)等。在社會保障關(guān)系產(chǎn)生、變更、終止的過程中，社會保障爭議往往圍繞給付對象、給付項目、給付內(nèi)容、給付標準、給付條件等產(chǎn)生。社會保障權(quán)所體現(xiàn)的深層價值在于對社會利益的追求和維護，在實際生活中表現(xiàn)為社會成員的個人社會保障利益。社會成員的個人社會保障利益共同構(gòu)成了整個社會的社會保障利益：即全體社會成員生活獲得安全保障，人格尊嚴得到尊重，促進整個社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。二、對我國社會保障爭議解決機制的檢討我國沒有專門的社會保障爭議處理機制，目前區(qū)分不同的社會保障爭議，分別按照勞動爭議和行政爭議的方式處理。這種機制對社會保障權(quán)的救濟是不完整的和有限的：從內(nèi)容上看，只有勞動者的社會保險權(quán)和城市居民的最低生活保障權(quán)可以得到司法救濟，從形式上看，只能按照勞動爭議或行政爭議處理，遠遠不能滿足權(quán)利保障的要求。（一）按照勞動爭議處理的社會保障爭議類型、程序及其檢討目前，勞動者與用人單位之間發(fā)生的社會保險爭議，按照勞動爭議處理。在我國，勞動者的社會保險權(quán)益是基于其與用人單位之間的勞動關(guān)系而產(chǎn)生的，《勞動法》第72條規(guī)定：“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費?！庇萌藛挝换趧趧雨P(guān)系為勞動者繳納失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險費，當勞動者就社會保險權(quán)益與用人單位發(fā)生糾紛時，按照勞動爭議來處理和解決。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》將用人單位與勞動者因社會保險、福利發(fā)生的爭議納入受案范圍?！豆ｋU條例》第52條規(guī)定：“職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭議，按照處理勞動爭議的有關(guān)規(guī)定處理?！蔽覈秳趧臃ā泛汀秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》規(guī)定了勞動爭議的處理原則、機構(gòu)和程序，簡稱為“一調(diào)一裁兩審判”，其中，調(diào)解并非必經(jīng)程序，仲裁是必經(jīng)程序，審判是最終程序。企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織都可以受理當事人的調(diào)解申請，采取自愿調(diào)解之原則，優(yōu)點是簡單易行，情況熟悉，成本低，效率高，特別適合于數(shù)額較小、爭議不大的糾紛，缺點是調(diào)解協(xié)議不具強制執(zhí)行力。勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業(yè)方面的代表組成，受理案件后組成仲裁庭，應(yīng)先行調(diào)解，在調(diào)解無效的情況下及時作出仲裁裁決，仲裁免費，且調(diào)解書和仲裁裁決具有強制執(zhí)行力，對勞動者而言是一種較為理想的爭議解決方式。人民法院只受理當事人不服仲裁而起訴的社會保險爭議案件，由民事法庭依民事訴訟程序?qū)徖怼Ｈ缜八?，目前我國勞動者和用人單位之間的社會保險爭議按照勞動爭議處理。但是，社會保險爭議與勞動爭議在本質(zhì)上存在差別：勞動關(guān)系是勞動者、用人單位雙方主體間的關(guān)系，而社會保險關(guān)系是勞動者、用人單位和社會保險機構(gòu)三方主體之間的關(guān)系。勞動關(guān)系的內(nèi)容由勞動者與用人單位自由協(xié)商確定，只要不違反國家勞動基準法的規(guī)定即可，國家勞動基準法規(guī)定的只是勞動權(quán)益的底線標準，雙方約定可以高于這一底線；而社會保險關(guān)系的內(nèi)容由國家立法予以規(guī)定，勞動者、用人單位沒有自由協(xié)商的余地，社會保險立法的規(guī)定不是社保權(quán)益的底線標準，而是確定的標準，勞動者、用人單位必須嚴格、完全地履行，不能討價還價。社會保險費的按時足額征繳是一種法定的、類似賦稅性質(zhì)的行政強制征收行為，用人單位不繳納社會保險費，不僅損害了勞動者的利益，同時也侵犯了國家和社會的利益。社會保障爭議和勞動爭議在爭議主體、內(nèi)容范圍、制度體系等方面存在重大差別，其處理原則和程序也應(yīng)有所區(qū)別。（二）按照行政爭議處理的社會保障爭議類型、程序及其檢討公民、法人或者其他組織與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、管理機構(gòu)及受托機構(gòu)之間發(fā)生的社會保險爭議，城市居民與民政部門之間發(fā)生的最低生活保障爭議，按照行政爭議處理和解決。具體包括以下幾類情形：(1)《社會保險行政爭議處理辦法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為經(jīng)辦機構(gòu)未依法為其辦理社會保險登記、變更或注銷手續(xù)的、未按規(guī)定審核社會保險繳費基數(shù)的、未按規(guī)定記錄社會保險繳費情況或拒絕其查詢繳費記錄的、違法收取費用或違法要求履行義務(wù)的、未按規(guī)定核準、支付、調(diào)整社會保險待遇的、未依法為其辦理社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移或接續(xù)手續(xù)的及其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。(2)《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定，繳費單位和繳費個人對勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)的處罰決定不服的。(3)《工傷保險條例》規(guī)定，申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結(jié)論不服的；工傷職工或者其直系親屬對經(jīng)辦機構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的。(4)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民對縣級人民政府民政部門作出的不批準享受城市居民最低生活保障待遇或者減發(fā)、停發(fā)城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的。公民或法人對行政機關(guān)做出的社會保障行政決定不服的，可以向社會保障行政復議機關(guān)提出行政復議申請，由行政復議機關(guān)做出復議決定。行政復議是必經(jīng)程序。當事人對行政復議決定不服的，可以向人民法院提出行政訴訟，由行政庭依行政訴訟程序?qū)徖?。社會保障爭議當事人的法律地位不同于傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系：國家通過社會保障立法，約定給予公民各種社會保障給付，公民只要符合法定要件就可享受保障利益，發(fā)生爭議時，國家及其受托單位對爭議內(nèi)容不享有作出專屬判斷的優(yōu)勢地位，個人也有權(quán)提出主張而不處于無條件領(lǐng)受的劣勢地位。[9](P403)這種特殊性決定了在社會保障領(lǐng)域無論是職權(quán)設(shè)置還是程序規(guī)定都應(yīng)以社會保障權(quán)為出發(fā)點，而行政訴訟中審查和關(guān)注的是具體行政行為的合法性，而不是社會保障利益是否得到實現(xiàn)。從程序上看，社會保險領(lǐng)域的集體爭議非常普遍，但現(xiàn)行行政爭議處理程序只規(guī)定有共同訴訟，并沒有共同行政復議的規(guī)定，而絕大多數(shù)爭議都要先進入行政復議程序，只能采取個案解決的方式，對于大面積、普遍性的拖欠社會保險費、挪用社會保險基金等案件，現(xiàn)行程序就顯得效率低下。[10](P288)三、完善我國社會保障爭議解決機制的思路西方各國普遍將社會保障爭議作為一種獨立的爭議形式，通過立法建立專門法院或法庭處理社會保障爭議，或授權(quán)普通法院通過特殊程序處理社會保障爭議，逐步形成了較完善的社會保障爭議的專門處理制度。立足于我國國情，有兩種完善社會保障權(quán)救濟方式的思路可供參考：一是在現(xiàn)有法律框架下探索處理社會保障爭議的理論和原則，補充和完善法律規(guī)定，使社會保障權(quán)作為一般權(quán)利得到救濟；二是積極探索將憲法作為法院審判案件的直接依據(jù)或建立違憲審查制度，使社會保障權(quán)作為憲法權(quán)利得到救濟。后者與一國的憲政制度相關(guān)，在此，我們僅探討在現(xiàn)有法律框架下借鑒國外行之有效的社會保障爭議處理方法，根據(jù)社會保障爭議的特殊性，探索完善社會保障爭議處理機制的方式，以下幾點可供參考：（一）加強行政復議的作用訴訟的方式雖然權(quán)威性強，但對社會保障爭議當事人而言，有時涉案金額數(shù)目較少，選擇法院解決需耗費訴訟費、鑒定費、律師費、誤工費等費用，而且耗時很長。而非訴訟方式具有便捷、經(jīng)濟和接近當事人心理的優(yōu)勢，有利于爭議的緩和解決，與訴訟方式相輔相成地發(fā)揮著作用。從各國的經(jīng)驗來看，社會保障爭議的解決并不拘泥于行政與司法二者傳統(tǒng)意義上的分工，相反在解決爭議時更多地依賴于行政權(quán)力的積極作用，但以司法作為最后一道防線。[11](P269)德國、法國等都非常重視行政程序的作用，使許多社會保障爭議在訴訟前就得到解決，有效地減輕了法院的負擔。德國實行訴訟前的復議制度：1991年以來，德國逐漸將復議程序規(guī)定為訴訟前的必經(jīng)程序，當事人對一個社會保障機構(gòu)的決定或裁決不服時，必須首先向行政復議機關(guān)提出復議申請，如果對復議結(jié)果仍然不服，才可以在1個月內(nèi)以書面方式向社會法院提起訴訟。法國實行訴訟前的調(diào)解程序：當事人對社會保障組織的決定不服時，不能直接向社會保障事務(wù)法庭起訴，首先要向社會保障行政管理委員會內(nèi)設(shè)的調(diào)解委員會申請調(diào)解，如果行政管理委員會在1個月內(nèi)未能作出決定，或當事人對行政管理委員會的決定仍不服時，可以在1個月內(nèi)向社會保障事務(wù)法庭提起訴訟。調(diào)解程序與行政法中特有的訴訟前行政申訴相同，其目的在于在訴訟前，行政組織可以重新考慮它的決定，也是行政管理員對社會保障事務(wù)機關(guān)的一種監(jiān)督形式。[12](P194-195)這種調(diào)解程序類似于我國的行政復議程序。在我國，個人的社會保障權(quán)一般是通過國家和受托單位的管理監(jiān)督、待遇給付及其他業(yè)務(wù)工作得以實現(xiàn)的，一旦上述行為侵犯了個人權(quán)利，首先可尋求行政復議的救濟。相較于法院而言，行政機關(guān)更加熟悉社會保障業(yè)務(wù)和政策，有利于爭議的及時有效解決。而且，從我國社會保障立法滯后的現(xiàn)狀來看，社會保障給付并不都是依據(jù)法律、法規(guī)實施的，有些給付是通過規(guī)章及其他規(guī)范性文件實施的，而規(guī)章和規(guī)范性文件不能成為法院審判的依據(jù)，從這一角度講，根據(jù)規(guī)章和規(guī)范性文件實施的給付難以通過訴訟的方式得到保護，只能以行政復議作為有效的救濟途徑。目前社會保障行政復議的范圍很小，僅限于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、縣級人民政府民政部門等主體的某些行政行為，并未包括國家和受托單位的所有具體行政行為。所以，應(yīng)進一步擴大社會保障行政復議的受理范圍，加強和完善社會保障行政復議機構(gòu)的職能和作用。（二）設(shè)立社會保障專門法庭由于社會保障爭議的特殊性，很多國家都成立了專門的法院或法庭審理社會保障爭議。法國的社會保障爭議分為一般訴訟和特別訴訟，社會保障事務(wù)法庭是法院內(nèi)部用以處理社會保障一般訴訟的專門法庭，特別訴訟包括技術(shù)性訴訟和技術(shù)監(jiān)督訴訟，如有無勞動能力的爭議由無勞動能力訴訟法庭審理，技術(shù)監(jiān)督訴訟由技術(shù)監(jiān)督訴訟法庭負責審理。[12](P195-197)德國的社會法院共分三級：基層社會法院、州社會法院和聯(lián)邦社會法院，各級社會法院按不同專業(yè)組成主管不同類別爭議的法庭。英國社會保障訴訟體制由社會保障訴訟法庭和社會保障專員構(gòu)成，社會保障訴訟法庭由三人組成，1998年后允許更小規(guī)模的法庭來審理案件，社會保障專員是審理社會保障爭議案件的上訴機構(gòu)，通常一起上訴案件只有一個專員審理，首席社會保障專員可以召集一個由三名專員組成的法庭，來審理特別復雜的上訴案件。對專員的判決可以向上訴法院提起上訴，并因此一直上訴到上議院。高等法院通過司法審查，對社會保障領(lǐng)域內(nèi)的所有判決都享有監(jiān)督裁判權(quán)。[13](P21-30)這些專門法院的優(yōu)勢在于組成人員的專業(yè)化及利益平衡。各國對法官的任職資格都有嚴格的限制，如德國職業(yè)法官實行終身制，從根本上保證了辦案的質(zhì)量和效率。非職業(yè)法官也是法庭的重要組成部分，他們來自雇主組織、工會、個體就業(yè)者協(xié)會、醫(yī)療保險機構(gòu)醫(yī)生聯(lián)合會等不同利益組織，使審理人員多元化，如德國基層社會法院的各專業(yè)法庭中應(yīng)有保險人和被保險人的代表，法國的無勞動能力法庭由法官、公務(wù)員、被保險人、雇主和醫(yī)生的代表組成，保證法庭的工作更加有效和公正。我國社會保障爭議案件近年來呈逐漸增多之趨勢，應(yīng)借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，在人民法院設(shè)立社會保障法庭。從法庭的組成來看，由于社會保障爭議案件本身具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性，可以借鑒國外社會保障審判組織的構(gòu)成方式，吸收社會保障領(lǐng)域的專家參與審理，有助于解決專業(yè)性、技術(shù)性問題，促進利益平衡，使審理更加人性化。（三）建立專門的社會保障爭議解決程序制度法院的審理程序通常是瑣碎的、緩慢的、高標準的公正的實現(xiàn)。但是，就社會保障爭議的解決而言，考慮到福利國家中享受社會保障的人數(shù)之巨，以及這種保障本身所具有的輔助性的功能，則只要能夠保障所有人生活水平都能夠超過基本的公正，則細節(jié)上的差距確實不值得苛求。[14](P614)社會保障法庭適用便捷、經(jīng)濟的程序，與其他程序相比較，更加具有民眾性，事實上，只有這樣簡潔的程序才能滿足人們對公正司法的愿望。在社會保障訴訟中，當事人受律師的制約少于其他程序，出庭代理業(yè)務(wù)在法院的程序中通常由職業(yè)出庭律師壟斷，而社會保障的代理人則可以是職業(yè)組織的代表，工會的代表或家庭成員。如法國對協(xié)助和代理的規(guī)定很松弛：協(xié)助和代理可以由律師、程序律